1.2.1. Klasik İktisadi Düşüncede Devletin Ekonomideki Rolü ve Kamu
1.3.2.2.6. Bilim, Teknoloji, Araştırma ve Geliştirme Alanındak
farklı şeyler bulma arzusu sonucu, bilimsel çalışmalar ve Ar-Ge faaliyetlere olan ihtiyacın sürekli arttığı görülmektedir. Bilim ve teknoloji politikaları, ülkelerin refah düzeyini doğrudan etkileyen, sosyal ve politik gelişmelere yön veren, gelişim ve değişim şartlarını ortaya koyan politikalar olarak tanımlanmaktadır. Yeni bilgiler, araştırma sonuçları ve yeni teknolojiler, zaman ve maliyetten tasarruf sağlarken, toplumun yaşam standartlarını da giderek yükseltmektedir. Toplumların bilgiyi elde
etme, bilgiye sahip olma ve kullanma düzeyi, uluslararası piyasa paylarının hangi düzeyde olduğunu ölçmede kullanılan bir kriter konumuna ulaşmıştır. “Bir ülkenin gelişmişlik düzeyi, önceden ürettiği çelik ve enerji miktarı ile ölçülürken, günümüzde bu düzey enformasyon teknolojilerini oluşturan mikroelektronik, telekominikasyon ve bilgisayar teknolojilerinin olanakları ile elde edilen, işlenen, iletilen ve saklanan bilgi miktarı ile ölçülmeye başlamıştır”177. Bilgi tüm çağlarda değerli olmuştur. Ancak bugünün dünyasında bilginin para değeri çok daha yüksektir.
Hızlı bir değişimin yaşandığı günümüzde, temelinde bilgisayar ve iletişim teknolojisindeki gelişmelerin yer aldığı bir değişim gözlenmektedir. Bu değişimde mikroelektronik, iletişim, bilgi teknolojileri, yeni malzemeler gibi yüksek teknoloji alanlarında, ülkeler arasında amansız bir yarışma hüküm sürmektedir178. Elektronik alanındaki buluşlar ve bunların hızla sanayiye uygulanması, dünya ölçeğinde bir iletişim ve bilişim patlamasına yol açmıştır. Artık dünyanın hiçbir yeri, başka bir yerine uzak ve yabancı değildir. Bu nedenle, küçülen dünya ekonomisinde rekabet gücü, yeni teknolojiler üretmek ve bu teknolojileri hızla üretime dönüştürebilme yeteneğine dayanmaktadır179. Teknolojinin bu etkinliği nedeniyle bütün toplumlar teknolojiyi üretmek, elde etmek, kullanmak ve yaymak için her türlü çabayı göstermektedirler.
Günümüzde ülkelerin rekabet güçleri pazarlanabilir mal ve hizmet üretimlerinin ötesinde, bunların ne ölçüde ileri teknolojiye dayalı yüksek katma değer taşıdıklarına bağlı hale gelmiştir. Teknolojinin en temel girdisini oluşturan bilginin temelinde ise bilimsel araştırmalar yatmaktadır. Teknolojiye dayalı rekabet gücüne sahip gelişmiş ülkelerin aynı zamanda bilimsel araştırma geleneğine sahip ve evrensel bilime en fazla katkı yapan ülkeler olması bu ilişkinin somut bir
177 Naci Bayraç, “Yeni Ekonomi ve Yarattığı Değişimler”, 25 Ekim 2007, s. 3, http://www.e-
konomist.net/wp-content/dosyalar/bayrac.pdf, ( 21.05.08).
178 Atilla Filiz, “Teknoloji Yönetimi ve Ar-ge”, Bilgi Toplumu, 01 Aralık 2004,
http://bilgitoplumu.blogspot.com/2004/12/teknoloji-ynetimi-ve-ar-ge.html, (21.05.08).
göstergesidir. Gelişmiş ülkelerde, ulusal bilim politikalarının oluşturulmasında, bilim ve teknoloji kavramları birlikte ele alınmaktadır180.
