BAŞÖRTÜSÜ VE TÜRBAN TARTIŞMALARI

A conclusão da reforma administrativa em 1998 culminou na promulgação da Emenda Constitucional (EC) nº 19, possibilitando a institucionalização jurídica dos consórcios públicos no Brasil. No entanto, sua regulamentação pela União permaneceu como uma reivindicação em aberto para os consórcios já estabelecidos.

Em março de 2003, já no governo Lula, o Executivo federal demonstrou disposição em atender às demandas pela regulamentação do artigo 241, principal questão a ser solucionada apresentada pela Carta do ABC – documento assinado pelos prefeitos das sete cidades integrantes do Consórcio do Grande ABC. Ficou demonstrado o interesse do governo federal em atender a tais demandas, conforme documento de exposição de motivos em relação ao projeto de lei elaborado pelo Executivo para a regulamentação do artigo 241 da CF 88.

Uma [...] preocupação, apresentada ao Governo Federal pelas entidades nacionais de representação de prefeitos ao longo do ano de 2003, diz respeito à precariedade jurídica e às limitações institucionais dos instrumentos de consorciamento que os Municípios hoje utilizam. Segundo os prefeitos, é preciso disciplinar a possibilidade de constituição de instrumentos de cooperação intermunicipal que lhes permita ter segurança jurídica e possibilidade de planejamento e atuação de médio e longo prazo. (apud DIAS, 2006, p. 102)

Essa transmissão de interesses dos prefeitos ao Executivo federal em prol da regulamentação do artigo 241 da CF 88 parece indicar que também foi resultado dos trabalhos realizados pelo Comitê de Articulação Federativa (CAF), constituído em 20038 a partir da assinatura de um protocolo de cooperação entre o governo federal, por intermédio de José Dirceu (PT), à época ministro-chefe da Casa Civil da Presidência da República, e as entidades nacionais de representação de municípios, durante a Sexta Marcha a Brasília em Defesa dos Municípios, realizada em março de 2003 e que teve como tema “O papel dos municípios no pacto federativo e a reforma tributária” (MONTENEGRO, 2003).

Composto por nove representantes do governo federal e três representantes das entidades nacionais de representação de prefeitos – Frente Nacional de Prefeitos (FNP), Confederação Nacional de Municípios (CNM) e Associação Brasileira de Municípios (ABM) –, o objetivo de trabalho defendido pelo CAF em 2003 era coordenar a interlocução entre o governo federal e os municípios, para tratar de temas que perpassavam as relações interfederativas e as ações de interesse comum entre a União e os municípios. Entre temas como reforma fiscal e tributária, estava a proposta de dar encaminhamento ao projeto de lei que fixaria normas para a cooperação entre a União e os municípios. (LOSADA, 2008).

Nesse mesmo ano, Vicente y Plá Trevas, atual consultor da presidência da Caixa Econômica Federal, ocupava o cargo de subchefe de Assuntos Federativos, depois de assumir o cargo de secretário de Assuntos Institucionais do PT.

De acordo com Trevas, apesar da experiência do ABC sempre ter sido uma referência em termos de experiência de cooperação, dado seu caráter multissetorial, que trazia para o centro das discussões alternativas para a superação da crise econômica do momento, a regulamentação do art. 241 colocava em pauta demandas de uma política de governo do próprio PT. Segundo o consultor, além de a regulamentação ser uma questão não resolvida, havia a concepção, por parte dos críticos dos partidos, de que as cidades importavam, mas que precisavam de instrumentos “à luz de outro pacto federativo”, e não “o pacto federativo não virtuoso”.

Nesse sentido, missões organizadas pelo próprio CAF nesse processo para a observação de experiências de cooperação na França e Alemanha serviram como vitrines para a experiência brasileira. Nessa oportunidade, prefeitos de capitais e membros das entidades de representação nacional acompanharam as experiências.

8 _{Em 2007, por meio do Decreto n° 6181, de 3 de agosto de 2007, o CAF foi instituído no âmbito da Secretaria}

de Relações Institucionais da Presidência da República. Além do ministro de Relações Institucionais, participam do CAF 18 ministérios e 3 entidades de representação nacional dos municípios: CNM, FNP e ABM (BRASIL, 2007c).

Submetido ao Congresso Nacional em 30 de junho de 2004, quase cinco anos após a promulgação da EC 19, o Projeto de Lei nº 3.884 foi alvo de intenso debate, alicerçado em dois campos de resistência: jurídico e político.

