O fato de a CGU ter se consolidado como a principal agência anticorrupção do Brasil, no entanto, tende a contrastar com algumas outras característas mencionadas por Pope. Entre elas, a exigência de que semelhante instituição tenha “independência política e operacional para investigar até mesmo os mais altos níveis dos poderes públicos”, e ainda que tivesse “poderes para acesso a documentações e para a inquirição de testemunhas”. Por isso, nos questionamos: como um órgão tipicamente de controle interno, que controla o mesmo Poder em que está situado, assessor da
141 Trecho reproduzido do portal da CGU. CGU lança sistema eletrônico de prevenção de conflito de
interesses. Jul 2014. Disponível em: http://www.cgu.gov.br/Imprensa/Noticias/2014/noticia08814.asp. Acesso em: Jul. 2014.
Presidência da República, e não previsto constitucionalmente, pode se tornar a principal agência anticorrupção do Brasil?
No seu clássico artigo “Accountability horizontal e novas poliarquias” (1997), O‟Donnell apresenta “algumas sugestões modestas” para o aprimoramento da
accountability horizontal nas novas democracias, afirmando, no item dois, que
[...]não seria menos importante que as agências que desempenham um papel essencialmente preventivo, tais como os Tribunais de Contas (General Accounting Offices ou Controladorias), fossem altamente profissionalizadas, dotadas de recursos tanto suficientes quanto independentes dos caprichos do Executivo, e o mais isoladas que seja possível do governo. (O‟DONNELL, 1997, p. 47)
Em se tratando de um órgão majoritariamente de controle interno e “assessor da Presidência da República”, parece que, ou escolhemos a abordagem errada para adotar a CGU como a principal agencia anticorrupção do país, ou escolhemos a agência errada. Afinal, como um órgão situado no gabinete da presidência pode ser “independente dos caprichos do Executivo”?
Sintomaticamente, experiências em outros países indicam que, dependendo de outras características, o fato de uma agência anticorrupção figurar próxima ao Governo pode até contribuir com o sucesso dos trabalhos. Em determinado momento de seu famoso trabalho “Confronting Corruption: The elements of a national Integrity System”, Pope (2000) se questiona: “onde deve estar situada a agência [anticorrupção]? E cita os exemplos de Cingapura e Honk Kong, semelhantes ao brasileiro:
O sucesso [da agência anticorrupção] em Cingapura se deve muito à determinação de seu ex-Primeiro-Ministro e Chefe do Governo, Lee Kuan Yew. Alguns escritores têm apontado para a colocação da agência no gabinete do primeiro-ministro como sendo um fator importante para seu sucesso. A localização da agência de Honk Kong também foi um fator- chave, onde figura no gabinete do Governo, mas de onde, ao mesmo tempo, se reporta ao Poder Legislativo, e sua separação do serviço público
e sua autonomia foram, e são, consagrados no direito e na prática. (POPE, 2000, p. 94, grifos nossos)142.
O autor destaca que o fato de as agências anticorrupção de Cingapura e Honk Kong estarem situadas no gabinete do primeiro-ministro e do governo é “fator-chave” para o sucesso de ambas! No entanto, destaca que tal sucesso, no caso de Cingapura, se deve muito à “determinação” de seu chefe do Governo, à existência concomitante de “apropriados mecanismos de accountability” e ao controle do Legislativo de outros tribunais:
No entanto, se esta característica particular é um modelo para outros seguirem isso depende em grande medida se há apropriados mecanismos de accountability vigentes. Uma agência deste tipo pode ser usada de forma corrupta para atacar adversários políticos. A criação de qualquer agência deve se proteger contra esta possibilidade. [...]. Os piores excessos da "grande corrupção" podem ocorrer em torno do Gabinete do Presidente. Uma agência anticorrupção situada em semelhante situação dificilmente estará em posição de enfrentar as altas hierarquias a menos que seja apoiada por outros mecanismos de accountability. Assim, a agência deve responder ao Legislativo e aos tribunais, da mesma forma que uma instituição de ombudsman. (POPE, 2000, p. 94, grifos nossos)143.
