A Constituição de 1988 inovou, significativamente, ao inserir em seu escopo a autonomia universitária. Os constituintes reconheceram que a autonomia universitária assegurada pela via legislativa comum não foi suficiente para que as universidades pudessem cumprir, de modo autônomo e independente, a sua finalidade (FERRAZ, 1998).
Mas, apesar da inserção da autonomia universitária na Lei Maior do país, muito pouco se avançou no sentido de sua efetiva aplicação e reconhecimento. Ao contrário, têm prevalecido medidas que visam minimizar o princípio constitucional. Antes de discutirmos essas proposições, vejamos os termos da autonomia universitária contidos na CF/88.
Segundo Anna Cândida Ferraz (1998, p. 2), o conceito de autonomia deve ser haurido na doutrina, pois a Constituição não define o sentido em que toma o termo autonomia. Assim, autonomia consiste na capacidade de “autodeterminação” e de “autonormação” nos limites fixados pelo poder que a institui. Ou seja, somente a Constituição pode definir a amplitude, o grau e o conteúdo da autonomia. Mesmo o Brasil sendo uma federação e os seus entes federados dotados de autonomia política, instituto, que os tornam capazes de elaborar a sua própria constituição (Estados e Distrito Federal), de estabelecer seus órgãos de governo, fazer
leis, etc. (estados, Distrito Federal e municípios), tal capacidade não se sobrepõe à autonomia instituída pela Constituição. Nem as leis federais, estaduais e municipais, nem mesmo as Constituições dos Estados-membros da federação podem suprimir, alterar ou restringir o conteúdo autonômico fixado pelo texto da Carta Magna, seja para interpretá-la, seja para lhe dar aplicação.
É a própria Constituição que define em seu texto a amplitude, a extensão e os limites da autonomia. O artigo 207 eleva a autonomia das universidades ao nível de princípio constitucional. O referido artigo dispõe: “As universidades gozam de autonomia didático- científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão” (BRASIL, 1988, Art. 207).
A Constituição define o conteúdo da autonomia universitária que deve abranger as suas atividades-fim (autonomia didático-científica) e suas atividades-meio (autonomia administrativa e financeira). Trata-se também de uma norma de eficácia plena e de aplicabilidade imediata, ou seja, a autonomia assegurada pela Constituição é uma norma auto- aplicável, bastante em si mesma. Nesse sentido, o texto Constitucional não demanda lei para aplicar, constituir ou definir a autonomia.
Conforme destaca Silva (apud FERRAZ, 1998, p. 6),
[...] ao princípio acolhido no seu art. 207 o nosso Estatuto Político Fundamental não apôs qualquer cláusula restritiva, do tipo “na forma da lei”, à semelhança do art. 33 da Constituição Italiana, de modo a fazer do preceito constitucional uma regra de eficácia contida (...). Cogita-se por conseqüência, de uma norma de eficácia plena, insuscetível de ter o seu significado e sua extensão diminuídos, ainda que em mínima parte, pela legislação ordinária. Não é que a regra constitucional vede legislação ordinária que lhe explicite, de forma mais minuciosa ou pormenorizada seu sentido, facilitando-lhe a aplicação às situações concretas. O que a norma constitucional sobre autonomia universitária impede terminantemente é que a legislação ordinária, sob pretexto de dar tratamento mais minudente ao preceito superior, acabe por desvirtuá-lo, conferindo-lhe um contorno e uma dimensão que ele não possui.
A própria norma constitucional define, assim, os termos em que a autonomia deverá ser exercida, tornando-a “intangível” por normas de hierarquia inferior. O princípio da autonomia universitária tem os seus limites na própria Constituição, o que significa dizer que o seu exercício independe de previsão ou disciplina de qualquer legislatura inferior, e que as universidades deverão observar as normas e os princípios gerais e específicos instituídos pela Constituição. Às universidades federais, por exemplo, impõe-se o respeito aos direitos fundamentais e a observância dos princípios que regem a administração pública direta e indireta, contidos nos art. 37 da CF/88 (FERRAZ, 1998).
