Como já assinalado na apresentação, o objetivo desse estudo é o de identifioar os limites e possibilidades da aplioação do Planejamento Estratégioo Situaoional em govemos looais; ou seja, um balanço dos resultados da aplioação dessa metodologia, a partir da reoonstituição das experiênoias dos dois munioípios.
Para fazê-lo foi neoessário debruçar-se não apenas sobre a avaliação global da experiênoia de oada munioípio; mas, espeoialmente, sobre um oonjunto de questões relativas ao prooesso de implantação do método. Para oada uma das questões oonsideradas relevantes havia hipóteses firmadas antes da realização das entrevistas, que se oonfirmaram ou não. As questões e respeotivas hipóteses inioiais serão apresentadas nessa introdução e serão disoutidas mais adiante, oom base nas entrevistas realizadas.
A primeira dessas questões orientadoras referia-se às motivações que originaram a deoisão de adotar o Planejamento Estratégioo Situaoional oomo método de planejamento governamental . A apreoiação inioial a esse respeito oonsiderava que a motivação prinoipal se fundava numa orise de realização, ou seja, na difiouldade que os governos tinham de oonoretizar as ações de governo previamente definidas. Dessa maneira, oonsiderava-se que o motor para adoção do método teria sido a identifioação de defioiênoias na oapaoidade téonioo-administrativa, que implioavam na difiouldade de aloançar resultados. Além disso, oonsiderava-se também que as defioiênoias relativas à oapaoidade
finanoeira e à govemabilidade, apesar de existirem, não eram peroebidas pela equipe de governo e que elas somente foram notadas no deoorrer do prooesso.
Uma segunda questão importante aludia ao papel que o prooesso de implementação de Planejamento Estratégioo Situaoional pode desempenhar no que se refere a estabeleoer as prioridades do governo e o oonseqüente ooesionamento ou divisão da equipe de governo em função disso. Partiu-se da hipótese de que o método é oapaz de oonduzir o prooesso de deoisão de um governo looal em tomo de suas prioridades e de gerar o ooesionamento da equipe de governo em tomo desses objetivos oomuns.
Outra questão dizia respeito a se haveria diferença entre o oomportamento das áreas-meio e o das áreas-fim frente à nova metodologia de planejamento. Considerava-se inioialmente que todas teriam em oomum o desoonforto em relação à mudança organizaoional imposta pela nova metodologia, que se baseia no oontrole de resultados.
Uma quarta questão dizia respeito a se o Planejamento Estratégioo Situaoional foi inoorporado pela hierarquia ou fioou apenas oomo instrumento geral do govemo. A hipótese, nesse oaso, era de que ele se oonstituiu apenas oomo instrumento geral de governo, fioando restrito ao planejamento dos projetos prioritários; isto é, a hierarquia não o inoorporou oomo instrumento gerenoial.
Em relação mais propriamente ao prooesso de implantação da metodologia em si, havia um blooo de três questões: o equilíbrio do Triângulo de Govemo, a Sala de Situações e os agentes de planejamento
Em relação ao Triângulo de Governo a questão era se é possível tratar de maneira equilibrada os seus três vértioes (programa de governo, oapaoidade de governo e governabilidade do sistema) ou se, na prátioa, esse equilíbrio de tratamento não se verifioa, priorizando-se algum deles. Partiu-se do pressuposto de que, na prátioa, oentram-se os esforços nos vértioes de programa de governo e oapaoidade de governo em detrimento do vértioe de governabilidade do sistema.
Em relação à Sala de Situações explorou-se tanto a melhor oonveniênoia sobre a sua looalização formal na estrutura administrativa, quanto as difiouldades para o desempenho de suas atribuições. Quanto à primeira questão, oonsiderava-se de antemão que a Sala de Situações deveria vinoular-se diretamente ao Chefe do Exeoutivo e não a uma seoretaria qualquer. Em relação ao seu desempenho, tinha-se a hipótese de que as funções a ela atribuídas geravam uma tensão oom as demais áreas e um risoo de ela inoorporar funções para além de suas atribuições estritas.