Em acordo com Pope, Avritzer afirma que o combate à corrupção não deva ser um “monopólio da burocracia”, mas sim uma questão de Estado:
é que é necessário discutir o problema do controle da corrupção no Brasil não como uma questão administrativa, alicerçada no monopólio burocrático. A questão do controle da corrupção no Brasil deve ser pensada, precipuamente, como uma política de Estado, tendo em vista a relação entre Estado e sociedade, de um lado, e a relação entre os três poderes da República, de outro. Isto quer dizer que é fundamental pensar e identificar as deficiências do controle, as dificuldades organizacionais, os pontos de vulnerabilidade e as práticas institucionais relacionadas ao controle da corrupção. Ou seja, é fundamental pensar a corrupção no Brasil na discussão dos controles públicos como política de Estado e não na
142 Tradução livre do autor, do inglês para o português. 143 Tradução livre do autor, do inglês para o português.
lógica do escândalo, como muitas vezes tem sido feita na experiência brasileira. (AVRITZER, 2011, p. 23)
O caso brasileiro traz algumas semelhanças e algumas diferenças frente estas características. A primeira semelhança é a já observada por nós. A CGU também se situa no gabinete da Presidência da República, enquanto “órgão assessor”. Do ponto de vista do controle, esta característica garante o status necessário para a agência controlar quaisquer atos do Executivo Federal, em especial suas execuções financeiras, embora também a performance das gestões. Afinal, é o próprio gabinete quem, responsável pelo seu governo, promove o controle. Este fato foi analisado no capítulo 3, quando abordamos a reestruturação do sistema de controle interno do Executivo Federal, quando os auditores deixaram de ser “homens dos ministros” para serem “fiscais dos ministros” (OLIVIERI, 2010, p. 112).
Outra semelhança frente os cenários de Cingapura e Honk Kong diz respeito à existência de “apropriados mecanismos de accountability”. Como vimos no capítulo 1 deste trabalho, a despeito de sérias lacunas, o Sistema de Integridade que o Estado brasileiro dispoe hoje, especialmente na esfera federal, é razoável e vem se desenvolvendo constantemente. Citamos alguns exemplos do ponto de vista formal, além de alguns dados sobre a estrutura dos órgãos. Mas, dadas as mínimas estruturas e competências e um desenho institucional que respeite a lógica dos “freios e contrapesos”, o melhor termômetro para este parâmetro só pode ser a observância histórica de casos concretos. Isso porque entendemos que a “determinação” do chefe do Governo é fundamental para que os mecanismos de accountability horizontal operem de forma apropriada. Em verdade, como afirmado no capítulo anterior, a importância de tal determinação não se restringe ao chefe do Poder Executivo, mas a todas as altas hierarquias das principais agências de combate à corrupção, bem como a alguns delegados, procuradores, juízes ou auditores. Nesses casos, onde “homens de carne e osso” tomam decisões seja para acatar determinado caso, para incorporar-se a operações de outros órgãos, ou para facilitar o acesso a determinadas informações, a vontade política é aspecto determinante.
Ainda assim, especialmente a Presidência da República tem importantância determinante, sob o desenho institucional brasileiro, para o sucesso dos trabalhos. Isso ocorre por vários motivos, sendo o primeiro deles o fato de recair sobre o titular deste
órgão o poder de indicar grande parte dos titulares das principais agências de
accountability horizontal do Estado brasileiro. No caso do Ministério Público, o art.
128 da Constituição Federal determina que o órgão
tem por chefe o Procurador-Geral da República, nomeado pelo Presidente da República dentre integrantes da carreira, maiores de trinta e cinco anos, após a aprovação de seu nome pela maioria absoluta dos membros do Senado Federal, para mandato de dois anos, permitida a recondução. No caso do Tribunal de Contas da União, o art. 73 estabelece que os ministros
serão escolhidos:
I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antigüidade e merecimento;
II - dois terços pelo Congresso Nacional.