Entre os que representaram resistência no campo jurídico, destacou-se o jurista e professor Miguel Reale, que rebateu o projeto a partir de um parecer jurídico elaborado a pedido de Mauro Arce, secretário de Energia, Recursos Hídricos e Saneamento do estado de São Paulo em 2004. Dentre as críticas, destacavam-se os seguintes pontos em relação ao projeto:

a) quanto à constituição de pessoa jurídica: de acordo com o parecer, os consórcios estariam enquadrados no Direito brasileiro como meros acordos de colaboração para a execução de um empreendimento, o que não implicaria a constituição de personalidade jurídica de direito público;

b) quanto à interferência da União nas questões locais: a participação da União nos consórcios públicos poderia interferir na autonomia dos estados e municípios, uma vez que, sendo aquela mandatária de recursos, exerceria dominação sobre os assuntos de interesse local;

c) quanto à concessão de poderes aos consórcios públicos: segundo Reale, os poderes concedidos aos consórcios, como desapropriar, cobrar tarifas e determinar preços públicos, eram próprios dos entes federados.

Tais questões levaram-no a considerar inconstitucional o Projeto de Lei nº 3.884 por entender que os consórcios estariam enquadrados na figura de uma nova entidade federativa, sobrepondo os princípios da Federação.

No campo político, outros argumentos contra o projeto de lei surgiram no período. Entre eles, um artigo publicado pelo estado de São Paulo, de autoria de Fernando Henrique Cardoso, e outro de autoria do deputado federal Walter Feldman, em que contrariavam a possibilidade de se constituírem consórcios públicos entre União e os municípios. Por um lado, Fernando Henrique alertava para a criação de uma nova “entidade federativa”, em que a União poderia constituir com um município qualquer um consórcio e canalizar recursos diretamente para essa nova entidade (CARDOSO apud DIAS, 2006, p. 104). Por outro lado, de modo similar, Feldman posicionava-se contrário à mesma possibilidade, na medida em que poderia negligenciar o papel dos estados no pacto federativo, criando uma “linha direta” entre a União e os municípios integrantes do consórcio, retirando, assim, a importância do estado (unidade federativa intermediária) no processo cooperativo (FELDMAN apud DIAS, 2006, p. 105).

Se o projeto de lei arrecadou opiniões contrárias, de igual maneira obteve o apoio de juristas que, a pedido do governo federal – Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério das Cidades –, emitiram pareceres contestando a tese de inconstitucionalidade ressaltada anteriormente por Miguel Reale.

Dentre eles, Dalmo de Abreu Dallari, que elaborou parecer negando todos os argumentos apresentados anteriormente. Segundo Dallari (2005), a proposta do projeto lei em conceder personalidade jurídica de direito público aos consórcios não afetaria a autonomia e as competências dos entes federados. Para o jurista, o consórcio apresenta-se como instrumento de descentralização administrativa, não exercendo as competências exclusivas dos entes federados assinaladas na Constituição Federal, nem o poder de tributar como o ente federado. Além disso, no parecer fica sublinhado o argumento de que a participação da União nos consórcios constituídos não configuraria mecanismo de centralização. Quanto a isso, Dallari expôs que a dependência política referida é, sim, recorrente das situações de insuficiência de recursos; no entanto, é originária das relações entre os governos desde a inauguração do sistema federativo, e não seria, portanto, algo novo na dinâmica das relações intergovernamentais e tampouco decorrente do formato atribuído pelo proposto com a lei analisada.

Vale lembrar que a constituição de consórcios públicos que tenham como integrante a União e municípios só seria possível se nestes também participassem todos os estados que tivessem municípios envolvidos na constituição do arranjo. Isso exclui, do ponto de vista legal, os argumentos de que a União criaria vínculos diretos com os municípios e excluiria o papel dos estados com a realização de transferência de recursos.

Esse contexto conflituoso a respeito do projeto também envolveu a crítica direta de alguns governadores, entre eles o do estado de São Paulo, Geraldo Alckmin (PSDB), que se posicionou contra a possibilidade de os municípios constituírem consórcios. É o que apontou um artigo publicado em março de 2005 no jornal Diário do Grande ABC, no qual Roney Domingos (apud DIAS, 2006, p. 105) expõe a informação obtida por intermédio da deputada federal Ângela Guadagnin (PT-SP) – relatora do Projeto de Lei nº 3.884/2004 – de que os governadores na verdade temiam a possibilidade de os municípios constituírem companhias regionais de saneamento. Isso representaria, para os estados, o esvaziamento do poder de atuação das companhias estaduais ligadas ao setor, tanto em relação ao nível de recursos quanto ao poder decisório.

