Tendo em vista a modificação na operacionalização da PGPM e na elevação dos estoques governamentais, especialmente até o período de 1995, a relação
contradiz essas ações. Essa relação, ao invés de se tornar mais estável, devido à intensiva atuação governamental na retirada de excesso de produção nos meses de safra e nas inserções das subvenções econômicas, demonstrou-se errática em boa parte do primeiro período, especialmente até o ano de 1994. Raros foram os meses nos quais tal relação ficou acima de 1,00, indicando, portanto, baixa cobertura dos preços de mercado pelos preços mínimos (vide Figura 18). O que chama atenção, entretanto, foi que, de forma geral, os preços de mercado das principais culturas amparadas pela PGPM situaram-se abaixo dos preços mínimos nos meses de safra, invertendo-se a relação nos demais meses do ano, como foi o caso típico do arroz, por exemplo, nos anos de 1990, 1992, 1993, 1994 e 1995. Mesmo no ano de 1993, quando o governo retirou do mercado 16,8% da produção total do arroz, via contratos de AGF, a relação manteve um padrão baixo.
Figura 18 – Preços mínimos / preço produtor de culturas selecionadas da pauta da PGPM
Fonte: Elaborado a partir dos seguintes dados: preço mínimo, CONAB (2012); preço do produtor, IEA (2012). Nota: Preços do produtor referente ao estado de São Paulo
Esses resultados evidenciam que, ainda que com as alterações sofridas na operacionalização dos instrumentos da PGPM, estas podem não ter atuado de forma eficiente na redução das oscilações de preços ao longo do ano, necessitando, portanto, de modificações mais contundentes para garantir renda ao produtor. Cumpre lembrar, como visto, nas décadas anteriores, que a hipótese de que a PGPM e suas modificações interviessem na estabilidade dos preços agrícolas já vinha sendo questionada por alguns estudos empíricos, como Carvalho (1991) e Carvalho e Silva (1993), demonstrando, inclusive, sua pouca eficácia.
A impotência dos instrumentos tradicionais de garantia de preços, contudo, intensifica- se nos anos seguintes, com o aprofundamento da abertura comercial, a integração de preços agrícolas e a política de combate à inflação. Isto porque esse novo cenário tenderia a gerar um novo padrão de comportamento de preços, quebrando o ciclo natural de baixas e altas, característico de uma economia fechada, ocasionado pela sazonalidade da produção e pela concentração temporal da oferta. O comportamento dos preços domésticos passaria a sofrer influência do preço externo, fato constatado com a integração de preços de várias
commodities agrícolas, exercendo influência, sobretudo, quando o preço internacional
estivesse abaixo do preço doméstico. Portanto, nesse ponto, o intento da CONAB em manter a sustentação de preços do agricultor nos moldes tradicionais torna-se cada vez mais inexequível.
Um ano atípico foi o de 1992, quando se observou que houve, em alguns meses, uma relação maior que 1,00, de forma mais intensiva para arroz, feijão, milho e
algodão. Embora isto deva ter contribuído para estimular a produção de grãos, que vinha sofrendo sucessivas quedas desde a safra 1989/90, parcialmente por razões climáticas e políticas macroeconômicas, a relação maior do que 1,00 deveu-se mais aos preços deprimidos das commodities do que a uma política deliberada do governo de garantir preços mínimos compensatórios.
A partir de 1995, verificou-se uma tendência cadente da relação , sendo que as principais culturas da PGPM tiveram essa relação menor do que 1,00. Como verificado, o ano de 1995 pode ser considerado um ponto de inflexão na condução da PGPM. Os instrumentos de subvenção econômica, PL e PE, começaram a receber maiores quantidades de recursos financeiros e a comercialização agrícola direcionou-se mais para as forças de mercado, com a iniciativa privada mais atuante no processo, fato confirmado pela redução significativa dos estoques públicos e pelo aumento das importações.
