Belediyelerin Stratejik Planlamasında Ġç Dikey Entegrasyon (Mikro

Belediyelerin stratejik planlamasında iç dikey entegrasyon (mikro planların entegrasyonu) açısından ele alınabilecek planlar belediye stratejik planı ile performans programı, belediye bütçesi; faaliyet raporu, iç kontrol sistemi, imar planları Ģeklinde sayılabilir. Bu planlar ile belediye stratejik planı arasındaki entegrasyon ne kadar baĢarılı gerçekleĢtirilirse, stratejik planlamada iç dikey entegrasyon da o kadar baĢarılı sağlanmıĢ olur. Bu çalıĢmada ise iç dikey entegrasyondan daha ziyade belediyelerin stratejik planlamasında dikey ve yatay entegrasyon (makro ve mezo planlar) üzerinde durulmuĢ olması nedeniyle, iç dikey entegrasyona dönük planlar üzerinde yoğunlaĢılmayacaktır.

Dünyadaki son yirmi yıllık süreç, dıĢa açılma ve uluslararası etkileĢimler arttıkça sınırların belirsizleĢtiği, bilginin elde edilmesi, çeĢitliliği ve etkin biçimde kullanımının, ilerleme ve değiĢimin temel unsuru olduğunun anlaĢıldığı bir dönem olmuĢtur (Yılmaz, 2007: 35). Dünyada yaĢanan geliĢmeler ve Türkiye‟ye özgü dinamikler uzun bir zamandır kamu yönetiminde yeniden yapılanma ihtiyacını ortaya koymuĢtur (Dinçer ve

130

Yılmaz, 2003: 53). Böylelikle klasik yönetim anlayıĢı ve bütçeleme sisteminde de önemli değiĢimler yaĢanmıĢtır. Bu kapsamda stratejik planlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme sistemi ön plana çıkmaya baĢlamıĢtır.

2009 yılında Maliye Bakanlığı tarafından yayımlanan Performans Programı Hazırlama Rehberi, stratejik plan ile bütçe arasındaki iliĢkinin performans programları aracılığı ile kurulabileceğini belirtmiĢtir. Bahsi geçen rehberde bütçe hazırlık sürecine entegre edilen performans programlarının, idare bütçelerinin stratejik planlarda belirlenmiĢ amaç ve hedefler doğrultusunda hazırlanmasına yardımcı olacağını ifadelendirilmiĢtir (9).

Bir mali yılda idare tarafından yürütülecek faaliyetler belirlediğinde detaylı bir ön çalıĢma ve değerlendirme yapılması gerektirmektedir. Hedef ve göstergelerin doğru ve tam olarak oluĢturulması, mali yılsonunda hazırlanacak faaliyet raporu ile performans değerlendirmesine temel oluĢturduğundan önemli bir aĢamadır. Bu aĢamada gösterilecek dikkat ve özen, performans esaslı bütçeleme sisteminin sağlıklı iĢleyiĢini ve kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanımını sağlayacaktır. Bu nedenle faaliyet sonuçları üzerinde yapılacak performans değerlendirmesi kadar, program hazırlığında yapılacak ön değerlendirmeler de büyük önem arz etmektedir (Erüz, 2006:

225-226).

Kelime anlamı olarak bütçe, gelecek dönemde elde edilecek gelirleri ve yapılması planlanan harcamaları gösteren tablo olarak ifade edilmektedir (Özen, 2008: 4). Mahalli Ġdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği‟ne göre bütçe; “il özel idaresi, belediye, bağlı idare ve birliklerin bütçesi, mali yıl içindeki gelir ve gider tahminlerini gösteren gelirlerin toplanmasına, giderlerin yapılmasına izin veren bir meclis kararı” olarak ifade edilmiĢtir (Madde: 5).

Türkiye‟de stratejik planlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme sisteminin iĢleyiĢinde 5018 sayılı kanun ve bu kanun çerçevesinde yürütülen ikincil mevzuat çalıĢmaları esas alınmaktadır (Özen, 2008: 198) Söz konusu kanun, 01.01.2006 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu‟nu yürürlükten kaldırmıĢ ve kamu mali yönetim sistemimize mali Ģeffaflık, hesap verme sorumluluğu, stratejik planlama, performans esaslı bütçeleme, ön mali kontrol, iç

131

kontrol, iç denetim, dıĢ denetim, kamu zararı, faaliyet raporu gibi kavramlar getirmiĢ ve mali hizmetler birimi ile iç denetim koordinasyon kurulu gibi birimler kurulmuĢtur (Arslan, 2006: 58).

Kanun kapsamında kamu kurumlarının kalkınma planı, yıllık programlar ve ekonomik imkânlar çerçevesinde stratejik plan hazırlamaları ve bütçelerini de stratejik plana dayandırmaları öngörülmektedir. Ayrıca DPT tarafından OVP ve buna uyumlu olarak Maliye Bakanlığı tarafından OVMP‟nin hazırlanması öngörülmektedir. Bu belgeleri temel alacak Ģekilde hazırlanacak bütçelerde ise izleyen iki yılın bütçe tahminlerine de yer verilmek suretiyle çok yıllı bütçeleme sistemine geçilmiĢtir (Özen, 2008: 198).

Maliye Bakanlığı‟nın 2004 yılında yayımladığı Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi‟nde, performans esaslı bütçeleme; kamu idarelerinin ana fonksiyonlarını, bu fonksiyonların yerine getirilmesi sonucunda gerçekleĢtirilecek ve hedeflerini belirleyen, kaynakların bu ana hedefler doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan, performans ölçümü yaparak ulaĢılmak istenen hedeflere ulaĢılıp ulaĢılmadığını değerlendiren ve sonuçları raporlayan bir bütçeleme sistemi olarak tanımlanmıĢ ve performans esaslı bütçelemenin temel unsurları olarak stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporu sayılmıĢtır (12).

