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As políticas territoriais, para além da escala do Estado-nação, ganham destaque no cenário político e acadêmico nacional e internacional. A recente Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), como expressão de uma macropolítica territorial, tem no

conceito de região o marco teórico e, no processo de regionalização, o marco instrumental para determinar, em várias escalas, a ação do estado no território nacional.

Esse é apenas um exemplo de como os preceitos de região, regionalização e território estão difundidos no universo da política governamental brasileira. Nesse sentido, ganha corpo o propósito de discutir experiências de desenvolvimento regional em várias escalas, tendo como parâmetro norteador os conceitos de região, regionalização e território.

[...] o caráter institucional-multidisciplinar do desenvolvimento territorial. Este se revela importante na definição e condução das políticas públicas territoriais, que devem conter objetivos múltiplos e promover um sistema participativo de base. O enfoque territorial para o desenvolvimento apresenta uma nova concepção onde os aspectos ambiental, econômico, social, histórico-cultural, político e institucional interagem no espaço do território. A economia rural não é mais puramente agrícola, e, sim compreende o conjunto de atividades agrícolas e não-agrícolas regionais e dos recursos naturais da região (SEPÚLVEDA et al, 2003: 37).

Marcos conceitual e institucional

O MDA desenvolveu um conjunto de categorias operativas e acepções conceituais que geram suporte ao marco conceitual, como referência para a construção do enfoque territorial da SDT. Para tanto, apresenta as conceituações de: território e territorialidade; cultura e identidade.

A territorialidade é entendida como esforço coletivo de um grupo social que ocupa, usa, controla e se identifica como parte específica de seu espaço biofísico. No complexo das relações, convertem o espaço em território.

A cultura é compreendida numa perspectiva adotada para o desenvolvimento. Assume a definição elaborada por Geertz (1989). A cultura como sistema simbólico, dividido pelos membros de uma sociedade para ordenar seus comportamentos, valores e manifestações expressando unidade e coesão social.

A identidade tem no enfoque do desenvolvimento a noção de identidade como dada nas ciências sociais contemporâneas. Privilegia a multiplicidade, a diferença e o contraste. Assim, as identidades expressariam a diversidade das relações sociais. Em termos conceituais, são analisadas sob diversos recortes – étnicos, culturais, religiosos, nacionais, sexuais, camponeses, proletários, urbanos, etc.

Percebe-se uma aproximação relativa à conceituação desenvolvida por Castells (1999), definida como “sociedade em rede”. Os indivíduos e os grupos sociais reorganizam o significado das coisas em função de tendências sociais e projetos culturais enraizados na estrutura social.

Desse modo, o caráter de multidimensionalidade do território surge como elemento crucial para o MDA. Essa característica torna-se condição salutar para a identificação das relações de poder referentes às diversas dimensões da sociedade. Perico (2009) expõe as dimensões presentes nessa multidimensionalidade da seguinte forma:

A dimensão econômica abrange as capacidades de inovar, diversificar, usar e articular recursos locais ou regionais para gerar oportunidades de trabalho e renda, além de fortalecer as cadeias produtivas e integrar redes de produtores. Onde se evidencia de a inserção da proposição do DT dentro da lógica desenvolvimentista de mercado, ancorada num discurso ambientalmente correto.

Para tanto se pensa como aporte alusivo as dimensões: a) sociocultural, que diz respeito à equidade social obtida com a participação dos cidadãos nas estruturas de poder, tendo por referência a história, os valores, a cultura do território e o respeito pela diversidade face à possibilidade de melhorar a qualidade de vida das populações; b) político-institucional, que envolve os aspectos de construção ou renovação de instituições que permitem chegar às estratégias negociadas, obtendo a governabilidade democrática e a promoção do exercício cidadão; e c) ambiental, que se refere ao meio ambiente enquanto ativo do desenvolvimento e se apoia no princípio da sustentabilidade, com ênfase na ideia da gestão sustentável dos recursos naturais, de forma a garantir a disponibilidade desses recursos às gerações futuras.

Outro elemento constitutivo da abordagem conceitual seria aquele relacionado à condição do “território-usado”, como aporte teórico-metodológico.

Nesse sentido, Schneider & Tartaruga (2005: p. 71) assinalam que se torna necessário distinguir o território em sentido heurístico e conceitual. A abordagem instrumental é “referida ao modo de tratar fenômenos, processos, situações e contextos inerentes a determinado espaço (demarcado ou delimitado por atributos físicos, naturais, políticos ou outros) onde são produzidos e transformados”.

