Como já afirmamos, entendemos que o IPI é um imposto sobre despesas, entendido no seu sentido amplo. Por obediência ao mandamento constitucional de imposto seletivo, em função da essencialidade do produto, deve restringir-se à tributação de produtos específicos. Para melhor compreensão vamos às suas origens, ao imposto de consumo e, quando necessário, relacioná-lo com o ICMS.
Parece certo que, no âmbito do Governo Central, o imposto sobre consumo se iniciou com a tributação sobre o açúcar e rolos de tabaco (Carta Régia de 4-2-1662), seguindo o tabaco em pó e a aguardente brasileira (Carta Régia de 21-12-1692).140
A Constituição de 1891, a primeira da República, e a segunda do Brasil, firmou a competência fiscal da União através de um sistema de discriminação rígida de rendas tributárias141.
Na receita orçamentária de 1889, antes da promulgação da Constituição, a maior rubrica era o imposto de importação, que abrangia 40% do total. Em segundo lugar, vinha o imposto de consumo, com 15% da receita. Nesse período, o imposto de consumo recaía sobre sal, fumo e rapé. Mais tarde, e ao longo da República, outros artigos foram incluídos na tributação: bebidas (1895), fósforos (1897), vinhos estrangeiros (1904), café torrado (1906), louças e vidros (1914),
140 NOGUEIRA, Paulo Roberto Cabral. Do Imposto..., cit., p. 11.
141 MORAES, Bernardo Ribeiro. Sistema Tributário da Constituição de 1969. São Paulo: Revista dos Tribunais,
pilhas elétricas (1918) etc. É nítido que esta era a formação embrionária do que hoje conhecemos como Imposto sobre Produtos Industrializados142.
Na época, Leonel Mariani Serra, em Conferência realizada no 1º Congresso Brasileiro de Coletores e Escrivães Federais, já alertava sobre o alargamento da incidência do imposto de consumo143. De início restrito a poucos produtos, após o advento da República, o Governo, pressionado pelo déficit orçamentário, iniciou sua escalada, transformando-o em um imposto geral sobre quase todos os produtos consumidos.
A segunda Constituição da República, promulgada em julho de 1934, previa a competência da União para decretar imposto de consumo sob quaisquer mercadorias, exceto os combustíveis de motor de explosão. Também definia como competência dos Estados, a decretação de impostos sobre vendas e consignações.
Essas competências foram mantidas pelas Constituições de 1937 e de 1946.
Eram tributos que incidiam “em cascata”, ou seja, multifásicos, incidentes sobre cada venda, em todas as fases da circulação das mercadorias, desde a fonte produtora até o consumidor e, por isso, alvo de muitas críticas, porque se tratava de tributo avelhantado, “propiciador de inflação, verticalizador da atividade econômica, impeditivo do desenvolvimento da federação e tecnicamente incorreto”144.
142 AMED, Fernando José; NEGREIROS, Plínio José Labriola de Campos. História dos Tributos no Brasil. São
Paulo: Sinafresp, 2000, p. 233.
143 Cf. REZENDE, Tito. O novo regulamento do Imposto de Consumo. Rio de Janeiro: Tip. Santa Helena, 1927,
p. 3.
144 COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Comentários à Constituição de 1988 – Sistema Tributário. 6ª ed., Rio de
Por tais motivos houve uma tendência mundial de passar do antigo imposto sobre vendas brutas (cumulativo) para um imposto sobre vendas líquidas (não-cumulativo).
No Brasil, a primeira experiência com o imposto não-cumulativo foi em 1958, com o imposto de consumo, em legislação ordinária.
Com a reforma tributária de 1965, consubstanciada na Emenda Constitucional nº 18, de 1º de dezembro do mesmo ano, esses impostos foram substituídos. O imposto de consumo, de competência da União foi substituído pelo imposto sobre produtos industrializados (IPI), o imposto sobre vendas e consignações, de competência dos Estados, pelo imposto de circulação de mercadorias (ICM), adotando, agora, a não-cumulatividade e a seletividade para ambos, em nível constitucional.
Chegamos assim à Constituição de 1988. O Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias (ICM) foi ampliado, passando a abranger também as prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS), permanecendo não-cumulativo e seletivo, com restrições145.