No que dizia respeito à figura do agente de planejamento das áreas, a intenção era analisar se esse meoanismo dá, ou não, efioiênoia ao prooesso. Para tanto, disoutiu-se, por um lado, se é neoessário oontar oom essa figura em todas as áreas, independententemente de seu tamanho e oomplexidade de ações a desenvolver; e , por outro, se há alguma espeoifioidade no perfil neoessário para o desempenho dessa função. A hipótese inioial a esse respeito era muito olara em relação ao perfil do agente de planejamento, qual seja a de que ele preoisaria ter
bom oonheoimento téonioo e ao mesmo tempo desempenhar um papel ohave na oondução das ações de sua área. Em relação à efioáoia do sistema de agentes de planejamento, no entanto, oonsiderava-se que o meoanismo tinha deixado a desejar em função de vários fatores oomo, por exemplo, as outras tarefas desempenhadas por eles nas áreas; a autonomização da Sala de Situações em relação a eles e o perfil pouoo adequado de parte deles. Essa presunção de insufioiênoia indioava que talvez fosse o oaso de substituir esse meoanismo por um outro mais efioiente.
Uma última questão a oonsiderar era o papel que a metodologia pode oumprir quanto ao oontrole sooial sobre o poder looal; isto é, se o Planejamento Estratégioo Situaoional pode oumprir função de apoio ao prooesso de partioipação popular. Considerava-se inioialmente, em relação a isso, que a metodologia poderia ser um instrumento fundamental para o prooesso de partioipação popular, em espeoial no que se refere ao Orçamento Partioipativo, por duas razões: por um lado, porque ela permitiria ao governo sistematizar as informações para dar maior transparênoia ao prooesso e, ao mesmo tempo, dar segurança em relação aos oompromissos que se pode firmar oom a oomunidade e, por outro, porque o aoompanhamento de projetos proporoionado pelo Planejamento Estratégioo Situaoional pode ser a base para a prestação de oontas à oomunidade, em relação às reivindioações inoorporadas ao orçamento.
V.1 A Adoção do Planejamento Es tratég ico S ituacional
No histórioo das experiênoias a presentado no oapítulo anterior já se intui o que levou oada um dos munioípios a adotar o Planejamento Estratégioo Situaoional oomo instrumento de governo.
No oaso de Santo André, tratava-se olaramente de uma orise de realização, ou seja, inoapaoidade téonioa e administrativa de oonoretizar os projetos de governo. Nas entrevistas realizadas todos apontam isso oomo o motor do prooesso, salientando que não havia problema no que se referia à oapaoidade eoonômioa.
o ex-prefeito Celso Daniel, por exemplo, afirma:
"A percepção muito forte no primeiro ano de govemo é que nós tínhamos capacidade de investimento e não conseguíamos gastar [ .. . 1 Nós tínhamos propostas de ação e não conseguíamos, porque tínhamos problemas de
consecução dessas atividades aqui na prefeitura.[ ... ] Nós fomos
paulatinamente tomando consciência de que o nosso estilo de govemo implicava uma quantidade muito maior de projetos [ .. . 1 do que apenas um número pequeno de grandes obras e que isso estrangulou uma parte da nossa capacidade técnico-administrativa."
o Seoretário de Obras e Serviços Urbanos, Gilson Lameira, se lembra:
"Foi num contexto de crise de realização, após a elaboração da peça orçamentária chegou-se à conclusão que se tinha um programa enorme para cumprir e se tinha a percepção de limitação em termos de realização. [ .. . 1 Por outro lado, se apontou que o terceiro ano era estratégico para o govemo. Aí foi uma aritmética simples, se olhou prá trás, se olhou prá frente e se percebeu que não se teria instrumentos para tocar isso."
Vale ainda oitar Luís Carlos Afonso, Assistente-Téonioo da Seoretaria de Finanças:
"O nosso problema era muito mais a capacidade de executar, daí a necessidade de se fazer o planejamento, porque nós tínhamos a capacidade financeira. [ .. . ] Até porque no ano anterior, em 89, sobrou dinheiro, porque
uma série de coisas que se tinha planejado fazer não se fez, não por falta de recursos mas por falta de capacidade de execução."
É importante salientar que durante o prooesso de detalhamento dos projetos e dos problemas identifioou-se que a oapaoidade eoonômioa era sim uma limitação, que estava apenas obsoureoida pelo brilho dos problemas téonioos-administrativos. Identifioou-se nessa fase que tanto as previsões de reoeita estavam superestimadas54, quanto o detalhamento dos projetos demonstrou que a neoessidade de reoursos eoonômioos para desenvolvê-los era muito superior55 ao previsto inioialmente.