O território, portanto, passa a ser usado na perspectiva de desenvolvimento. É considerado como variável nas políticas de intervenção sobre o espaço, buscando mudanças

no marco das relações sociais e econômicas. Desse modo, geógrafos preocupados com o uso do espaço tornado território enfatizam que

Essa discussão deve estar centrada sobre o objeto da disciplina – o espaço geográfico, o território usado – se nosso intuito for construir, a um só tempo, uma teoria social e propostas de intervenção que sejam totalizadoras. Entre os Geógrafos, incluindo aqueles convidados para trabalhar com toda sorte de questões voltadas ao planejamento, o problema do espaço geográfico como ente dinamizador da sociedade é raramente levado em consideração. Ora, se as bases do edifício epistemológico são frouxas, as práticas políticas almejadas serão, no mínimo, enviesadas (LABOPLAN, 2000: 02).

Nessa óptica, a geografia estaria diante de uma possibilidade de compreensão sobre a produção do espaço. O território usado constituiria “um todo complexo onde se tece toda a trama de relações complementares e conflitantes. Daí o vigor do conceito, convidando a pensar processualmente as relações estabelecidas entre o lugar, a formação socioespacial e o mundo”, Laboplan (2000: 03).

As estratégias espaciais pensadas para a articulação dos territórios ganham relevo e são tidas enquanto “conhecimento técnico”, por parte daqueles que gerem a aplicação das políticas de planejamento e desenvolvimento territorial. Assim, as estratégias tornam-se elementos norteadores para o planejamento e a gestão sobre o espaço, tornado território através da intervenção dos sujeitos sociais no espaço. Aqui, vale a inquietação sobre a problemática de conceber o território como um mero recorte no espaço, para a aplicação de uma política pública.

O enfoque da política de DT, nesses moldes, encontra as referências para orientação conceitual e metodológica. Os manuais do MDA (2003a); (2003b); (2005a); (2005b) e (2006), entretanto, trazem diferentes assertivas acerca da compreensão sobre o desenvolvimento.

As denominações sobre os termos território e desenvolvimento são variadas. Respondem a perspectivas de ordem diversa. Nos documentos oficiais o desenvolvimento, por exemplo, aparece grafado sem uma única definição que a conceba como definitiva. Recebe adjetivações bastante diferenciadas, que denotam, no mínimo, ambiguidades e até mesmo distorções acerca da leitura interpretativa basilar do marco conceitual do ministério. As aferições são: desenvolvimento rural; desenvolvimento rural sustentável; desenvolvimento rural territorial; desenvolvimento territorial ou ainda, desenvolvimento regional.

O MDA possui uma estrutura organizacional para construir a estratégia de desenvolvimento calcada nos territórios rurais. Para tanto, apresenta um conjunto de

secretarias de Estado e outras instâncias governamentais, que cumprem funcionalidades de ordem consultiva, deliberativa e executiva, sob o ponto de vista organizacional.

Logo abaixo se dispõe a estrutura institucional do MDA, de acordo com a gestão da política territorial propositiva, podendo ser visualizada no Quadro 03, a seguir.

PÁGINA REFERENTE AO

QUADRO 03 –

ESTRUTURA

ORGANIZACIONAL DO

MDA

Estrutura institucional do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA)17

Em 14 de janeiro de 2000, o Decreto nº 3.338 criou o MDA, órgão ao qual o INCRA está vinculado, possuindo a seguinte organização institucional:

Secretaria da Agricultura Familiar (SAF)

A SAF que tem por missão, em linhas gerais, consolidar o conjunto da agricultura familiar de modo a promover o desenvolvimento local sustentável.

Secretaria de Reordenamento Agrário (SRA)

A Secretaria de Reordenamento Agrário (SRA), atuando na implementação de políticas públicas nacionais para o meio rural, por meio de ações complementares à reforma agrária, como a garantia de acesso a terra pelo Crédito Fundiário.

No entanto, meio a esse discurso intervencionista, o próprio MDA concebe a SRA, responsável direta pela execução da política de acesso a terra: o “Crédito Fundiário”. Conformada sob os moldes do BM, perfazendo a lógica erigida ao “mercado de terras”, através do discurso do “Novo Mundo Rural”.

Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT)

A SDT que busca contribuir para o desenvolvimento harmônico de regiões onde predominam agricultores familiares e beneficiários da reforma e do reordenamento agrários.

A secretaria possui a atribuição de articular a política nacional de articulação dos territórios rurais, bem como da formulação da Política Nacional de Desenvolvimento Territorial Sustentável – que ainda se encontra em fase de elaboração, na forma de lei federal.

