4. ARAŞTIRMA SONUÇLARI VE TARTIŞMA
4.3. Botanik Kompozisyon (%)
A construção da democracia tem sido acompanhada da criação de direitos, o que veio a ser reconhecido como “cidadania” em tempos recentes. Portanto, um elemento importante da democracia tem sido a constituição de direitos a partir das lutas sociais. Historicamente foram se construindo direitos de ordem civil, política, social, e mais recentemente, os direitos difusos. A igualdade entre os homens deve ser garantida pelo exercício pleno dos direitos. Entre os direitos políticos, é importante destacar o direito de participação no poder soberano, um dos aspectos reconhecidos nas democracias modernas. Os direitos fundamentais, no entanto, não foram capazes de serem assegurados nas diferentes sociedades onde foram criados, e, historicamente, foi necessário que novas instituições fossem criadas para compensar desigualdades instaladas no seio das sociedades. Dentre os direitos que foram criados nos movimentos de aprimoramento da democracia, uma recente tendência tem sido a da incorporação do “direito à participação”, hoje já consagrado em tratados internacionais, e em algumas legislações nacionais.
Exemplos de como o debate em torno da democracia participativa foi incorporado ao mundo do Direito são diversos. Citamos apenas alguns, já que esta reflexão não acontece dentro deste campo do conhecimento. O intuito deste breve comentário é demonstrar marginalmente que o tema tem suas repercussões nessa área, o que oferece complexidades em termos de análise dos desdobramentos de políticas participativas, e também, pode ensejar estudos adicionais das tendências aqui apresentadas, no campo do Direito.
Diferentes normas internacionais referem-se à participação pública como um pressuposto do desenvolvimento sustentável. A Convenção de Aarhus, do final da década de 1990, sobre
“Acesso à Informação, à Participação Pública em Processos Decisórios, e à Justiça em Matéria Ambiental” é uma das normas mais completas sobre o tema da participação pública na gestão do meio ambiente e reflete um amplo debate estimulado pela União Europeia e também pela ONU ao longo da década de 1990. O artigo 1º. da convenção define um direito essencial: "Para contribuir para a proteção do direito de qualquer pessoa das presentes e futuras gerações a viver num ambiente adequado para seu bem estar, deverá ser garantido o seu direito de acesso à informação, à participação pública em processos decisórios e à justiça em matéria de meio ambiente”. A Convenção prevê ainda que o público deve participar durante a preparação de planos e programas relacionados ao meio ambiente e na elaboração de normas correlatas. Deve-se lembrar que essa convenção inspirou a formulação de normas sobre participação pública em vários países, inclusive no Brasil, quando da aprovação da Lei de Acesso à Informação Ambiental, em 2003.
O jurista Dalmo de Abreu Dallari faz uma leitura transversal da Constituição Brasileira de 1988 e identifica uma série de instrumentos que garantem a participação popular previstos na Carta Maior do país, tais como o projeto de lei de iniciativa popular, o referendo e o plebiscito, os conselhos comunitários nas áreas de educação, saúde, direitos da criança e do adolescente, as audiências públicas, que devem servir para informar ou consultar a sociedade sobre medidas do governo (DALLARI, 1999). Pode-se fazer uma leitura, a partir da interpretação de Dallari, de que a legislação brasileira consagra esse direito à participação, seja direta, via plebiscito ou referendo, ou em mecanismos participativos, como os conselhos, audiências e consultas públicas. Esse direito à participação é concomitante aos direitos políticos, associados à democracia representativa. Ou seja, temos no Brasil, convivendo lado a lado, elementos de democracia representativa e democracia participativa, assegurados pela legislação em vigor.
Além desses mecanismos lembrados por Dallari, existem no âmbito dos poderes constituídos, instrumentos que se podem prestar à proteção do meio ambiente, e ao combate às mudanças climáticas, que preveem a participação pública. No âmbito do Poder Legislativo, nas esferas federal, estadual e municipal, o cidadão, ou grupo de cidadãos, podem participar na gestão pública do meio ambiente, propondo novas leis ou sugerindo alterações das já existentes através do "Projeto de Lei de Iniciativa Popular". As Comissões de Meio Ambiente são outros exemplos de espaços de participação possíveis, que atuam na avaliação de propostas de novas leis. No Judiciário o cidadão pode atuar individualmente ou através de uma entidade
ambientalista, promovendo ações judiciais, ou através de representações (denúncias) encaminhadas ao Ministério Público, buscando garantias de seus direitos. No Executivo há diferentes espaços para a participação. Existem conselhos do meio ambiente nos níveis federal, estadual e municipal122
Outras leis preveem a participação da sociedade em diferentes espaços e momentos de gestão do interesse público. No tema de finanças públicas, legislação posterior, previu o incentivo à participação popular e a realização de audiências públicas, na elaboração e discussão dos planos e leis orçamentárias (Lei de Responsabilidade Fiscal, artigo 48). O Estatuto da Cidade (Lei No. 10.257/01) também prevê participação de associações representativas no planejamento municipal. A legislação de recursos hídricos e a que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (de gestão das áreas protegidas do país), preveem também ampla participação da sociedade em aspectos relevantes da gestão dos recursos naturais.
. Esses conselhos costumam ter em sua composição representantes de entidades ambientalistas, dos trabalhadores, do setor produtivo, de universidades, dentre outros. Alguns desses conselhos têm função de regulamentar leis, outros têm poder deliberativo em processos de avaliação de impacto ambiental, o que torna a participação nesses espaços ainda mais importante para os diferentes segmentos com interesse na matéria de proteção ambiental.
No Brasil, os conselhos de gestão de políticas públicas foram criados em sua maioria na década de 1990, em função de previsão legal, da Constituição Federal promulgada em 1988, decorrente do processo de redemocratização no país. Outras normas foram aprovadas no país que previram a participação pública em processos de gestão pública, e, na área ambiental e de gestão dos recursos hídricos, esses espaços foram criados por normas em todo o país no final do século passado, e início deste século. Essas leis e regulamentos definiram espaços participativos deliberativos ou consultivos para a gestão do meio ambiente, em áreas como licenciamento ambiental, gestão ambiental, gestão dos recursos hídricos, gestão de unidades de conservação (áreas protegidas).
O autor Gustavo Henrique Justino de Oliveira pondera que a junção da noção de democracia à de Estado de direito, levada a efeito pela atual Constituição, estabeleceu um qualificativo do modo de ser do nosso Estado Federal, e foi responsável pela atribuição aos cidadãos do direito
122 CONAMA é o Conselho Nacional do Meio Ambiente; os COEMAs ou CONSEMAs são os Conselhos
de participação nas decisões estatais. Reconhece que a participação popular na Administração Pública é uma característica essencial do Estado de Direito Democrático, porque aproxima os indivíduos da Administração, diminuindo as barreiras entre o Estado e a sociedade. Oliveira entende que a participação popular na Administração Pública - ou participação administrativa – foi concebida como a possibilidade de intervenção direta ou indireta do cidadão na gestão da Administração Pública, de caráter consultivo ou deliberativo, e é considerada um dos principais meios para tornar efetiva a democracia administrativa. (OLIVEIRA, 1997)
O reconhecimento do direito à participação é um elemento importante para embasar ações de governos locais em colaboração com a sociedade em busca de soluções e visando a definição de políticas e ações em prol do combate às mudanças climáticas, questão central nesta discussão.