O estadualismo é um momento da história política brasileira marcada pelo fortalecimento defensivo dos governadores e pelo desenvolvimento de padrões não cooperativos no relacionamento dos estados entre si e deles com a União (ABRUCIO, 1998). O impulso inicial para este novo quadro federativo foi dado pelas eleições diretas para os governos estaduais realizadas em 1982, durante o regime militar, onde em Minas Gerais, Paraná, São Paulo e Rio e Janeiro foram eleitos governadores de oposição ao regime vigente. No ano seguinte inicia-se a campanha das “diretas já” para a Presidência da República, contando com importante apoio popular. Embora derrotada com a eleição indireta, nas eleições de 1986, tal ânsia por mudanças na estrutura do
poder ocasionou a vitória do PMDB, partido de oposição, elegendo governadores em todos os estados brasileiros, com a exceção de Sergipe, bem como a maioria de deputados e senadores.
Com a eleição de 1982, criou-se no país uma situação já por vezes descrita como de diarquia, a da coexistência de duas fontes de legitimação; o conjunto de governadores passa a atuar com desenvoltura, demonstrando que a capacidade política e administrativa dos governadores tinha sobrevivido (KUGELMAS & SOLA, 1999). Desta forma, como bem demonstra Fernando Abrucio (2001, p. 101), os atores que mais se fortaleceram no começo do período de redemocratização foram os governos estaduais, que aproveitando a lacuna deixada pela falência do Estado nacional desenvolvimentista, criaram um “federalismo estadualista”, ou seja, o aumento do poderio dos governadores a partir de coalizões de veto e não por meio da construção de uma coalizão hegemônica de poder. Nos estados, o federalismo estadualista manifesta- se através de uma hipertrofia do Executivo, configurando, nas palavras de Fernando Abrucio (1998) “um sistema ultra-presidencial, pouco democrático e quase nada republicano”. O ultra-presidencialismo estadual caracterizou-se pela postura do Executivo estadual no controle dos outros Poderes e de toda a dinâmica da política estadual, neutralizando práticas fiscalizadoras, tanto da Assembléia legislativa, como de órgãos fiscalizadores como o Tribunal de Contas e o Ministério Público.
Importante ressaltar que as emendas ao orçamento aprovadas pelos parlamentares estaduais não alteraram a lógica de gasto do Executivo, pois a negociação entre o Executivo e o Legislativo se dava nas salas e gabinetes do governo estadual. A maioria situacionista foi alcançada quase sempre pela via de distribuição de recursos ou cargos do Executivo, o que resultou em imediatas conseqüências fiscais.
Este estadualismo foi marcado pela obtenção de recursos para os estados por meio do repasse de custos ao restante da Federação, notadamente o Governo Federal. A competição emergida pós-redemocratização é caracterizada, de maneira geral, como predatório por Abrucio e Ferreira Costa (1999, p. 34). Os estados ganharam maior poder na estrutura federativa, mas não o usaram para reforçar sua autonomia e sim para fortalecer o caixa estadual, configurando uma prática predatória perante a União.
Dado a notória debilidade do sistema partidário e o relativo enfraquecimento da Presidência no período Sarney, os governadores conseguem a federalização da dívida externa, ou seja, a transformação desta em dívida de longo prazo para com o Tesouro Nacional e, ao mesmo tempo, resistem as várias tentativas de repactuação de seu
estoque de dívidas feitas pelo Governo Federal. Enquanto vigorou fortemente, até a metade da década de 1990, o estadualismo predatório elevou o endividamento público. Os Bancos estaduais foram utilizados como instrumento da política estadual. O principal recurso estadual, o ICM teve suas bases ampliadas e transformou-se no atual ICMS.
As conseqüências deste modelo estadualista e predatório foram prejudiciais à constituição de laços federativos. Além disso, tal modelo afetou questões políticas importantíssimas, como as finanças públicas estaduais, o equilíbrio fiscal na Federação, a democratização das estruturas políticas subnacionais e nacionais e, [...] na efetividade dos programas descentralizados, uma vez que o seu sucesso depende da criação de mecanismos de cooperação e coordenação entre os níveis de governo. (ABRUCIO & SOARES, 2001, p. 81).
Desde o Plano Real, no entanto, esta realidade tem se modificado no que se refere à relação com a União, com o fim de diversas “torneirinhas” (bancos estaduais, acordo da dívida etc), mas o mesmo não tem ocorrido na disputa horizontal entre os estados, particularmente com a chamada guerra fiscal. Uma das respostas do Governo Federal, como vimos, foi o aumento das contribuições sociais – COFINS, PIS-PASEP e outras fontes de receita que não são compartilhadas.
Em meados de 1993, como parte dos preparativos para o lançamento do Plano Real, o então ministro da Fazenda do governo Itamar, Fernando Henrique Cardoso, propõe a criação do Fundo Social de Emergência – FSE17, que limita o volume de transferências vinculadas a estados e municípios e foi considerada a primeira reversão na trajetória descentralizadora que se iniciara com a redemocratização. Com a eleição de FHC, a queda da inflação e o endividamento dos estados, abre-se um amplo processo de reestruturação da dívida destes com a União, combinado com um programa de apoio financeiro aos estados, desde que estes se comprometessem com o ajuste fiscal, o controle da folha salarial e incluíssem empresas estaduais no Programa Nacional de Privatização.
Durante todo o período do primeiro mandato FHC a questão do novo padrão a ser buscado entre União e estado foi marcada pelas tentativas de reenquadramento destes pelo poder central, em nome da busca de soluções dos desequilíbrios fiscais. Se a partilha tributária se realizara em um momento de notável fraqueza do poder central, seria a capacidade regulatória no campo macroeconômico do governo federal, reforçada pelo êxito do Plano Real, que daria os traços definidores da nova etapa. Nesta, as finanças estaduais foram afetadas de distintas maneiras. (KUGELMAS & SOLAS, 1999, p. 71).
O programa do governo FHC abriu uma fase de transição rumo a um novo pacto federativo. O que se observa com nitidez é a ausência de mecanismos de cooperação mais eficazes entre União e estados, bem como entre estes entre si. Uma avaliação recente dos problemas do federalismo brasileiro acentua este caráter predatório e a dificuldade de se criar instrumentos eficazes no estabelecimento de um jogo cooperativo.
[...] é possível dizer que se formaram dois tipos de jogos na redemocratização. Na relação entre estados e a União, no que tange principalmente à questão financeira, predomina um jogo predatório praticado pelas unidades estaduais; na relação dos estados entre si vigora uma competição não cooperativa. (ABRUCIO & FERREIRA COSTA, 1998, p. 39-40).
Hoje, o estadualismo tem como pior efeito o grande poder que os governos estaduais exercem em sua esfera, especialmente no que tange aos municípios. Está aí um dos maiores obstáculos para a coordenação e a cooperação no plano subnacional, como veremos nos próximos capítulos, principalmente no espaço das Regiões Metropolitanas.