Günümüzde teknoloji, uluslararası rekabet üstünlüğünün tek anahtarı haline gelmektedir. Bundan dolayı araştırma geliştirme faaliyetlerinin önemi artmıştır. Ar- Ge yeni ürün ve/veya üretim yöntemi geliştirme, mevcut ve ithal edilen teknolojinin etkin kullanılması, uyarlanması ve değiştirilmesi süreçleri gibi teknolojik faaliyetlerin her aşamasında büyük önem taşır. Dolayısıyla sadece teknoloji üreten firmalar veya ülkeler değil, aynı zamanda başka firma veya ülkelerden teknoloji ithalatı yapanlar da, ithal edilen teknolojiden en yüksek verimi elde etmek için önemli düzeyde ar-ge harcaması yapmak durumundadırlar181. Bu kapsamda Ar-Ge harcaması, bilimsel ve teknolojik bilgi ortaya koyma ve mevcut bilgilerin mal ve hizmet üretimine yönelik olarak uygulanması açısından büyük önem arz eder.
Burada bir noktayı açığa kavuşturmamız gereklidir. Teknoloji yeteneğini teknoloji transferi yaparak geliştirmek belli bir noktaya kadar mümkün olabilmektedir. Ancak teknoloji açığını kapatmak konusunda bütün diğer koşullar aynı olsa bile, teknoloji transferi yapanlar, teknoloji üretenler karşısında daha baştan rekabet yarışını kaybetmektedirler. Böyle bir durumda teknolojiyi üretip ihraç edenler açısından, dünya pazarında mutlak bir rekabet üstünlüğü elde edilmektedir182.
Teknoloji transfer eden ülkeler bu teknolojiyi, onu üretmek için yapılan çaba ve maliyetlerin altında alıyormuş gibi görünmesine rağmen, stratejik teknolojiyi üretenlerin sayıca azlığı ve bağımlı ülkelerin çokluğu göz önüne alındığında, geliştirme maliyeti, artı tatmin edici karın bağımlı ülkelere bölüştürüldüğü bir yapı meydana gelmektedir. Teknolojinin bu illüzyonist etkileri karşısında az gelişmiş ülkelerde Ar-Ge faaliyetleri çoğunlukla transfer edilen teknolojinin benimsenmesine
180 Nilüfer Yalçın, “Uluslararası Ar-ge Arenasında Türkiye Nerede, Nereye Gitmeli?”, Ufuk Ötesi,
Sayı: 74, Mayıs 2008, http://www.ufukotesi.com/yazigoster.asp?yazi_no=20060482, (23.05.08).
181 Nurcan Kılınç, “Yeni Ekonomi: Piyasa, Rekabet ve Ar-ge”, ss. 5-6,
http://paribus.tr.googlepages.com/kilinc.doc, (21.05.08).
yöneliktir. Beşeri sermaye alt yapısını üretememiş ülkelerde bu transfer edilen teknolojiden optimal fayda elde edilememektedir183.
Gelişmekte olan ülkelerin, dünya pazarında rekabet edebilmesi ve sanayi varlıklarını sürdürebilmesi için, teknolojik innovasyonda yetkinlik kazanması ve bu yetkinliklerini kendi Ar-Ge’lerine dayandırmaları gerekmektedir. Bilim bir ölçüde uluslararası olsa da, teknoloji geliştirmek, Ar-Ge bilincinin oluşması ulusal bir kavramdır. Bir ülkede bilim ve teknolojiye verilen önem ve gelişmişliğin ölçüsü olarak, Ar-Ge harcamalarına ayrılan kaynağın, GSYİH içindeki payı alınır. Ar-Ge harcamalarının GSYİH içindeki payı yüzde 2’den fazla ise o ülkeler gelişmiş ülke sayılırlar. Teknolojik gelişme küresel bir boyut kazanmış olsa da, teknolojik gelişmeler yaklaşık 15–20 kadar gelişmiş ülkenin tekelinde bulunmaktadır. Bu ülkeler, dünyada Ar-Ge için yapılan harcamaların yüzde 95’ini gerçekleştirmektedirler. Buna karşın, dünya nüfusunun yaklaşık yüzde 70’ini oluşturan gelişmekte olan ülkeler ise, toplam Ar-Ge harcamalarının yalnızca yüzde 5’ini gerçekleştirmektedir184.