No caso dos ministros dos Tribunais Superiores de Justiça, o art. 84 estabelece que
compete privativamente ao Presidente da República: [...] XIV - nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, os Governadores de Territórios, o Procurador-Geral da República, o presidente e os diretores do banco central e outros servidores, quando determinado em lei;
Já o Departamento de Polícia Federal (DPF), enquanto subordinado ao Ministério da Justiça, tem seu Diretor-Geral indicado pelo ministro – o que pode-se traduzir por, indiretamente pela Presidência da República. E, diga-se, a mesma estrutura se reproduz nos estados, recaindo sobre os governadores poder semelhante.
Nos casos dos Tribunais Superiores de Justiça e dos Tribunais de Contas, o nomeado desfruta de estabilidade, o que garante maior independência, pois o indicado não presta contas àquele que o indicou. Presta Contas à Constituição e às outras normas jurídicas, controladas, do ponto de vista da legalidade, pelo Ministério Público e, eventualmente, pela Policia Federal.
No entanto, para a Policia Federal, o Ministério Público e a CGU o mesmo não ocorre. No caso da CGU, já apontamos: a Presidência da República pode substituir seu ministro-chefe sem entraves institucionais, à exemplo de qualquer ministério. No caso da Policia Federal, pode fazê-lo por meio de seu Ministro da Justiça. E no caso do Ministério Público, há estabilidade, porém apenas de dois anos após a nomeação. Ou seja, após esse período, o Procurador-Geral da República sabe que será mantido ou não no cargo de acordo com o desejo ou não da Presidência – ainda que esta disponha de apenas três opções indicadas pelos “integrantes da carreira”.
Além de a Presidência fazer valer sua vontade política no ato na nomeação, este poder se faz presente também ao longo dos mandatos. Representa uma moeda de troca, onde os indicados, cientes de que a estabilidade no cargo depende diretamente do chefe do Poder Executivo, podem orientar o trabalho ao longo da gestão em acordo com os interesses de seu superior. Naturalmente, qualquer ato público deve ser balizado pelas leis, mas a celeridade e a proatividade dos mesmos dependem, mais uma vez, de vontade política. Por isso, verificamos aqui, conjuntamente, a existência de apropriados mecanismos de accountability horizontal e de determinação política das altas cúpulas do poder, cientes de que o primeiro depende, na prática, ainda que em parte, do segundo. Além disso, dada a proximidade da CGU com a Presidência da República, interessa saber se há outros órgãos garantindo algum controle sobre esta mesma Presidência da República, de modo que não recaia sobre a CGU tarefa aparentemente irrealisável. E também porque, se não houvesse uma efetiva accountability horizontal sobre a chefia do Executivo Federal, a própria CGU, sem freios, poderia sofrer ingerência.
Durante entrevista com o ministro-chefe da CGU, Jorge Hage Sobrinho, questionamos quais eram os entraves para a livre atuação do órgão. Ressaltamos que entendíamos a posição da Presidência e as dificuldades inerentes à composição e coordenação da base aliada (dadas as características do “presidencialismo de coalizão”). O ministro respondeu:
A única coisa que é decisiva a meu ver... e que cabe... e que eu me perguntei antes de aceitar esse cargo... e periodicamente me refaço a pergunta para continuar nele é a seguinte: o presidente da República ou a presidenta da Republica está disposta a bancar o que quer que seja que nós
venhamos a constatar a identificar e a comunicar a ele? Se estiver e enquanto estiver, eu aqui continuo acreditando que é possível fazer esse trabalho. No momento em que eu tiver a menor dúvida de que não seguram a onda, aí a porta está aberta para ir embora. Ou seja, tudo depende de uma prévia definição e decisão política da autoridade maior. Se a autoridade maior se dispõe a ter um órgão sério, a colocar pessoas que ela sabe que não vão tergiversar, é porque querem enfrentar o que vier. Se não, não adianta. Não adianta sonho, não adianta poesia de quem quer que seja dizendo “eu sou o bom, eu faço, eu aconteço”. Não importa. Importa saber quem está acima de você. O Presidente da República: ele vai aguentar a parada ou não vai? Se não vai, por melhor que você seja, pode ir embora porque não vai segurar. Porque o primeiro a ser tirado vai ser você.