É interessante observar que a “lei poderá estabelecer normas e diretrizes que alcançam a universidades públicas”, o ato de criação ou transformação de uma instituição de ensino superior pública em universidade decorre de uma vontade política expressa em lei. Compete à União elaborar uma Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) que deverá estabelecer a organização geral da educação no país, incluindo, o sistema de ensino superior. Também as Constituições dos estados poderão conter regras diretivas e básicas para o desenvolvimento do respectivo sistema de ensino superior (criação de universidades públicas, a forma de administração, a fixação do orçamento para as universidades, etc.). Mas essas leis não poderão restringir, reduzir ou afetar, mesmo indiretamente, a autonomia universitária, cujos limites, conforme já ressaltado, estão na Constituição e só dela podem ser extraídos. Assim, considerar-se-á inconstitucional qualquer determinação legal que vier a conflitar com o principio constitucional da autonomia. Mais ainda, onde a “Constituição não estabelece limites, a lei também não pode estabelecê-los, na ausência de limites definidos pela Constituição, a autonomia é plenamente exercitável pela universidade“ (FERRAZ, 1998, p. 8- 9).
Segundo Lourdes Fávero (1999, p. 6), a autonomia “é um modo de ser institucional e exige liberdade para a universidade se autodeterminar”. Contudo, o art. 207 não pode ser analisado isoladamente, a Constituição tem que ser vista no seu todo e interpretada de maneira sistemática. Assim, em sua opinião, é necessário discutir esse artigo relacionando-o a outros dispositivos constitucionais, tais como: o art. 212 que trata dos recursos públicos destinados ao ensino público e privado e o art. 206 que dispõe sobre a liberdade de aprender, de ensinar, de pesquisar e de divulgar o pensamento e o saber, como princípios basilares do ensino e a gratuidade nos estabelecimentos oficiais como a expressão do dever do Estado de assegurar meios materiais para que o gozo da autonomia seja efetivo.
Quanto ao conteúdo da autonomia universitária e aos limites constitucionais específicos tem-se:
Autonomia didática e científica constitui atividade-fim da universidade. A autonomia
didática relaciona-se com a competência da universidade para definir o conhecimento a ser transmitido, bem como sua forma de transmissão. Desse pressuposto decorre, logicamente, a capacidade de organizar o ensino, a pesquisa e as atividades de extensão, o que consiste:
a) fixar as diretrizes e os meios para o desenvolvimento do ensino, da pesquisa e da extensão;
b) criar, organizar, modificar e extinguir cursos de graduação, pós-graduação e outros a serem realizados sob a sua responsabilidade;
c) definir os currículos de seus cursos, observada a base comum nacional para os cursos de graduação;
d) estabelecer o calendário escolar e o regime de trabalho didático de seus diferentes cursos, sem outras limitações;
e) estabelecer critérios e normas de seleção, admissão, promoção e transferência de seus alunos;
e) conferir graus, diplomas, certificados e outros títulos acadêmicos (ANDES-SN, 2003, p. 42).
A autonomia científica assegurada às universidades corresponde, segundo Ferraz, á própria liberdade de pensamento e de ensino. A liberdade de pensamento já consagrada no art. 5º da Constituição como direito fundamental da pessoa humana, e a liberdade de ensino inscrita no art. 206, particularmente em seus incisos II e III59. Com isso, a Constituição garante a liberdade de investigação e pesquisa nas universidades e a liberdade para desenvolver os processos de conhecimento em sua dimensão global, bem como implica a responsabilidade das universidades em cumprirem o artigo 218 da CF/88, que versa sobre o dever do Estado em promover e incentivar o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológica (FERRAZ, 1998, p. 12).
Para Neusa Dal Ri (1997, p. 58), a autonomia científica é o elemento que especializa e distingue as universidades públicas dos demais órgãos do serviço público, “em virtude da liberdade e da iniciativa de ação quanto à determinação da pesquisa em áreas relevantes. Nisso diferencia-se do burocrativismo que entrava a administração em geral”.
A autonomia administrativa, ou possibilidade de auto-organização consiste no poder de “autodeterminação e autonormação relativos à organização e funcionamento de seus serviços e patrimônio próprios, inclusive no que diz respeito ao pessoal que deva prestá-los, e à prática de todos os atos de natureza administrativa inerentes a tais atribuições e necessários à sua própria vida e desenvolvimento” (FERRAZ, 1998, p. 14).
Trata-se, basicamente, do direito de elaborar normas próprias de organização e funcionamento internas, em matéria didático-científica e de administração de recursos humanos, materiais; e no direito de escolher seus dirigentes (DAL RI, 1997, p. 59).