AB Lizbon Stratejisi hedefleri çerçevesinde 2010 yılı itibariyle GSYİH’nın yüzde 3’ünü Ar-Ge çalışmalarına harcamayı ve dünyanın en rekabetçi ve bilgi temelli ekonomisi olmayı hedeflemektedir. Bu nedenle; AB üye ülkelerde yapılan Ar-Ge ve yenilikçilik çalışmalarını ve harcamalarını izlemekte ve çeşitli göstergeler aracılığıyla yıllık olarak ortaya koymaktadır. AB resmi istatistik kurumu Eurostat tarafından yapılan 2008 yılı “Avrupa’da Bilim, Teknoloji ve Yenilikçilik” araştırmasının sonuçlarına göre; AB 27’de, 2006 yılı Ar-Ge harcamaları AB’nin toplam GSYİH’nın yüzde 1,86’sı (210 Milyar €) olarak gerçekleşmiştir. Bu oran 2005 yılında yüzde 1,84, 2000 yılında ise yüzde 1,86 idi. Araştırma sonuçları AB’nin Lizbon hedeflerinden oldukça uzak kaldığını göstermektedir185.
183 Kılınç, a.g.m., s. 14. 184 Yalçın, a.g.m.
185Türkiye Metal Sanayicileri Sendikası (MESS), Avrupa’da Bilim Teknoloji Yenilikçilik 2008 Raporu, İstanbul, http://www.mess.org.tr/html/haberler/htm/19mart2008.pdf, (23.05.08).
Araştırmaya göre; 2006 yılında en yüksek Ar-Ge harcaması İsveç’te gerçekleşmiştir. İsveç GSYİH’sının yüzde 3,82’sini Ar-Ge çalışmalarına ayırmıştır. İsveç’i Finlandiya (%3,45), Almanya (%2,51), Avusturya (%2,45) ve Danimarka (%2,43) izlemektedir. Üye olan devletler arasında, en düşük Ar-Ge harcamaları ise Kıbrıs Rum Kesimi (%0,42), Romanya (%0,46), Bulgaristan (%0,48) ve Slovakya (%0,49)’da kaydedilmiştir.
2000 ve 2006 yılları arasında ise Ar-Ge harcamalarına GSYİH’dan en yüksek payı ayıran ülke Avusturya olmuştur. Araştırma sonuçlarına göre; Avusturya 2000 yılında GSYİH’ının yüzde 1,91’ini Ar-Ge harcamalarına ayırırken, 2006 yılında bu oranı yüzde 2,45’e çıkarmıştır. Avusturya’yı Estonya (%0,61’den %1,14’e) ve Çek Cumhuriyeti (%1,21’den %1,54’e) izlemektedir186.
27 üyesi olan Avrupa Birliği’nde toplam Ar-Ge harcamalarının yüzde 60’ını 3 ülkenin yaptığı harcamalar oluşturmaktadır (Almanya -2006 yılında 58 milyar €, Fransa – 38 milyar € ve İngiltere - 2005 yılında 32 milyar €)187.
2006 yılı verilerine göre; AB üyesi 27 ülkede Ar-Ge harcamalarının GSYİH içindeki payı şu şekildedir188:
186 MESS, a.g.e., s. 1. 187 A.g.e.
Tablo: 6 AB Ülkelerinde Ar-Ge Harcamaları
Türkiye 2006 yılında GSYİH’nın yüzde 0,8’ini Ar-ge faaliyetlerine ayırmıştır. Bu oranın OECD ülkelerinin ortalaması yüzde 2,3’tür189. Buna göre Türkiye’nin Ar-Ge harcamalarının GSYİH’ya oranı, OECD Ülkelerinin ortalamasının1/3’ü kadardır. Bu oranla, küresel rekabet gücüne yönelik yeniliğin yaratılması olanak dışı gözükmektedir. “Türkiye’de 2006 yılı verilerine göre Ar-Ge faaliyetlerine kamu sektörünün payı yüzde 0,55 , özel sektörün payı yüzde 0,25 olarak gerçekleşmiştir190.”Türkiye’deki Ar-Ge harcamalarının kamu sektörü ağırlıklı finansmanı teknolojiyi yeniliğe dönüştürecek kendi kendini finanase edecek bir Ar- Ge yapısı bulunmadığını göstermektedir. Sonuç olarak Türkiye ekonomisi, Ar-Ge konusunda küresel normların çok gerisindedir.
Şekil: 4 Türkiye’de Ar-Ge Harcamaları
Kaynak: Kayseri Ticaret Odası Araştırma-Planlama- Koordinasyon Birimi (Mete Taştan), “Türkiye’nin Teknoloji ve Ar-Ge’de Dünyadaki Yeri”,Kayseri ,s.12,
http://www.kayserito.org.tr/media/turkiyenin_teknoloji_ve_argedeki_dunyadaki_yeri.pdf, (24.05.08).