KuruluĢun amaç ve hedeflerine yönelik stratejiler doğrultusunda gerçekleĢtirilecek faaliyet ve projeler ile bunların kaynak ihtiyacı maliyetlendirme aĢamasında gerçekleĢtirildiği, her bir hedefi gerçekleĢtirmeye dönük faaliyet/projelerin ortaya konulması sonrasında faaliyet/projelerin bütçe ile iliĢkisinin kurulmasının mümkün olduğu, bu amaçla önce her bir hedef için gerekli faaliyet ve projelerin maliyet tahminleri yapılarak bir hedefin yaklaĢık maliyetine ulaĢılacağı, daha önceki bölümlerde vurgulanmıĢtı. Hedefin maliyet tahmini toplamından her bir amacın tahmini maliyetine, amaç maliyetleri toplamından ise stratejik planın o yılki tahmini maliyetine ulaĢılacağı ve beĢ yıllık toplam ise planın tahmini maliyetini vereceği aĢikardır. (DPT, 2006: 41-42).

Mali yıl bütçesi, stratejik plan ve performans programları dikkate alınarak izleyen iki yılın gelir ve gider tahminleri ile birlikte görüĢülüp değerlendirilmesi gerektiği Mahalli Ġdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği‟nde düzenlenmiĢtir (Madde:5).

132

Stratejik plana sahip bir kamu kurumu her yıl uygulamasının değerlendirmesine yönelik faaliyet raporu hazırlamak zorundadır. Faaliyet raporları performans amaçları planında ifade edilen performans amaçları ile elde edilmiĢ performansların karĢılaĢtırıldığı ve baĢarılamayan amaçları gerçekleĢtirmek için atılması gerekli olan adımları içeren iki kısımdan oluĢmaktadır. Performans raporu olarak da ifade edilebilecek faaliyet raporları mevcut performansı, bir performans amacının baĢarılmama nedenini ve tahmini baĢarılma sürecini kapsamaktadır. Böylece faaliyet raporları tıpkı çok yıllı bütçelemede olduğu gibi hem geçmiĢ yıl uygulama sonuçlarını; hem de gelecek dönem dâhilinde performans hedeflerinin gerçekleĢtirilme düzeylerini ortaya koymaktadır (Özen, 2008:

69).

Yine faaliyet raporlarının mali saydamlık ve hesap verme sorumluluğunu sağlayacak Ģekilde hazırlanması gerektiği, faaliyet raporlarında yer alan bilgilerin doğru, güvenilir, önyargısız, tarafsız, açık, sorumlu, tutarlı, tam açıklamalı, yıllık olarak hazırlanması gerektiği, Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelikte düzenlenmiĢtir. (Madde: 4-9).

Ġç kontrol sistemi, kurum hedeflerine ulaĢılması, faaliyetlerin düzenlemelere uygun, etkin, ekonomik ve verimli bir Ģekilde yürütülmesi, mali ve mali olmayan bilgilerin doğruluğunun ve güvenilirliğinin sağlanması hususlarında makul güvence elde etmek üzere yöneticiler ve tüm personel tarafından risk esaslı olarak gerçekleĢtirilen süreçtir (Bülbül, 2009: 8).

BaĢka bir ifadeyle iç kontrol, bir kurumun, kuruma ait politikaların ve hükümet programlarının istenilen sonuçlara ulaĢması; bu programlar için kullanılan kaynakların, belirlenen kurumsal amaç ve hedeflerle uyumlu olması; programların israf, hile ve kötü yönetimden korunması; rapor edilmesi ve gerektiğinde karar alma mekanizmalarında kullanılması amacıyla oluĢturulan organizasyon, politika ve prosedürler bütünüdür (Keskin, 2009: 15).

Kısaca özetlemek gerekirse; iç kontrol, süreç ve iĢ akıĢları içinde yerleĢtiren, kiĢilerden etkilenen, kurumun amaçlarına ulaĢmasında kullanılan bir araçtır. Makul ölçüde güvenilirlik sağlar. Bu özellikleri ile iç kontrol kurum yönetiminin sorumluluğundadır (Uzun, 2009: 61).

133

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu dâhilinde hazırlanan iç kontrol ve ön mali kontrole iliĢkin usul ve esaslar, belediyelerin 2006 yılından itibaren iç kontrol sistemlerini oluĢturmalarını zorunluluk haline getirmiĢtir.

Belediyelerin hazırlamıĢ olduğu imar planlarının, stratejik planlarla entegre olması stratejik planlamada iç dikey entegrasyon (mikro düzeyde entegrasyon) açısından önem arz emektedir. Özellikle alt ölçekli mekansal planların, ilgili belediyelerin stratejik planındaki vizyon ve temel amaçlara göre hazırlanmasının yanında; mekansal stratejik planlarda, stratejik planlarla çeliĢen değiĢimlere gidilmemesi sağlanmalıdır.

Yerel ölçekte mekânsal plan; nazım imar planları, 1/5000 veya 1/2000 ölçekte bölgenin genel arazi kullanımı, nüfus yoğunluğu, yerleĢme alanlarının geliĢme yön ve büyüklüklerini ve ulaĢım sistemine iliĢkin ilkeleri belirleyen mekânsal strateji planları (Yıldız, 2006: 72) olarak ifade edilebilir; ve bu planların stratejik planlarla entegrasyonu stratejik planlamada iç dikey entegrasyonun gerçekleĢmesine büyük katkı sunacaktır.

134

BÖLÜM 4: STRATEJĠK PLANLAMA SÜRECĠNDE DĠKEY