A autodeterminação e autonormação deverão ser exercidas “sem ingerência de
poderes estranhos à universidade ou subordinação hierárquica a outros entes políticos ou
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“Art. 206 - O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;
II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;
III - pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino;
IV - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;
V - valorização dos profissionais do ensino, garantidos, na forma da lei, planos de carreira para o magistério público, com piso salarial profissional e ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº. 19, de 1998)
VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei; VII - garantia de padrão de qualidade” (BRASIL, 1988).
administrativos. Consiste, pois, na autonomia de meios para que a universidade possa cumprir sua autonomia de fins”. Dessa forma, os estatutos e regimentos elaborados pela própria instituição universitária constituem a expressão legítima da autonomia universitária (FERRAZ, 1998, p 14, 19, grifos da autora).
Em suma, a autonomia administrativa consiste na capacidade da universidade de elaborar seus estatutos e regimentos em processo democrático definido no âmbito de cada instituição; escolher seus dirigentes; dimensionar seu quadro de pessoal docente e técnico- administrativo de acordo com seu planejamento didático-científico; estabelecer a lotação global de seu pessoal docente e técnico-administrativo (ANDES-SN, 2003).
Quanto à autonomia de gestão financeira e patrimonial, trata-se de prerrogativa essencial para que a universidade pública possa cumprir suas atividades fins. Consiste basicamente, na competência da universidade em gerir, administrar e dispor, de forma autônoma, seus recursos financeiros. A Constituição assegura à universidade o direito de receber, do ente político que a institui, os recursos necessários60 para cumprir os seus fins, bem como a capacidade de autonomamente decidir sobre o seu uso e gestão. A atribuição de recursos às universidades públicas é o que torna possível a concretização da autonomia financeira, sem recursos financeiros próprios a universidade não tem como cumprir seus objetivos e finalidades definidas pela Constituição. Mas, para o pleno exercício da autonomia financeira, esses recursos devem ser disponibilizados na forma de “orçamento global”, pois apenas dessa forma a universidade poderá definir, de modo autônomo, os critérios de utilização de seus recursos, caso contrário, a autonomia universitária estará reduzida a nada, ou quase nada (FERRAZ, 1998, p. 13).
A Constituição Federal de 1988 logrou assegurar o que nenhum outro instrumento legal pôde fazer, ou seja, fixar em seu próprio texto a amplitude, o conteúdo e os limites da autonomia universitária. Conforme destaca Dal Ri, a grande marca do artigo 207 é:
[...] o reconhecimento de que a universidade pública não é um órgão público como os demais. A Constituição, ao incorporar o postulado da autonomia universitária, fixou não só a especificidade da instituição como também o caráter peculiar de suas relações com o Estado. Ou seja, a universidade pública em face do Estado é ente de natureza pública, criada e garantida pelo Estado, detentora de autonomia com capacidade legislativa, o que lhe garante imunidade à legislação ordinária que não tenha natureza diretivo-basilar (DAL RI, 1997, p. 62).
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No que se refere às universidades federais, a Constituição estabelece no artigo 55 que “caberá à União assegurar, anualmente em seu Orçamento Geral, recursos suficientes para manutenção e desenvolvimento das instituições de educação superior por ela mantidas”, reconhece assim, o direito das universidades a um orçamento anual global e o dever da União assegurá-lo. FERRAZ, Anna Cândida. A Autonomia Universitária na Constituição de 1988. Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo. São Paulo. Edição especial, set. 1998. Disponível em: www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/revistapge/revista/tes5.htm. Acesso em: outubro de 2006.
O preceito constitucional estabelece que, a universidade é autônoma no seu fazer acadêmico-científico, administrativo (o que implica auto-organização, autonormação, escolha de dirigentes) e de gestão financeira e patrimonial. O artigo 207 foi fruto da mobilização da comunidade universitária, e consagrou o princípio da autonomia como norma de eficácia completa e imediata, bastante em si, cujo alcance deve ser extraído da própria constituição.