189 Ahmet Tıktık, “Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013) Geleceğe Yol Haritası”,
http://www.finanskulup.org.tr/assets/etkinlik/sempozyum/Ahmet_Tiktik_Dokuzuncu_Plan.pdf, (23.05.08).
Yukarıdaki verdiğimiz rakamlar da gösteriyor ki, günümüzde ülkeler kalkınmışlık yarışında ve refah düzeyinde gelişmiş ülkeler sınıfında yer almak amacıyla her geçen gün daha fazla kaynağı bilim ve teknoloji üretimine ayırmak zorundadırlar. Devletin genişleyen ekstrafiksal fonksiyonlarına paralel olarak teknoloji üretimi ve üretilmiş olan teknolojinin ülkeye kazandırılması, asli görevleri arasına girmiştir. Devlet bu alanda kendi faaliyette bulunduğu gibi, bu alanda faaliyet gösteren fertleri ve özel ekonomi birimlerini de çeşitli yönlerden teşvik edici tedbirler alır191. Bu nedenle bilim ve teknoloji faaliyetleri kamu harcamalarını arttıran gerçek nedenler arasında yer almaktadır.
191 Türkiye’de Teknoloji geliştirme bölgelerindeki firmalara 2013 yılı sonuna kadar kurumlar ve
katma değer vergisinden istisna tanınmakta olup, çalışan araştırmacılar için de her türlü vergiden istisna sağlanmaktadır. Bu bölge dışında kalan firmaların Ar-Ge harcamalarının yüzde 40’ı gelir ve kurumlar vergisi matrahından düşürülmektedir. Bkz. T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı (DPT), Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı (2007-2013), Ankara, 2006, s. 83, http://www.sp.gov.tr/documents/KP2007-2013.pdf, (23.05.08).
İKİNCİ BÖLÜM
2.KAMU HARCAMALARININ SINIFLANDIRILMASI VE TÜRKİYE’DE KAMU HARCAMALARININ EKONOMİK AÇIDAN ANALİZİ 2.1. Kamu Harcamalarının Sınıflandırılması
Kamu harcamalarının zaman içinde çoğalması ve kamunun ekonomi içindeki ağırlığın artması, birbirinden farklı kamu harcamalarının belli kriterlere göre sınıflandırılmasını zorunlu hale getirmiştir. “Tasnif (sınıflandırma) aynı nitelikte olanları bir araya getirmek suretiyle bir yığına, bir bölüntülü bütüne, bir karışıklığa kazandırılan açıklık demektir192.” Kamu harcamalarının sınıflandırılmasında da esas gaye, “görünüşte farksız olan kamu harcamalarının aynı türden olanlarını bir araya getirmek, bunların ekonominin diğer kesimleriyle olan ilişkilerini ve etkilerini doğru bir şekilde ortaya koyabilmek, kamu harcamalarının milli gelir üzerindeki ağırlığını belirlemektir”193. Bu sınıflandırma sayesinde harcamanın bütünü içinde,harcama kalemleri daha net görülür ve bütünün birleşimi hakkında daha açık bilgi sahibi olunabilir.
Bir ekonomide kamu sektörünün ve özel sektörün ne oranda pay alındığının bilinmesi, devletin ekonomiye ne oranda müdahalede bulunduğunun göstergesidir. Devlet, devlet olma fonksiyonunu yerine getirirken bir kısım harcamalarda bulunmak zorundadır. Kamu harcamalarının esas finansman kaynağı vergiler olduğuna göre, vergi mükellefleri paralarının hangi işlerde kullanıldığını bilmek isteyeceklerdir. Devlet idaresi de, var olan kaynaklarla neler yapmak istediğinin ve gerçekte neler yaptığının değerlendirmesini yaparken ve alacağı ekonomik kararlardaki önceliklerini belirlerken, hangi alana ne kadar harcama yaptığını bilmek zorundadır.