145 Art. 155 – Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
(...)
II – operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transportes interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior;
(...)
§ 2º - O imposto previsto no inciso II atenderá ao seguinte:
I – será não-cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operação relativa à circulação de mercadorias ou prestação de serviços com o montante cobrado nas anteriores pelo mesmo ou outro Estado ou pelo Distrito Federal;
II – a isenção ou não-incidência, saldo determinação em contrário da legislação:
a) não implicará crédito para compensação com o montante devido nas operações ou prestações anteriores; b) acarretará a anulação do crédito relativo às operações anteriores;
Quanto ao IPI, determina a Constituição Federal que será, primeiramente, seletivo, em função da essencialidade do produto e não- cumulativo146.
Como encontramos, hoje, o IPI, na legislação infraconstitucional?
Podemos afirmar que ainda vivemos a mesma situação anterior à Emenda Constitucional (EC) 18/65, quando detinha a União, competência para decretar imposto de consumo de quaisquer mercadorias.
Assim, o IPI permanece, até os dias de hoje, com as características de um imposto geral sobre vendas líquidas.
Veja-se o imposto de consumo, que de início restringiu-se a poucos e específicos produtos. Em seguida, passou a alcançar genericamente produtos de consumo imediato, mas também produtos de consumo durável (aparelhos). Com alguns acréscimos e alterações, o imposto alcançou os bens de produção (máquinas e ferramentas). Finalmente, não lhe escaparam objetos de duração ilimitada (jóias, objetos de arte).147
Essa generalização, tendo como alvo o aumento da arrecadação foi consumada com a edição da Lei n. 4.502, de 20 de novembro de 1967, que atrelou o IPI à tabela da Nomenclatura de Mercadorias de Bruxelas, feita com a finalidade de servir ao comércio internacional e às classificações das tarifas aduaneiras.
Essa característica do IPI, como um imposto geral, decorre da
146 Art. 153 – Comete à União instituir impostos sobre:
(...)
IV – produtos industrializados; (...)
§ 3º - O imposto previsto no inciso IV:
I – será seletivo, em função da essencialidade do produto;
II – será não-cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operação com o montante cobrado nas anteriores;
pretendida sucessão, pura e simples, do imposto de consumo pelo IPI, conforme se manifestou a Comissão de Reforma148, na época.
A doutrina seguiu à risca o posicionamento da Comissão. Aliomar Baleeiro, se pronunciando sobre a Reforma Tributária de 1965, afirmou que, ”em verdade, o tributo que, nas águas lustrais da Emenda nº 18/65, recebeu o nome de ‘imposto sobre produtos industrializados’, é o mesmo imposto de consumo das Constituições de 1946 e anteriores”149.
O Professor Paulo Roberto Cabral Nogueira não compartilha desse entendimento. Vejamos seu pensamento:
“se, em relação ao IPI, podemos dizer que houve uma sucessão legítima, ela não foi universal, não transmitiu à União os mesmos direitos e obrigações que antes possuía, quando tributava o consumo de mercadorias [...] Nossa conclusão é que não houve sucessão, mas substituição, da qual resulta uma competência bem mais restrita. Esta restrição é, ao nosso ver, uma limitação ao poder de tributar, de aplicação específica ao novo imposto”150.
Refere-se o Professor Paulo Roberto de Cabral Nogueira à extensão do princípio de imposto seletivo em função da essencialidade do produto, concluindo que falta no ordenamento jurídico uma lei complementar que regule esta limitação constitucional ao poder de tributar.
Entendemos que, mesmo considerando que houve sucessão, esta não ocorreu de forma geral e irrestrita, como a competência que detinha a União de
148 Criada pela Portaria nº GB-30, de 27 de janeiro de 1965, do Ministro da Fazenda. 149 Direito..., cit., p. 335.
tributar o consumo de mercadorias, mas sim, bem mais limitada, decorrente do princípio constitucional da seletividade, em função da essencialidade do produto.
O que efetivamente encontramos em nosso sistema tributário não são dois impostos gerais sobre vendas líquidas (ICMS e IPI), mas sim, um geral (ICMS) e um seletivo, sobre determinados produtos (IPI).
Para elucidar nosso estudo, percorreremos a regra-matriz de incidência do IPI.