BKKT Bölüm-2'ye Yönelik Sonuçların Tartışılması

Um modelo de gestão descentralizada da política ambiental começa a ser desenhado a partir dos anos de 1970, com a criação do primeiro órgão especializado no trato dos assuntos ambientais. Foi durante o regime militar, em 1973, num momento de forte centralização do poder, que se institui o primeiro órgão especializado para as novas demandas ligadas ao meio ambiente: a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA)17 sob a coordenação do Ministério do Interior, por meio do Decreto n. 73.030, de 30 de outubro. Surge após a Conferência de Estocolmo, em 1972 e das discussões referentes à nova demanda advinda do processo de desenvolvimento e das atividades humanas que afetam o meio ambiente.

A Conferência de Estocolmo deu impulso ao processo de institucionalização de políticas e da gestão ambiental em vários países, como por exemplo, as agências ambientais, Environmental Protection Agency – EPA, nos EUA, o Ministério de Proteção a Natureza e ao Ambiente, na França, além de outras agências ambientais em outros países.

Importante mencionar que após a criação da SEMA, a estrutura administrativa federal competente para tratar de meio ambiente foi alterada diversas vezes. A SEMA torna- se Ministério em 1985, durante o governo de José Sarney, quando também é criado o Ministério do Desenvolvimento Urbano e do Meio Ambiente, através do Decreto n. 91.145, de 15 de março de 1985. Anos depois, em 1990, o Ministério volta a ser transformado em Secretaria do Meio Ambiente para diretamente se vincular à Presidência da República pela Medida Provisória n. 150, de 15 de março de 1990. Dois anos depois, no governo Itamar Franco, reverte-se para Ministério. Em 1993, há outra mudança, agora para Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal (Lei n°. 8.746, de 9 de dezembro). Em 1995, passa a se chamar de Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal (Medida Provisória n. 813, de 1° janeiro). No governo Fernando Henrique, em 1999, foi

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Antes da criação da Secretaria havia institutos que protegiam alguns recursos naturais como o Código de Águas (1935) e o Código Florestal (1937) alterado em 1965, com objetivos relacionados a reserva para exploração econômica desses bens e para assegurar a propriedade.

56 novamente denominado de Ministério do Meio Ambiente (Medida Provisória n. 1.795, de 1°

de janeiro).

A SEMA, com a contribuição de outros ministérios, elaborou uma política nacional para o meio ambiente e um projeto de lei foi apresentado ao Congresso em 1981 com um modelo de estrutura administrativa bastante descentralizada. Essa proposta de nova estrutura administrativa foi fruto da mudança para a democracia, associado aos princípios orientadores da descentralização e da participação (HOCHSTELLER; KECK, 2007, p. 32- 33). Assim, no Brasil, o marco de um modelo de descentralização para a gestão do meio ambiente foi a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n°. 6.938, de 31 de agosto de 1981), que deu origem ao Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA e ao Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, no sentido de deslocar as atribuições e poderes para os níveis estaduais e municipais, como também, compartilhar a gestão com entidades da sociedade civil e do setor privado.

Além de mudanças na Administração Direta, na Administração Indireta são criadas as seguintes Autarquias: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, em 1989; a Agência Nacional de Águas – ANA, em 2001, o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – ICMBio, em 2007, entre tantas outras iniciativas estruturadoras pelo setor público. O Serviço Florestal Brasileiro – SFB, criado em 2006, segue nessa estrutura de descentralização, mas fazendo parte da Administração Direta, inserido na estrutura regimental do Ministério do Meio Ambiente.

A criação desses órgãos resultou em a administração pública ganhar novas e complexas atuações na área ambiental, exigindo novas tarefas de regulação, intervenção e fiscalização. O processo de estruturação administrativa na esfera ambiental também se deu pela distribuição de competências entre os entes federativos na Constituição Federal de 1988, consolidadas em competências administrativas e legislativas. A competência administrativa confere ao ente a execução de tarefas dos comandos que a lei determina, enquanto a competência legislativa outorga, a cada ente federado, a elaboração de leis e de atos normativos (MILARÉ, 2007, p. 117).

No âmbito da competência administrativa ou de execução de tarefas, estabeleceu- se que cabe à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios proteger o meio ambiente (art. 23, inc. VI da CF) e preservar as florestas, a fauna e a flora (art. 23, inc. VII da CF/88). Estas são matérias de competência comum entre os entes de execução de tarefas, ou seja, entre os três níveis de governo. No entanto, a competência para legislar foi reduzida para a União, para os Estados e para o Distrito Federal, sem menção aos Municípios (art.

57 24, inc. VI, CF/88) (MILARÉ, 2007, p. 180), pois estes só podem legislar supletivamente na esfera do interesse estritamente local18.

Assim, essa distribuição de competência tem o condão de levar os entes a atuar dentro desses limites, a União atuando e legislando em face de questões de interesse nacional, enquanto os Estados o farão diante de problemas regionais, e o Municípios ficam adstritos aos temas de interesse estritamente local (MILARÉ, 2007, p. 183). Na prática, isso tem sido objeto de constantes embaraços no âmbito da administração.

Apesar de ser uma regra que impõe uma divisão de funções e poderes entre os níveis de governo e evita o excesso de centralização de poder, este federalismo cooperativo, ainda hoje sofre com problemas de operacionalização no decorrer do processo de descentralização, que terminam sendo levados à esfera judicial para solucionar os conflitos entre os entes.

Para Arretche, “esta distribuição de competências é propícia para produzir os efeitos esperados pela literatura sobre federalismo e políticas públicas: superposição de ações; desigualdades territoriais na provisão de serviços; e mínimos denominadores comuns nas políticas nacionais” (ARRETCHE, 2004, p. 22). São efeitos que ainda persistem apesar de o federalismo cooperativo ter sido implantado em 1988. Existem muitos obstáculos a serem transpassados quanto ao distanciamento entre os órgãos, insuficiência de recursos e ausência de corpo técnico especializado. Tem-se observado o aprimoramento do pacto federativo com a propositura de novas leis (LC n°. 140/2011) e harmonização e integração de políticas, mas “o eventual sucesso de medidas descentralizadoras supõe o fortalecimento das capacidades institucionais e administrativas (e, portanto, do poder decisório) do governo central” (ARRETCHE, 1996, p. 9).

2.3 A TRAJETÓRIA DA POLÍTICA DE RECURSOS FLORESTAIS E O MODELO