192 Gürsoy, a.g.e., s. 113.
193 Şevki Özbilen, Maliye Politikası (Teori-İlkeler-Yöntemler ve Uygulama Sorunları), Ezgi Kitabevi
Kamu ekonomisinin milli gelir içerisindeki nisbi değerini tespit ederken, üzerinde durulması gereken en önemli konu, ekonomik kaynakların ne kadarının, kamu ekonomisinde kullanıldığının belirlenmesidir. Ancak bu sanıldığı kadar kolay bir iş değildir. Öyle kamu harcamaları vardır ki, özel şartları, nitelikleri, etkileri itibarı ile farklılık arz ettiklerinden türdeş bir bütünlük teşkil etmezler. Bazı harcama kalemleri karşılığı devlet mal ve hizmet satın alırken, bazı harcama kalemleri karşılığı mal ve hizmet üreterek ekonomiye katkıda bulunur. Ayrıca devlet, eşitlik ilkesi gereği belirli sosyal tabakalara satın alma gücü yaratmak amacı ile gelir transferi yaparak da harcama yapabilir. Bu da gösteriyor ki harcamanın yapılması ile varılmak istenen sonuçlar, harcama kalemlerinin özellikleri, birbirlerini ve ekonomiyi etkilemeleri bakımından birbirinden ayırmak ve bir sepete koymak, çeşitli ölçülerden hareket edilmek suretiyle değişik tasnifleri gerektirir.
Kamu harcamalarının çeşitli kriter ve farklı amaçlar doğrultusunda sınıflandırılabilmesi bu konunun maliye literatüründe tartışılan konulardan biri olmasına neden olmuştur. Sonuçta bir tasnif çeşidinin diğerine tercih edilme nedeni, incelenen ve bilgi alınmak istenen belli bir konuyu açıklamada daha aydınlatıcı olmasıdır. Hangi kritere göre yapılırsa yapılsın bir sınıflandırmada temel amaç, farklı kamu hizmetleri arasındaki dengeyi temin ederek, kamunun sınırlı kaynaklarının ülke ihtiyaçlarına göre dağıtılmasını sağlayabilmektir. Böylece, ödenen vergilerin hangi hizmetlere ne miktarda harcandığı belli olmakta ve harcamaların verimliliğini ölçmek mümkün olabilmektedir194.
Kamu Harcamalarının belirli kıstaslara göre sınıflandırılması ve bu sınıflar arasında mukayese yapılması önemli faydalar sağlar. Bu faydaları şu şekilde sıralayabiliriz195:
- Bütçe hazırlanırken bize nereye ne kadar harcama yapacağımızı gösterir, - Devletin harcama yapacağı alanlar arasında optimum kaynak tahsisinin ne
miktarda olması gerektiğinin tayininde yol gösterici olur,
194 Rıdvan Karluk, Türkiye Ekonomisi, Beta Kitabevi Yayınları, İstanbul, 1999, s. 43. 195 Gürsoy, a.g.e., ss. 121-122.
- Devlete ait işlevlerin özelliklerini, her işlev içerisindeki harcamalara ilişkin usulleri incelemede yardımcı olur,
- Harcamaların Maliye, Sayıştay ve Meclis’çe denetiminde kolaylık sağlar, - Kamu harcamalarının doğurduğu sonuçları, etkilerini, sosyal hasılaya
katkısını, topluma yüklediği yükü inceleme bakımından önemlidir,
- Kamu harcamalarının gelir doğurucu etkileri ile giderler arasında ilişkiyi görmeye yardımcı olur.
Birçok yarar sağlayan sınıflandırma literatürde çeşitli şekillerde yapılabilmektedir. Çalışmamızda kamu harcamalarının idari sınıflandırılması ve ekonomik sınıflandırılmasına yer verilecek, konunun bütünlüğü ve kapsam sınırı göz önüne alınarak merkezi ve mahalli giderler, olağan ve olağanüstü giderler, zorunlu harcamalar ihtiyari harcamalar sınıflandırması ve sağladıkları fayda bakımından kamu giderlerinin sınıflandırılmasına yer verilmeyecektir.
2.1.1. Kamu Harcamalarının İdari Sınıflandırılması
Bütçelerde yapılan harcama ayırımlarının idari birimlere göre yapılmasına organik sınıflandırma, birimlerin işlevleri esas alınarak yapılan ayırıma da fonksiyonel sınıflandırma adı verilir. Aşağıda her iki tür sınıflandırma da ayrı ayrı incelenecektir.
2.1.1.1. Organik Sınıflandırma
Kamu hizmetlerinin kapsamının genişliği nedeniyle çeşitli kamu kuruluşları aracılığıyla gerçekleştirilmektedir. Tüm toplumu ilgilendiren nitelikteki giderler merkezi yönetim tarafından, yerel nitelikte olanlar ise ilke olarak yerel yönetim kuruluşları tarafından yapılmaktadır. İdari örgütlenme şekli dikkate alınmak suretiyle kamu giderleri, merkezi yönetim giderleri ve yerel yönetim giderleri şeklinde bir ayırıma tabi tutulabilir. Savunma, eğitim ve önemli ölçüde sağlık giderleri ile transfer
ödemeleri merkezi niteliktedir. Çevre temizliği, su, şehir içi ulaşım gibi ihtiyaçların karşılanmasına yönelik ödemeler ise yerel niteliktedir196.