Os preços das commodities agrícolas nacionais também se tornaram mais influenciados por sinais do mercado externo, intensificando-se essa situação a partir de 1994, com o processo de integração de preços, como já visto. Diante desse panorama, a relação foi favorecida pelas reduções dos preços das commodities agrícolas nacionais que estavam sincronizados com a redução dos preços agrícolas no mercado internacional. Outro ponto importante refere-se à própria política interna, o Plano Real, que não exercia pressões para que os preços dos alimentos se elevassem, colaborando, dessa forma, para diminuir a inflação. A lógica, portanto, era incentivar a compra de produtos agrícolas de acordo com sinais de mercado, isto é, menor preço.
Convém ressaltar que a taxa de câmbio, sobrevalorizada a partir de 1994, acentuou ainda mais a queda dos preços das commodities agrícolas, incentivando, portanto, o aumento de oferta via importação. Ademais, a própria política monetária restritiva, cuja taxa básica de juros SELIC, em termos reais, se aproximou de 30% a.a. em 1995 (BACEN), desestimulava a especulação por parte da iniciativa privada, forçando a desmobilização de estoques e colaborando, dessa forma, com a queda dos preços agrícolas no período.
Junto com a preocupação da CONAB em modificar os instrumentos AGF e EGF, observou-se outro aspecto importante da PGPM, que alicerça a ideia de desmonte do sistema de garantia de preço tradicional, em razão das intensificações de comercialização agrícola com o mercado internacional: a determinação do preço mínimo. Considerando que, com o
aprofundamento da liberação comercial, a determinação de preços mínimos não era simplesmente questão de foro interno, a CONAB, a partir da safra de verão da temporada 1995/1996, condicionou a aprovação dos preços mínimos, distinguindo produtos sujeitos à competição internacional e produtos dependentes da oferta interna. O que se observa a partir do ano de 1995 é que os preços mínimos tornam-se menos instáveis e apresentam um padrão mais cadente (vide Figura 19).
Figura 19 – Preços mínimos (R$/Kg) de culturas selecionadas da pauta da PGPM Fonte: elaborado a partir dos dados da CONAB (2012).
Nota: série de preços deflacionada IGP/DI da FGV
A fixação do preço mínimo para as commodities (algodão, arroz, milho e soja) sujeitas à competição internacional deveria considerar uma projeção das necessidades de consumo, de exportação e importação e de estoques para o ano-safra; previsões do comportamento dos preços no mercado internacional, no período da safra nacional; decomposição dos preços internacionais, com os custos de transação associados, para as principais praças consumidoras exportadoras no mercado doméstico; e definição de um preço mínimo consistente com os preços previstos nos mercados internacional e doméstico. Para os produtos dependentes da oferta interna (feijão e mandioca), a determinação do preço mínimo deveria considerar as projeções das necessidades de consumo e dos estoques para o próximo ano-safra; a estimativa dos custos de produção; a definição de um preço mínimo consistente com a projeção de preços no mercado doméstico; as necessidades de abastecimento; e o custo variável de produção (Relatório de atividades do gestor CONAB, 1995).
Para o caso do milho, por exemplo, na safra 1995/96, a determinação do preço mínimo considerou a paridade de importação, tomando como referência o preço do milho da
Argentina, principal fornecedora do produto para o Brasil. O preço mínimo adotado teve redução de 5% em relação à safra 1994/95, objetivando se compatibilizar, desse modo, com os níveis atuais de custo de produção da cultura, bem como permitir que a intervenção oficial se realizasse de forma consistente com os parâmetros ditados pelo mercado, especialmente no que concerne à paridade de importação. Ademais, buscando se resguardar de estoque público recorde, o governo programou, para o ano-safra 1995/96, medidas complementares que objetivassem a manutenção do pagamento à vista das importações, de forma que as condições de comercialização para o milho (nacional e importado) evitassem o estímulo adicional às importações, em decorrência da diferença dos juros externo e interno (Relatório CONAB, 1995).