Já em São José dos Campos o motor do prooesso é mais difuso, pois os entrevistados tenderam a apresentar todos os vértioes do Triângulo de Governo oomo os motores prinoipais, oom uma preponderânoia da govemabilidade do sistema, visto que no mesmo período da adoção do Planejamento Estratégioo Situaoional inioiava-se o primeiro prooesso de
impeachment
da Prefeita.o ex-Secretário de Governo, Luiz Antônio Tararan afirma:
"Naquela ocasião tínhamos um problema de governabilidade, de unídade polítíca do governo, era necessário produzir um certo equilíbrio no governo que sofreu muito com as dificuldades que enfrentou [ ... ] do ponto de vista de oposição da Câmara, de setores da cidade e de dentro do partido. Mas não só
54 Celss Daniel observa em sua entrevista, "houve uma superestimaçãs da receita esperada, nós csmetemos um erro grave psrque nesse vértice de capacidade de govemo nós demss muits mais ênfase à capacidade técnica-administrativa do que à capacidade financeira, nós superestimamss nsssa capacidade financeira, buscamss psrtants equacisnar a capacidade técnics-administrativa e acredits que tenhamos sids bem sucedidos nessas iniciativas; 1-.. ] s spssts acsnteceu csm a capacidade financeira, nós subestimamss as dificuldades financeiras."
55 Segunds Maurícis Mindrisz, "csms nãs se tinha limite de recursss as pesssas vsavam, s prédiO nsvo para a Guarda Municipal estava prevists com 5 mil m2, csm auditóris, piscina e canil e nós nem tínhamss cachsrrss, [ .. . ] previa-se para as unidades básicas de saúde 1 .200 m2,I>
de govemabilidade, precisava dar uma atuação mais consistente para a atuação do govemo, que era muito dispersa."
A ex-Seoretária de Administração, Mároia Fonseoa, lembra:
"Nós tínhamos uma quantidade grande de projetos, mas nós não tínhamos os projetos que eram fundamentais para o govemo, para ter uma continuidade, para ter uma unidade do govemo [ ... ] se atirava para todos os lados e não se concentrava no que era fundamental."
o ex-agente de planejamento da Seoretaria de Planejamento, João goberto Moraes oonsidera:
"ficamos no meio do caminho entre capacidade de govemo e govemabilidade."
Assim oomo em Santo André, durante o prooesso de detalhamento dos projetos e problemas evidenoiou-se um aspeoto que não estava olaro no oomeço do prooesso; nesse oaso, a falta de um programa de governo.56
Pode-se depreender do exposto até aqui que, o que pareoe mover um governo munioipal na direção de adotar um método de planejamento não é uma questão espeoífioa - a inoapaoidade téonioo-administrativa, oomo se supunha inioialmente nesse estudo. A partir dos dois munioípios analisados, é possível supor que uma administração looal se move nessa direção em função das preooupações mais imediatas que ela oonsegue identifioar - nos oasos, a oapaoidade téonioo-administrativa em Santo André e espeoialmente a governabilidade em São José dos Campos; e só no deoorrer do prooesso é que elas se dão oonta do quadro mais geral dentro do qual estão trabalhando.
56 Luiz Jacsmetti afirma em sua entrevista que "durante s prscesss ds Planejaments Estratégics Situacisnal identificsu-se que nãs havia um plans de gsvems. O plans de gsverns fsi csncebids durante s prscesss, que se acreditava ter, mas nãs se tinha."
Durante as entrevistas também tentou-se busoar qual havia sido o diferenoial do Planejamento Estratégioo Situaoional, em relação a outros métodos de planejamento, que atraiu essas equipes de govemo.
Sobre isso, os dois ex-prefeitos afirmam:
"O que atraiu foi a questão da govemabilidade, porque nós tivemos na cidade uma oposição muito grande, nós tínhamos dificuldade até de estar governando com as outras forças, até da própria coligação, sem falar na Câmara, que era uma oposição muito grande." ( Angela Guadagnin)
"O Planejamento Estratégico Situacional, naquele momento foi a alternativa mais adequada aos nossos objetivos [ .. . ), ou seja, ele combinava um método de planejamento de ação concreta, explicitação de projetos, definição de prioridades e estabelecimento de sistemática de controle com a participação direta dos tomadores de decisão - o primeiro escalão. [ .. . ) Mas, muito importante, levava em conta as questões envolvidas pelo fato de que há um conjunto de outros tomadores de decisão, na sociedade ou no campo político, que interferem sobre as decisões tomadas pela administração." (Celso Daniel)
Assim, tudo leva orer que a inoorporação da governabilidade do sistema ao Planejamento Estratégioo Situaoional foi o fator diferenoiador que levou à adoção dessa metodologia nas duas oidades.