O relato do ministro é ao mesmo tempo revelador e redundante. Redundante porque replica o que já está previsto nas normas: a CGU não dispõe de autonomia institucional, não é um órgão permanente, e, como um ministério qualquer, pode ter seu titular retirado do cargo sem entraves institucionais. Além disso, foi criada enquanto Corregedoria em 2001 através de Medida Provisória, e, dois anos depois, convertida em Controladoria através de lei ordinária. Até o presente momento, não dispoe de lei orgãnica.
Por outro lado, o relato é revelador simplesmente porque dá “carne e osso” a um estado de coisas onde o aval da Presidência da República é determinante para o sucesso dos trabalhos.
Entrevista junto ao atual Controlador-Geral do Município de São Paulo (2014), ex-Secretário da Prevenção da Corrupção da CGU entre 2010 e 2013, Mário Spinelli, reforça o argumento:
PERGUNTA: Os Tribunais de Contas teriam condições de fazer esse controle (típico de uma agencia anticorrupção)?
Sim.
PERGUNTA: Então por que que teve que surgir um órgão como a CGU? Porque para fazer isso você tem que ter vontade política. A CGU tinha um corpo diretivo que identificou o que era importante para o pais. Jorge Hage, [Luiz] Navarro [Secretário-Executivo, Secretário de Prevenção da
Corrupção e Corregedor-Geral da CGU entre 2003 e 2012], enxergaram que era importante. Viram que era isso que o mundo desenvolvido faz.
Como já mencionado, durante as três gestões presidenciais apenas duas personalidades ocuparam o cargo de ministro-chefe da CGU, sendo que o primeiro, Waldir Pires, deixou o posto apenas em 2006 para se aposentar, conduzindo seu sucessor, Jorge Hage, à época secretário-executivo. É inegável, portanto, que para a CGU se constituir enquanto uma agência anticorrupção houve vontade política das gestões petistas na Presidência da República (2003 – 2014).
Reforçam nossa percepção alguns posicionamentos públicos do partido dos Trabalhadores enquanto representante da Presidência da República. O programa de governo da campanha de Lula em 2002 afirmava que “a criação da Corregedoria- Geral da União revelou-se insuficiente para responder ao complexo desafio de prevenir a corrupção na extensa máquina de governo federal”. Como resposta, propunha “reestruturar e fortalecer a Corregedoria-Geral da União, dotando-a de instrumental e competência para o pleno exercício de sua vocação”, bem como “articular as ações da Receita Federal, da Polícia Federal, do Ministério Público, do Banco Central, do Poder Judiciário, do Tribunal de Contas da União e do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo. Este último deve ser reforçado em suas competências e capacidade operacional”144.
Em maio de 2003, meses após a troca de gestões, a CGU dera ainda mais destaque às auditorias in loco ao criar o modelo de escolha dos municípios através de sorteio através da Caixa Econômica Federal. Lula foi ao evento e fez discurso. Um mês depois, foi ao IV Fórum Global de Combate à Corrupção. Em 2006, durante discurso para o Dia Internacional contra a Corrupção, reforçou os papeis justamente dos órgãos que mais diretamente lhe são vinculados:
No âmbito do Governo Federal Brasileiro, duas instituições assumem hoje a liderança dessa frente de luta: a Controladoria-Geral da União e a Polícia Federal. Ao longo dos últimos quatro anos, essas duas instituições ganharam prestígio, nacional e internacional, e receberam meios e recursos para travar uma luta tenaz contra a corrupção, empreendendo uma cruzada incessante contra esse crime, de forma absolutamente impessoal e
republicana, sem qualquer interferência de caráter político-partidário que pudesse comprometer sua atuação.
Como observado, o melhor termômetro para observar se as palavras de Lula representam a realidade só pode ser a observância histórica de casos concretos. Nesse sentido, os dados apresentados ao longo desta pesquisa são bons indicadores. Apontam que, sim, a CGU assumiu alguma “liderança” nesta “luta tenaz contra a corrupção”, seja contribuindo com prevenção e informação, seja promovendo sanções.
Por alguma razão que desconhecemos, as gestões do partido dos Trabalhadores durante os dois governos Lula (2003 – 2010) e Dilma (2010 – 1014) parecem ter se comprometido não apenas com o fortalecimento da CGU, mas com o Sistema de Integridade como um todo. O tema do combate à corrupção não parece ter sido tratado como “resposta a escândalos” , mas como questão de Estado.