Mas apesar do esforço do constituinte e da ação, principalmente, dos movimentos em defesa da universidade pública para assegurar a primazia da Constituição e a auto- aplicabilidade do artigo 207, as políticas governamentais posteriores a 1988 visaram desconstitucionalizar a autonomia universitária. Em 1991, durante o breve governo de Collor de Melo (1990-1992) foi proposto alterações na Constituição através de um Projeto de Emenda Constitucional a PEC 56/91, que implicava mudanças substantivas em relação à autonomia. Com esse Projeto pretendia-se destinar às universidades federais um percentual fixo dos recursos da União vinculados à educação que, além dos salários e das despesas de custeio e novos investimentos, deveria custear as aposentadorias e pensões dos seus funcionários. Para viabilizar a autonomia, as universidades deveriam buscar fontes alternativas de financiamento através da venda de prestação de serviços61.
O conceito de autonomia expresso nas várias propostas governamentais, em particular, nas dos governos Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) fundamentava-se na lógica do mercado, na qualidade e eficiência do sistema e na avaliação quantitativa como critérios para a concessão de recursos para as universidades, portanto, uma autonomia condicionada ao cumprimento de metas estabelecidas externamente e ao controle ditado pelas avaliações quantitativas.
Sob o pretexto de assegurar o pleno exercício da autonomia e “flexibilizar a gestão”, medidas restritivas à democracia interna também foram adotadas, na prática interessava ao governo submeter os dirigentes das instituições de ensino superior públicas ao controle total do Poder Executivo, limitando no âmbito das instituições os mecanismos democráticos de
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Segundo Maria G. M. Tavares, um ano após ter tomado posse, Collor de Melo lançou um documento denominado "Brasil, um projeto de reconstrução nacional". Neste documento, a autonomia universitária a ser implantada visava à obtenção de maior eficiência na gestão das universidades federais, a partir da instituição de um novo sistema de alocação de recursos financeiros articulado à avaliação de desempenho, cujo objetivo seria o de incentivar ganhos de produtividade e a qualidade no ensino; o incentivo à integração da pesquisa com a extensão, estimulando as universidades a buscarem recursos extra-orçamentários para complementar seus orçamentos de pesquisa, sobretudo junto às empresas; e à discussão da gratuidade indiscriminada do ensino público de graduação e da dimensão da oferta de vagas pelo Governo Federal. A PEC 56/91 teria consolidado essas proposições. TAVARES, Maria das Graças G. Reformas da educação superior no Brasil pós 85: desafios à extensão e à autonomia universitárias. Disponível em: www2.uerj.br/~anped 11/20/TAVARES. htm. Acesso agosto: de 2006.
decisão, gestão e controle. Em nome de uma pretensa regulamentação do art. 207 as medidas propostas se prestaram a desconstitucionalizar a prerrogativa assegurada na Constituição. Exemplos de medidas restritivas ao exercício da autonomia encontram-se na LDB – Lei 9.394/96, em diversos dispositivos, em particular o parágrafo único do artigo 56. Este artigo afirma que:
Art. 56 - as instituições públicas de educação superior obedecerão ao princípio da gestão democrática, assegurada a existência de órgãos colegiados deliberativos, de que participarão os segmentos da comunidade institucional, local e regional. Parágrafo único: em qualquer caso, docentes ocuparão setenta por cento dos assentos em cada órgão colegiado e comissão, inclusive nos que tratarem da elaboração e modificações estatutárias e regimentais, bem como da escolha de dirigentes (BRASIL, 1996).
A Constituição assegurou que a autonomia universitária estivesse vinculada à democracia interna, ao instituir no artigo 206 o princípio da gestão democrática para todas as instituições públicas de ensino. Com isso, não apenas os processos de escolha de dirigentes, mas os mecanismos de controle e de gestão são atribuições que compete às universidades estabelecerem. A lei n° 9.192/95 que a pretexto de regulamentar o processo de escolha dos dirigentes inviabiliza o pleno exercício do autogoverno nas universidades, essa lei hierarquiza e atribui status diferenciado aos sujeitos da comunidade universitária (professores, técnico- administrativos, estudantes) e estabelece que na gestão das universidades os órgãos colegiados deverão observar “o mínimo de setenta por cento de membros do corpo docente no total de sua composição”. A Lei 9.131/95 que criou o exame nacional dos cursos de graduação (o Provão), também consistiu em uma estratégia governamental para se imiscuir e controlar, sob o argumento da garantia da qualidade do ensino superior, a autonomia universitária.