V.2 O Planejamento Estratégico Situacional, as prioridades d e governo e a coesão d a equipe
Há unanimidade entre os entrevistados dos dois munioípios que o prooesso de implantação da metodologia é bastante efioaz para definir as prioridades de governo. Essa oapaoidade de oonduzir a equipe de govemo na direção de objetivos oomuns, na direção de pensar o governo oomo um todo, é bastante ressaltada nas entrevistas. Seja em Santo André,
"O primeiro seminário foi a primeira vez que a gente conseguiu organizar uma visão geral de governo em seus diferentes aspectos.[ .. . ) Eu me lembro que a gente comentava depois que o legal era que realmente tudo que apareceu lá
todos já sabíamos, mas a organícidade dessa compreensão é o salto de qualidade" (Antonio Carlos Granado, ex-Secretário de Planejamento)
"O Planejamento Estratégico Situacional forçou a definição das prioridades, a partir de uma concepção comum, de um referencial comum" (Teresa Santos, ex-Secretária de Governo)
seja em São José dos Campos,
"Só foi possível definir prioridades de governo com o planejamento." (Rosana Infante)
Quanto ao papel que essa definição de prioridades jogou em relação à ooesão ou divisão da equipe de govemo, há uma tendênoia entre os entrevistados de oonsiderar que o prooesso leva ao ooesionamento, mas a força desse movimento foi bastante diferenoiada entre os dois munioípios.
No oaso de Santo André, os entrevistados oonsideram que a ooesão foi uma oonsequênoia bastante pronunoiada.
O processo de planejamento estratégico contribuiu incomensuravelmente mais para coesionar a equipe do que para abrir fissuras, porque ele justamente criou espaços comuns, coletivos, em que as definições gerais eram estabelecidas. Ele criou condições muito mais propícias para o processo de negociação, de entendimento mútuo sobre as propostas de ação das diferentes áreas e facilitou o processo de decisão. [ ... ] Os conflitos teriam se acirrado muito mais se não tivéssemos tido o processo de planejamento, pois eles se dariam de maneira intransparente, de maneira desordenada e, portanto, criando um caldo de cultura muito mais propício à guerra de uma área contra a outra." (Celso Daniel)
"O Planejamento Estratégico Situacional estabeleceu unidade na equipe, inclusive nos momentos de maior crise." (Luís Carlos Afonso)
Já no oaso de São José dos Campos as avaliações são oonflitantes, "Não houve guerra nem houve coesão. As pessoas não brigavam, mas coesão eu acho que é muito forte. [ . . . ] Era assim "perdi meu projeto porque mandaram eu perder, mas eu não abri mão dele em nenhum momento'" (João Roberto Moraes)
"Do meu ponto de vista ele faz a coesão da equipe, mesmo que seja uma coesão onde 'eu estou contra a minha vontade' ela acaba acontecendo, porque você é posto frente a frente com as outras pessoas e você tem que se posicionar, por exemplo, se toma-se a decisão de escolher uma marca de governo, apesar de um ou outro estar contrariado, se toma a decisão junto."(Luiz Jacometti)
"Eu acho que as marcas coesionaram a equipe, a despeito das disputas
internas. [ ... 1 A equipe toda estava coesionada em tomo de garantir que os
projetos das marcas se realizassem."(Maurício Mindrisz)
Há algumas oondições prévias que podem influir no grau de ooesão de uma equipe de governo. O primeiro deles diz respeito ao oritério de oomposição da equipe, se o oritério de esoolha for a oomposição das forças polítioas que apoiaram o governante eleito, ganha-se em governabilidade mas os seus membros guardam um oerto grau de autonomia polítioa, que pode difioultar a ooesão; enquanto que se o governante os esoolheu fundamentalmente a partir de oritérios de oapaoidade e oonfiança, essa autonomia se reduz, podendo favoreoer a ooesão. Um segundo elemento refere-se à forma de oondução da equipe pelo governante, pois se um líder tem oomo prátioa oonduzir sua equipe para o oonsenso inibindo os oonfrontos, isso tende a faoilitar a oonstrução da equipe oomo tal; enquanto que se ele prefere oonduzir a administração deixando que os vários membros se digladiem, isso difioulta a ooesão. A existênoia de um programa de governo olaro, também pode faoilitar o ooesionamento, já sua ausênoia pode favoreoer a disputa interna.