Arantes (2011) mostra, por exemplo, que a Policia Federal multiplicou o número de operações especiais entre 2003 e 2009, fazendo-as saltar de 15 para 288. Em grande medida, isso ocorreu mediante a quase duplicação de seu orçamento e quadro de servidores promovidos pelo Poder Executivo. Em seu artigo, descreve a profundidade que os trabalhos adquiriram, evidenciando que, em alguns casos, a Policia Federal desfrutou de fato de “independência política e operacional para investigar até mesmo os mais altos níveis dos poderes públicos”.:
Até as altas cúpulas da República estiveram na mira e nas escutas dos federais: o irmão do presidente Lula esteve envolvido na operação Xeque- Mate, ministros de Estado caíram por operações da Policia Federal, juízes do Supremo Tribunal Federal tiveram conversas telefônicas grampeadas, senadores e deputados viram-se enredados por diversas ações e até a Policia Federal teve seu segundo homem na hierarquia preso na Operação Toque de Midas. (ARANTES, 2011, p. 107)
Adiante, credita à vontade política da Presidência tais feitos:
Não cabe dúvida de que o fortalecimento recente da organizacão está na raiz de seu maior ativismo dos últimos anos, mas, dado o baixo grau de institucionalização prévio, tais avanços somente podem ser creditados à
decisão política do Poder Executivo de realizar esse investimento. (ARANTES, 2011, p. 116).
Neste caso, vale notar que a CGU, ainda que possa dar suporte aos trabalhos, é, desde sempre, suspeita a ser convocada. Seu ministro-chefe é muito próximo à Presidência, despachando recorrentemente com o próprio presidente e com ministros influentes, como o chefe da Casa Civil e o ministro das Relações Institucionais145. Informações sigilosas da investigação poderiam ser trocadas, dificultando os trabalhos da polícia. No caso da Operação Xeque-Mate, ocorrida ao longo de 2007, o ministro Hage foi questionado por um jornalista se a CGU iria investigar o possível envolvimento do irmão do presidente Lula, Genival Inácio da Silva, o Vavá, em casos de tráfico de influência ligados ao governo federal. A investigação buscava desarticular uma quadrilha que contrabandeava componentes eletrônicos para a utilização em máquinas caça-níqueis e tráfico de drogas, além de pagar propina para evitar fiscalizações policiais. Hage então reafirmou a "ampla liberdade" de investigação da Polícia Federal na operação e disse que que poderiam atuar se fossem chamados, mas que isso não teria acontecido até então. "Tráfico de influência é crime tipificado no código penal brasileiro. Como todo crime, a investigação cabe à Polícia Federal e ao Ministério Público Federal"146, disse.
Ou seja, ainda que a CGU não desfrute ela mesma de “independência política e operacional para investigar até mesmo os mais altos níveis dos poderes públicos”, há pelo menos um órgão com tais competências e que de fato tem exercido esse papel (ao menos em alguns casos). Este cenário não é de forma alguma contrstante com as sugestões de Pope. Ao contrário. A lógica sugere ser melhor que tais características residam em um órgão de controle externo, dada a proximidade da CGU com a Presidência, garantindo o correto funcionamento da dinâmica de “freios e contrapesos” do Estado.
No caso do Ministério Público, há poucas informações que nos permitam observar a existência de vontade política em prol do combate à corrupção em suas atividades. O fato de os procuradores disporem de ampla autonomia para trabalharem
145 Constatação do autor a partir de leitura da “agenda de atividades” do ministro-chefe da CGU.
Disponível em: http://www.cgu.gov.br/Agenda/Autoridades/index.asp. Acesso em Jul. 2014.
146 Diário Comercio, Indústria e Serviços. Jorge Hage reafirma ampla liberdade de investigação da
Polícia Federal. Jun 2007. Disponível em: http://www.dci.com.br/politica/jorge-hage-reafirma-ampla- liberdade-de-investigacao-da-policia-federal-id110268.html. Acesso em Abr. 2014.