Sanayileşmiş ülkelere ilişkin veriler, merkezi yönetim harcamaları payının, sanayileşme öncesinde ve sanayileşme aşamasında, yerel yönetim harcamalarına kıyasla daha hızlı arttığını göstermektedir. Ancak artan sanayileşme ile birlikte devletler, kentlerin artan kamu ve refah hizmeti ihtiyaçlarına eğilmeye başlamışlardır. Bu sebeple, sanayileşmeyi gerçekleştirmiş tüm ülkelerde bugün, yerel idarelerin harcamaları daha hızlı artma eğilimindedir197.
Masrafların merkezi ve yerel yönetim şeklinde sınıflandırılması kaynağını anayasadan alan bir tasniftir. Genel Muhasebe Kanunumuzda da devlet masrafları; Genel Bütçe (Merkezi İdare’ye ait harcamaları ve gelirleri içerir), Katma Bütçe (Merkezi İdare’den ayrı bir kişiliğe kavuşmuş, fakat yine de ona bağlı kamu kuruluşlarının gelir ve giderlerini içerir) ve Özel Bütçeler (Mahalli İdarelere ilişkin gelir ve harcamaları içerir) şeklinde üçlü bir ayırıma tabi tutulmuştur198.
Kamu giderleri, gerek merkezi gerekse yerel yönetim kuruluşlarının hizmet birimleri dikkate alınmak suretiyle de tasnife tabi tutulabilir. Bu sınıflandırmada kamu harcamaları, kamu kuruluşlarının bütçe içerisindeki sıralanışına göre harcamayı yapan kamu kuruluşu esas alınarak gruplandırılır. “Kamu harcamalarını yapan kuruluşların idari tablosuna göre yapılan bu sınıflandırma zamana ve mekana bağlı olarak sık sık değişir. Bu durum zaman aralıklarıyla aynı kuruluşun harcamalarının incelenmesini güçleştirdiği gibi, uluslararası karşılaştırmaları da zor hale getirir199.” Türkiye’de 2005 yılı itibariyle genel bütçeye tabi harcamacı kuruluşların idari listesi aşağıdaki gibidir:
196 Akdoğan, a.g.e., s. 71. 197 Bulutoğlu, a.g.e., s. 227. 198 Gürsoy, a.g.e., ss. 126-127. 199 Türk, Kamu Maliyesi, s. 74.
Tablo : 7 Genel Bütçeye Tabi Harcamacı Kuruluşlar
CUMHURBAŞKANLIĞI
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ ANAYASA MAHKEMESİ
YARGITAY DANIŞTAY SAYIŞTAY BAŞBAKANLIK
DEVLET PLANLAMA TEŞKİLATI MÜSTEŞARLIĞI HAZİNE MÜSTEŞARLIĞI
DIŞ TİCARET MÜSTEŞARLIĞI GÜMRÜK MÜSTEŞARLIĞI DEVLET İSTATİSTİK ENSTİTÜSÜ DİYANET İŞLERİ BAŞKANLIĞI ADALET BAKANLIĞI
MİLLİ SAVUNMA BAKANLIĞI İÇİŞLERİ BAKANLIĞI
JANDARMA GENEL KOMUTANLIĞI EMNİYET GENEL MÜDÜRLÜĞÜ SAHİL GÜVENLİK KOMUTANLIĞI DIŞİŞLERİ BAKANLIĞI
MALİYE BAKANLIĞI MİLLİ EĞİTİM BAKANLIĞI
BAYINDIRLIK VE İSKAN BAKANLIĞI TAPU KADASTRO GENEL MÜDÜRLÜĞÜ SAĞLIK BAKANLIĞI
ULAŞTIRMA BAKANLIĞI DENİZCİLİK MÜSTEŞARLIĞI TARIM VE KÖY İŞLERİ BAKANLIĞI
ÇALIŞMA VE SOSYAL GÜVENLİK BAKANLIĞI SANAYİ VE TİCARET BAKANLIĞI
ENERJİ VE TABİİ KAYNAKLAR BAKANLIĞI KÜLTÜR VE TURİZM BAKANLIĞI
ÇEVRE VE ORMAN BAKANLIĞI
DEVLET METEOROLOJİ İŞLERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ Kaynak: Muhasebat Genel Müdürlüğü
Kamu harcamalarının sınıflandırılmasında kamu hizmetlerinin neler olduğunun yanı sıra bu hizmetleri gerçekleştiren kuruluşların göz önünde bulundurulması; hizmetin en uygun kuruluşa gönderilmesi, verimliliğin arttırılması, ihtiyaçların en uygun şekilde karşılanması, maliyet-fayda analizleri yoluyla tercihlerin belirlenmesi, israfın önlenmesi, kontrol ve denetimin etkinleştirilerek sapmaların giderilmesi açısından önem taşımaktadır200.