Sob o mesmo argumento, um artigo publicado no jornal O Estado de S. Paulo (apud DIAS, 2006, p. 105) em agosto de 2004 ressaltou a posição contrária do então governador da

Bahia, Paulo Souto (PFL-BA), em relação ao projeto, em que considerou que o governo federal, por meio da constituição dos consórcios públicos, pretenderia retirar os estados do processo de gestão e execução da Política Nacional de Saneamento.

Ainda sob o clima de resistência ao projeto de lei, além dos representantes políticos oposicionistas e governadores identificados, um editorial do jornal o Estado de S. Paulo publicado na mesma época considerou os argumentos destacados por Paulo Souto (PFL-BA) e Fernando Henrique Cardoso (PSDB-SP) e apontou: “[...] o governo Lula se prepara para devolver ao poder central, isto é, a si, o domínio que o regime militar exercia sobre Estados e municípios. [...] Essa [...] é a essência do projeto que prevê a criação de consórcios públicos” (apud DIAS, 2006, p. 105).

Assim, ante o clima político desfavorável à votação da matéria, o resultado foi o arquivamento do Projeto de Lei nº 3.884/2004 e o aproveitamento de seus conceitos principais em um projeto já em andamento desde 1999, de autoria do deputado federal Rafael Guerra, que já havia sido aprovado pela Câmara dos Deputados e estava em tramitação no Senado Federal. Desse modo, o Projeto de Lei nº 1.071/1999 deu origem à Lei nº 11.107/2005.

Esse clima político desfavorável coloca em evidência o modelo teórico de três fluxos, que Kingdon (2003) denomina “humor nacional”. Esse humor nacional desfavorável poderia, em um primeiro instante, indicar apenas o abandono da votação do Projeto de Lei nº 3.884/2004. Mas, enquanto nesse campo de forças contrárias e favoráveis manifestava-se um fluxo político intenso de apoio ou oposição, a votação do projeto, apesar de abandonada, indicou a oportunidade de uma proposta de consenso.

Para Kingdon (2003), quando se trata da dimensão política, esse cenário seria resultado do fluxo de forças políticas organizadas, exercidas principalmente pelos grupos de pressão, e que dentro de determinada questão-problema, sinaliza o consenso e o conflito, mostrando se o ambiente é ou não propício a uma proposta. Sendo um ambiente não propício, não significa o abandono dessa ideia ou proposta, mas que haverá custos durante o processo.

Esses custos, ilustrados pela necessidade de diálogo entre oposição e governo no Congresso, foram, todavia, resultado de uma “janela de oportunidade”, que sobremaneira colocou a votação novamente em discussão entre os grupos de interesse.

Em uma abordagem institucional, mesmo que esses consensos não sejam tão evidentes, o que faz sentido para um cenário de votação em torno de um projeto disputado entre oposição e governo, essas discussões “remodelaram” os interesses entre os

parlamentares, redefinindo suas preferências, privilegiando uns em detrimento de outros (IMMERGUT, 2006).

Essa remodelagem negociada envolveu a combinação de elementos do Projeto de Lei nº 3.884/2004, de autoria do Executivo federal no governo Lula, do Projeto de Lei nº 1.071/1999, de autoria do deputado federal Rafael Guerra (PSDB), com destaque para algumas considerações apresentadas pela ex-deputada federal do PT (2002 – 2006), Ângela Guadagnin, relatora do projeto de lei em discussão.

Segundo entrevista concedida pela vereadora, tal medida veio a desaquecer sobremaneira os ânimos da oposição em relação ao projeto apresentado pelo Executivo:

A resistência veio, por conta, eu acho que até pelos mesmos motivos de alguns consórcios não darem certo. São as disputas político-partidárias. [...] E na aprovação foi a mesma coisa, [...] nós tivemos que vencer a grande oposição porque não queriam que o governo desse um gol desses, que iria realmente, primeiro tapar uma lacuna que tinha na Constituição, e segundo possibilitar a implantação de um projeto de lei que seria realmente um marco positivo.

Então, acho que essa grande oposição foi disputa partidária. Dentro desse momento, houve necessidade de uma negociação, porque o projeto dele [Rafael Guerra] estava tramitando antes, e o do Executivo veio depois. Houve toda essa questão das disputas partidárias. Por que iria ser aprovado um projeto do Executivo e não do deputado do PSDB? Então conversamos, negociamos, para incorporar pontos de um e de outro, e ser aprovado como se fosse de autoria do deputado do PSDB. Então ficou assim. [...] houve toda uma misturada de artigo, de composição pra poder ser aprovado no Plenário, mas não ser mais de autoria do governo. (GUADAGNIN, 2010)