O Brasil é um país em transição em relação a sua orientação política: da monarquia à república e, mais recentemente, de uma experiência de ditadura para um período atual de democracia. Embora esse não seja o objeto deste trabalho, mostram-se pertinentes as reflexões de Fred W. Riggs, em torno dos problemas administrativos, trazidas pelo sociólogo Alberto Guerreiro Ramos244, segundo aquele, típicos de sociedades em transição.
Para estudar estas sociedades, o autor norte-americano propõe uma escala de três modelos ecológicos: o concentrado, o prismático e o difratado.
Interessa-nos, tendo em conta o tema deste trabalho, o modelo cujas características parecem compatíveis com a realidade do Brasil: o modelo prismático, que é um ponto médio entre os dois outros modelos.
Observa o sociólogo brasileiro que, para explicar os modelos, Riggs emprega o critério do formalismo245, que para este, segundo Guerreiro Ramos246, é “a
244 Apud RAMOS, Alberto Guerreiro. Administração e Contexto Brasileiro: esboço de uma teoria geral da
administração. 2ª ed. Rio de janeiro: Ed. da Fundação Getúlio Vargas, 1983..
245 “A fim de caracterizar os diferentes modelos de sociedade, Riggs utiliza basicamente o critério do
formalismo, embora recorra também a dois outros, o de heterogeneidade e o de superposição (...) A sociedade prismática apresenta alto grau de heterogeneidade, uma vez que nela coexistem o antigo e o moderno, o atrasado e o avançado, o velho e o novo. Esta heterogeneidade se exprime materialmente, entre outras, sob a forma de mistura de elementos tecnológicos, modernos e antigos, urbanos e rurais (...) Também nas condutas humanas se registram idênticas disparidades: costumes, hábitos, atitudes e estilos de alta sofisticação (...) ao lado de comportamentos tradicionalistas (...) Na sociedade prismática cada pessoa é, de ordinário, interiormente dividida pela assimilação de opostos critérios de avaliação e ação. Diversamente, tanto a sociedade concentrada quanto a difratada apresentam alto grau de homogeneidade, no sentido de que práticas e sistemas aí vigentes são mais coerentes do que nas sociedades prismáticas. A superposição consiste no exercício cumulativo de funções diferentes por uma mesma unidade social e assim verifica-se, por exemplo, onde funções administrativas, políticas, econômicas, educacionais não são, na prática, exercidas por agências distintas e segundo critérios específicos. Numa sociedade concentrada, isso acontece,
discrepância entre a conduta concreta e a norma prescrita que se supõe regulá-la. Registra- se ali onde o comportamento efetivo das pessoas não observa as normas estabelecidas que lhe correspondem, sem que disso advenham sanções para os infratores. Essa incongruência, segundo Riggs, típica no que concerne às sociedades prismáticas, é mínima nas sociedades concentradas e difratadas, nas quais os comportamentos, por suposto, soem ser altamente realísticos, embora em nenhuma delas esteja isenta de formalismo. O realismo opõe-se assim ao formalismo, do ponto de vista conceitual. Textualmente, diz Riggs. ‘O formalismo (grifado no original – G.R.) corresponde ao grau de discrepância entre o prescritivo e o descritivo, entre o poder formal e o poder efetivo, entre a impressão que nos é dada pela constituição, pelas leis e regulamentos, organogramas e estatísticas, e os fatos e práticas reais do governo e da sociedade. Quanto maior a discrepância entre o formal e o efetivo, mais formalístico o sistema”.
Logo, em seguida, para ilustrar esta noção de formalismo, Guerreiro Ramos faz menção a uma imagem bastante interessante criada por Riggs que parece se aplicar ao princípio de impessoalidade. Diz Guerreiro Ramos: “Eis por exemplo, ilustração do formalismo proposta por Fred Riggs. Se alguém procurar uma casa, em cidade desconhecida, seguindo um mapa precariamente desenhado, poderá ser induzido a escolher ruas que, ao invés de o conduzirem ao lugar desejado, ao contrário, dele o desviará. Porque não representa fielmente a realidade, tal mapa poderá se chamado de formalístico. Analogamente, o conhecimento objetivo de uma sociedade prismática jamais pode ser obtido a partir de estruturas normativas legais. O observador que assim proceder encontrar- se-ia em face da efetiva realidade social, como aquele que utiliza um mapa precário a fim de procurar uma rua ou residência”.
Interessante, ainda, é o objetivo que se pretende com o formalismo: “Riggs sublinha a dominância do formalismo nas sociedades prismáticas, com o objetivo, implícito ou explícito, de encaminhar o ponto de vista da ecologia da administração. Esse ponto de vista representa um esforço de superação de toda teoria e prática administrativas que admitam a existência de normas, regras e fórmulas, em resumo, estruturas intrinsecamente válidas, e assim suscetíveis de produzir resultados positivos em quaisquer
necessariamente, por imperativo estrutural. Na sociedade difratada, a superposição é escassa, a cada estrutura devendo corresponder uma função. Na sociedade prismática, ainda que as funções sejam formalmente atribuídas a distintas unidades sociais, na prática, critérios familísticos interferem na administração, a economia é condicionada a fatores não econômicos, a política ultrapassa o que se presumiria ser o seu domínio próprio” (RAMOS, Alberto Guerreiro. Administração e Contexto Brasileiro: esboço de uma teoria geral da administração. 2ª ed. Rio de janeiro: Ed. da Fundação Getúlio Vargas, 1983. p. 250-252).
sociedades, independentemente da especificidade histórica das mesmas. (...) A sistemática atenção que estudiosos estrangeiros vêm dando às funções e estruturas em sociedades diferentes, os torna cada vez mais sensíveis aos determinantes ecológicos dos métodos e processo do trabalho administrativo. Diz Riggs: ‘... nas sociedades em transição um alto grau de formalismo, resultante da superposição de instituições e de grande heterogeneidade social, acarreta aguda incongruência entre a instituição formalmente prescrita e o comportamento informal e efetivo. Sob tais circunstâncias, a análise institucional ou estrutural conduz a resultados desapontadores. O que podia esperar-se de particular sistema administrativo ou de um esquema organizacional deixa de ocorrer”.
Naquilo que diz respeito ao objeto deste trabalho, o modo de agir da Administração Pública no Brasil tem gerado discrepância entre aquilo que a Constituição da República impõe a ela e aquilo que efetivamente é, de modo geral, realizado. O agente público tem o dever de apresentar à sociedade o “mapa” do seu agir administrativo. E nesse contexto pode-se dizer que o princípio de impessoalidade é uma resposta ao formalismo247.
7. 2. O princípio de impessoalidade, nos termos do art. 37, da Constituição de 1988