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A Secretaria funciona estruturada a partir de dois grandes departamentos temáticos. São eles: Departamento de Desenvolvimento Territorial; Departamento de Dinamização Econômica e Cooperativismo.

Sistema de Informações Territorias (SIT)

O Sistema de Informações Territoriais (SIT) disponibiliza dados e permite o tratamento das informações sobre os territórios rurais, organizados por tema, tais como: Demografia e Aspectos Populacionais, Economia, Saúde, Educação, entre outros.

Em linhas gerais, os objetivos da política territorial da SDT/MDA são os descritos abaixo:

1. Fortalecer as organizações territoriais, através do estímulo à participação e do controle social;

2. Desenvolver capacidades políticas e técnicas para a gestão;

3. Estabelecer processos que possibilitem a articulação das políticas de diferentes organismos do Estado, por intermédio dos atores territoriais e suas organizações; 4. Obter um processo de dinamização econômica, a partir do desenvolvimento das

potencialidades territoriais, e a inserção dos diferentes agentes econômicos do território na dinâmica do mercado.

A partir desta estrutura de organização geral, os programas relacionados à agricultura familiar e ao crédito fundiário aparecem como um viés que privilegia a abertura ao mercado. Uma visão que recebe posicionamentos contrários, advindos de diferentes setores sociais, como os movimentos sociais organizados e intelectuais que se debruçam sobre o temário do desenvolvimento rural.

O contexto inicial da política

Desde 2003, o Estado brasileiro lança a política nacional de apoio ao PRONAT. O principal resultado dessa política foi a criação da própria SDT, na esfera do referido Ministério. Sendo o programa, inclusive desde 2004, acolhido no âmbito do Plano Plurianual do Brasil de 2004 – 2007, conforme Queiroz (2009).

O MDA estabelece como pauta de suas articulações políticas as seguintes diretrizes: apoio à agricultura familiar, à reforma agrária e ao incremento da agricultura. Devendo ser implementadas dentro de um caráter territorial e de forma descentralizada, participativa e sustentável. Tal proposição está expressa em alguns documentos, tais como:

 Referências para um programa o desenvolvimento territorial sustentável (Série Textos para Discussão, nº 4);

 Referências para uma Estratégia de Desenvolvimento Rural Sustentável no Brasil (Documentos Institucionais nº 01);

 Marco Referencial para Apoio ao Desenvolvimento de Territórios Rurais (Documentos Institucionais nº 02); e

 Referências para a Gestão Social dos Territórios Rurais (Documentos Institucionais nº 03). Dentro desse contexto político institucional a abordagem territorial é pensada, articulada e produzida. O enfoque no conceito de território e sua interface na configuração da política de DT são as bases de fundamentação para as formulações da referida política.

O território é visto como elemento propulsor de uma visão integradora dos espaços sociais de (re) produção da vida em sociedade sejam estes socioeconômicos, sociopolíticos ou socioculturais. Considerando esta assertiva, os territórios rurais acabam por refletir a leitura de espaço caracterizado pela predominância de “elementos rurais”, mas que também incluam em suas intersessões espaços urbanizados que compreendam pequenas e médias cidades, vilas e povoados.

Essa perspectiva institucional, que ganha no discurso de desenvolvimento a adjetivação territorial, perfaz, hoje, parte de uma macro visão político-ideológica do Estado, que preconiza suas proposições políticas para o meio rural dentro do denominado paradigma

do capitalismo agrário, como sinaliza Abramovay (1998). Assim, o Estado, nessa opção

teórica - utilizada como pressuposto de base para a formulação da política de DT – assume o discurso de que caminho possível para o futuro do meio rural brasileiro é o que defende o princípio da metamorfose do camponês em agricultor familiar, seguindo os ditames da economia de mercado.

A agricultura familiar, sob a óptica do paradigma do capitalismo agrário, sustenta a ideologia de uma marca socioespacial do trabalho assalariado, de base familiar, frente ao perfil econômico-quantitativo estabelecido na exploração da terra.

Desse modo, a abordagem da tese vislumbra analisar o pressuposto teórico- conceitual que fundamenta a formulação política do DT, que redundará na materialidade das ações políticas nos territórios rurais delimitados pelo MDA. Assim, o estudo se circunscreve dentro um viés analítico-interpretativo mediante a busca pela compreensão dos pressupostos e sua leitura discursiva na proposição política do território para o desenvolvimento rural.