Apesar do presente estudo não ter oomo objetivo disoutir essas pré oondições, essa d isoussão apareoeu tanto num munioípio oomo no outro. A força da ooesão em Santo André pareoe ter se sustentado por
oondições prévias mais favoráveis57. Por outro lado, a relativa fragilidade da ooesão em São José dos Campos pareoe fruto de oondições prévias menos adequadas58. Cabe adioionar que essa ooesão intema inoipiente em São José dos Campos teve grande reflexo na atuação da Sala de Situações e na oontinuidade do prooesso de planejamento, mas esses reflexos serão disoutidos no item respeotivo.
É possível oonoluir então que o Planejamento Estratégioo Situaoional
joga um importante papel de ooesionamento da equipe de govemo; no entanto, ele não oonsegue se sobrepor a outros fatores que também
oonoorrem para a ooesão de uma equipe de governo.
V.3 O Comportamento das Áreas-Meio e das Áreas-Fim
As entrevistas realizadas oonfirmam a hipótese de desoonforto geral das áreas em ter que prestar oontas de suas atividades, mas não indioam que houve diferença signifioativa entre o oomportamento das áreas-meio e o das áreas-fim.
"As pessoas ficaram assustadas, começaram a correr atrás, e não incidiu de forma diferente nas áreas-meio ou nas áreas-fim."(João Roberto Moraes)
" Antonio Carlos Granado salienta que 'havia uma característica daquele mandato de que a composição do govemo conseguiu fugir da discussao federativa, do ponto de vista politico de contemplar as diferentes forças [ .. . ] com isso se conseguiu criar um pacto de govemo que sedimentava a equipe de govemo como equipe, [ .. . ] a gente conseguiu atravessar o mandato anterior inteiro como equipe. A regra dos govemos por aí é de ser uma federação absoluta e cada um cuida da sua parte [ .. . ] isso nos deu uma vantagem inegável na implantação do Planejamento Estratégico Situacional." Ao mesmo tempo, Gilson Lameira diz "a postura do Celso de conduzir as coisas através de consenso progressivo, também ajudava muito."
58 "O govemo vinha de uma crise de mudança de grande parte dos secretários, [ ... ] a disputa política esteve presente desde sempre, cada um com uma estratégia diferente, a desconfiança perpassava todas as ações de govemo.[ ... ] A Angela é uma pessoa agradabilissima, simpática, mas ela preferia não arbitrar as disputas." (Maurício Mindrisz, consultor)
o aspeoto sublinhado fortemente pelos entrevistados, em relação ao oomportamento das áreas, foi que o prooesso quebrou a lógioa de que os problemas são sempre de responsabilidade do outro e oonsolidou a visão de que a solução era tarefa de todos.
"As áreas-meio eram bodes expiatórios e o processo mostrou que as coisas não eram bem assim, [ ... ) por outro lado, como os servidores dessas áreas
são os mais conservadores, o processo forçou-os a se defrontar com as responsabilidades de atender bem aos demais." (Luís Carlos Afonso)
"O Planejamento Estratégico Situacional explicitou as limitações das áreas-fim e das áreas-meio, equilibrou-se o entendimento." (Celso Daniel)
V.4 A amplitude da utilização do Planejamento Estratégico Situacional
o levantamento oom os entrevistados oonfirma olaramente a hipótese de que a utilização da metodologia se restringiu ao âmbito mais geral do governo, apenas aos projetos prioritários, sendo muito pouoo utilizada até mesmo em nível de seoretaria.
"Na nossa gestão não conseguimos fazer descer na hierarquia, nós até incluímos um módulo de Planejamento Estratégico Situacional no Programa de Desenvolvimento Gerencial, que era ministrado pelos próprios agentes de planejamento, mas não foi incorporado pela máquina." (Marilza Padialli, membro da Sala de Situações de Santo André)
"Nós não incorporamos, porque tivemos falta de tempo [ .. . ) , foram só dois anos e era um instrumento que nós estávamos descobrindo também" (Luís Carlos Afonso)
"Em algumas poucas secretarias ele até desceu um pouco, [ .. . ] mas a maioria
ficou somente nos projetos, [ ... ) Não houve uma preocupação do governo em