O governo Fernando H. Cardoso lançou mão de instrumentos jurídicos para restringir o que a Constituição havia garantido às universidades e implementar a sua proposta de autonomia universitária. Cabe destacar o Projeto de Emenda Constitucional n° 233/95. A PEC criava o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), e ao mesmo tempo reformulava o Art. 207 da CF/88, fixando limites à autonomia universitária, considerada não auto-aplicável, dependente de legislação infraconstitucional, e acrescentava ao referido artigo um parágrafo único com a seguinte formulação: “A lei poderá estender às demais instituições de ensino superior e aos institutos de pesquisa diferentes graus de autonomia" (ZARUR, 2005).
Por força da ação dos movimentos em defesa da universidade pública62 que conseguiram exercer forte pressão sobre os parlamentares, as formulações referentes à alteração do Art. 207 saíram da PEC 233/9563 que foi desmembrada dando origem à PEC 370/96 com o mesmo conteúdo do Projeto anterior, porém tratando exclusivamente da autonomia universitária (MARTINS & NEVES, 2004).
Assim, foi criada uma comissão especial para a discussão da proposta, tendo como Presidente a Deputada Marisa Serrano e como Relator o Deputado Paulo Bornhausen. Segundo George Zarur (2005), na discussão da PEC 370/96 apareceram novidades importantes. A primeira consistiu na maior visibilidade da proposta liberal, orientada pela defesa do livre mercado como o mecanismo central de organização do ensino superior, apoiada por parlamentares e alguns intelectuais atuantes na área da educação; a segunda foi a possibilidade de um acordo entre o MEC, as instituições públicas e as privadas, que poderia viabilizar a alteração constitucional, mas, de uma forma completamente diversa da proposta original, que não se esgotava na PEC, mas envolvendo toda uma nova política para o ensino superior no país64.
Depois desse momento, conforme destaca o autor, vieram os ataques frontais ao modelo vigente de universidade no Brasil. Desse modo, o governo que inicialmente buscava justificar a alteração na regra da autonomia com a retórica da necessidade de fiscalizar as instituições particulares de ensino e de flexibilizar a administração das instituições federais, abandona esse discurso e passa a criticar duramente o ensino superior público, propondo uma alteração radical do modelo de universidade, privilegiando ainda mais o ensino superior privado65.
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Principalmente do Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições de Ensino Superior (ANDES-SN), da Federação dos Servidores das Universidades Brasileiras (FASUBRA) e da União Nacional dos Estudantes (UNE).
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Na proposta de emenda constitucional o governo retirava do texto da Constituição a garantia da “autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial” e condicionava a sua aplicação à necessidade de regulamentação por lei ordinária. ANDES-SN. Proposta do ANDES-SN para a Universidade Brasileira. 3ª edição atualizada e revisada. Brasília: Caderno Andes, 2003.
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Segundo Zarur, essas idéias foram defendidas pelos professores João Batista de Oliveira (Ex-secretário Executivo do MEC), Cláudio Moura Castro (Chefe da Divisão de Políticas Sociais do Banco Interamericano de Desenvolvimento) e Simon Schwartzman (Presidente do IBGE). ZARUR, George. Autonomia Universitária: para onde vai a universidade brasileira. Disponível em: www.georgezarur.com.br/pagina.php/95. Acesso em: agosto, 2006.
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As proposições neoliberais tinham como objetivos a implantação de novas formas de financiamento das universidades federais, inclusive com pagamento de mensalidades pelos alunos que apresentassem condições financeiras para custear seus estudos, e a ampliação do crédito educativo de forma a atingir todos os alunos carentes. O governo criticava a gratuidade do ensino superior público dizendo que não haveria razão para que 1.150.000 alunos das instituições particulares paguem mensalidades e que 450.000 das instituições públicas não o façam. Assim, o financiamento da educação superior deveria se centrar no aluno, pelo crédito educativo. Com isso, os recursos públicos seriam transferidos das universidades públicas para as privadas, devido ao maior número de alunos dessas instituições e à sua suposta maior carência econômica. ZARUR, George. op. cit..
Ainda segundo Zarur (2005), as propostas neoliberais visavam: a) desvincular o conceito de autonomia do conceito de universidade, a autonomia não deveria ser prerrogativa apenas das universidades mas de todas as instituições de ensino superior; b) abolir o