2.1.1.2. Fonksiyonel Sınıflandırma
Modern maliye anlayışının bir ürünü olan fonksiyonel sınıflandırma, ilk olarak Amerikan Merkez İdaresi’nce uygulanmıştır. ABD’de idari reform çalışmalarına eski başkanlardan Taft’ın başkanlığında kurulan Tasarruf ve Prodüktivite Komisyonu “Thrift and Efficiency Committee” ile başlanmıştır. Bu komisyon yaptığı çalışmalar sonucunda, bütçelere ödenek ayrılırken devletin ifa ettiği fonksiyonların göz önünde tutulmasını önermiştir. Bu konudaki çalışmalara İkinci dünya Savaşı’ndan sonra da devam edilmiş ve eski başkanlardan Herberf Hoover’in başkanlığında yeni bir komisyon kurulmuştur. Bu komisyonun tavsiyesi üzerine fonksiyonel sınıflandırma, 1950 yılının federal bütçesinde yer almaya başlamıştır201.
Fonksiyonel tasnifte yapılan giderler yoluyla gerçekleştirilmesi düşünülen amaçlara yönelik hizmet giderleri gruplandırılır. Bu sınıflandırmada kamu giderlerini hangi kuruluşların yaptığı dikkate alınmaksızın, harcamaların hangi amaçla gerçekleştirilmek üzere kullanıldıkları gösterilmektedir. Böylece masrafı yapan birim değil, bizzat hizmetin kendisi tasnife esas alınır. Aynı hizmet birden fazla kamu kuruluşu aracılığıyla gerçekleştiriliyor ise, her kuruluşun o hizmet için yaptığı giderler toplanmakta ve böylece her hizmet için yapılan toplam giderler belirlenmektedir. Organik tasnif ile idari birimlerden her birinin yaptığı harcamalar tespit edilirken, fonksiyonel tasnif ile devlet tarafından gerçekleştirilen çeşitli hizmetlerin her birinin maliyeti ayrı ayrı ortaya konulabilmektedir.
200 Akdoğan, a.g.e., s. 71. 201 Türk, Kamu Maliyesi, s. 78.
Böyle bir tasnifin yapılabilmesi için, devletin geleneksel ve sosyo-ekonomik nitelikteki tüm görev ve sorumlulukları göz önünde tutularak, kamu kuruluşlarının gerçekleştirdikleri hizmetin programlar halinde gruplandırılması ve toplam gider tutarlarının belirlenmesi gerekir. (Eğitim giderleri, savunma giderleri, yönetim giderleri, sağlık giderleri, sosyal güvenlik giderleri vb.) Böylece kamu harcamaları vasıtası ile gerçekleştirilmek istenen amaç, harcamaların belli hizmet grupları arasındaki dağılımı ve devletin elindeki kıt kaynaklar ile yapacağı tercihler listesindeki öncelikleri daha kolay görülebilecektir. Dolayısıyla bu sınıflandırma yolu ile hangi hizmete ne kadar yatırım yapıldığı, hangi hizmete daha çok ağırlık verildiği konusunda kamuoyu karmaşıklığı olmayan sağlıklı bilgiler edinebilecektir.
Fonksiyonel sınıflandırmanın bir diğer faydası ise birden fazla kamu kuruluşu tarafından verilen aynı tür hizmetin belirginliğinin azalması sakıncasını da ortadan kaldırmasıdır. Şöyle ki, “devletin görevleri (fonksiyonları) bazen bir değil birkaç birim aracılığı ile gerçekleştirilebilir. Örneğin, ilk bakışta ülkemizde eğitim