Her devlette kamu yönetiminin örgütlenmesi ve kamu hizmetlerinin sunulması için idari yapılanmaya gidilmekle, bu idari yapı, her zaman tek tip, tüm idari birimlerin tek bir tüzel kişilik içerisinde yer aldığı, tek bir merkezden yönetildiği, bütün kaynakların tek elde toplandığı yapı olmayıp, bazı hizmetler merkezî hiyerarşik düzen dışında, yerel düzey ihtiyaçların giderilmesi doğrultusunda kendini yönetebilme imkânına sahip bir yapı olabilir ki, bu amaçla hemen her devlette farklı türde ve derecelerde özerkliğe sahip idari birimler oluşturulabilir (Arıkboğa, 2015: 18). En sade tanımıyla özerklik, belirli bir yerde yaşayanların, o yerde yaşıyor olmaktan kaynaklanan işlerini kendi kendilerine görmeleri ve buna imkân verecek kaynağa sahip olmaları şeklinde tanımlanabilir (Keleş, 2016: 57). Ya da özerklik, toplumun kendi dünyasını yaratımı, yapılanması, oluşumu, kendi sunduğu özgüllük içindeki hali olarak da tanımlanabilir (Alada, 2008: 6). Özerklik, ya bir hizmete ve o hizmetle ilgili kuruluşlara veya bir yerel topluma ve o toplumla ilgili kurumlara tanınırken, iki temel kategoriye ayırmak mümkündür; ilki self-government (kendi kendini yönetebilme) ilkesine dayalı özerklik biçimi, ikincisiyse self-determinasyona (kendi geleceğini belirleme) dayanan özerklik biçimidir (Arıkboğa, 2015: 20). Bu başlık altında self-determinasyona dayanan, kendi içerisinde federal devletler ve bölgesel özerklikler olmak üzere ikiye ayrılan özerkliğin “bölgesel özerklik” kısmından bahsedilecektir.
Bölgesel özerklik, salt federalizmin bir alt kategorisi olarak anlaşılmaması gereken, tamamen kendine özgü, teritoryal prensibe dayalı, başlıca gayesi ulusal
azınlıkların kolektif hakları ile merkezi devletin egemenliğini ve üniter yapısını sürdürme isteği arasında bir denge kurmak olan siyasi bir örgütlenme biçimi (Benedikter, 2016: 18) olarak tanımlanmakla birlikte, konunun kendine özgü ana başlık altında değil, belki federalizmin çoğunlukla bir alt gelişim aşaması olarak değerlendirilmesinin uygun olacağı düşüncesiyle “Federal Devlet” ana başlığı altında incelenmiştir. Bölgesel özerkliği başlı başına ayrı bir sistem olarak işleme konusundaki çekingenliğe, dünya ölçeğinde ampirik olarak henüz karşılaştırılamamış politik bir deneyim olması, yerleşik bir siyasal özerklik teorisinin bulunmaması ilave edilebilir.
Bir ülkede etnik ayrımların, federasyon ya da benzeri yöntemlerle, kısmi özerklik yoluyla mı bir dengeye ulaştırılabileceği yoksa çözümün, ayrılarak bağımsız bir devlet kurmada mı olduğu tartışma konusu olmakla, bu konuda Durkheim’in başını çektiği yapısalcı kuramda; çevrenin sürekli olarak dezavantajlı ve sömürülmekte olduğu, egemen çoğunluk üzerinde baskı yaptığı varsayımına, diyalektik siyasal bölgecilik kuramı; nesnel yapılarla insan davranışları arasındaki diyalektik ilişkinin hesaba katılması gerektiği, insanların parti, sınıfsal kültür, yöre ile sınıf arasındaki tercihlerinin değişmekte olduğu gözleminden yola çıkarak, sonucu kestirmenin güçlüklerinin dikkati çektiği cevabını vermiş, Jordi Sole Tura ise, siyasal bölgeciliğin özerklik ve bağımsızlık istemlerinin, İspanya gibi bir ülkede, demokrasi koşulları içinde ve bir anayasa değişikliği sonucunda bile son bulmadığına dikkat çekerek, ekonomik marjinalliğin sorunun yalnızca birisi olduğunu, tarihsel ve siyasal etmenlerin daha çok önem taşıdığını öne sürmüştür (Keleş, 2016: 126).
Özerkliğin kurumsal çerçevesi devletin genel anayasal düzeninde kaynağını bulur. Bu çerçevede yasama ve yürütme yetkileri, merkezi devlet ve bir ya da daha fazla bölgesel birim arasında paylaşılır (Benedikter, 2016: 92). Özerklik, devlete ait bazı başlıca fonksiyonların siyasal özerk yönetime devredilmemesinden de anlaşılacağı üzere tam bağımsızlık anlamına gelmeyip, savunma, dış politika, gümrükler, para sistemi gibi bazı ana fonksiyonlar, merkezî devletin yetki alanı içerisinde kalır (Benedikter, 2016: 95). Burada özerkliğin iki yönünden
bahsedilebilir. İlki yerel organların merkezle olan ilişkilerini ilgilendirir. Bu ilişki içerisinde özerk yönetimlerin merkezi yönetimden bütünüyle bağımsız oluşu beklenemez. Olması gereken, yerel yönetimlerin kendi işlerini merkezin dâhili olmaksızın halledebilmesi, geniş bir özerklikten faydalanabilmesidir. İkincisiyse yerel birimlerin halkla ilişkilerini ilgilendirmekte ve seçilerek gelen yerel birimlerin halkı gerektiği şekilde temsil edebilmesini içermektedir (Keleş, 2016: 57).
Siyasal iktidarın adil bir şekilde dağıtılması amacına yönelik olarak teritoryal açıdan devletlerin alt birimlere ayrılmasının gerekliliği üzerine ilki simetrik federalizm, diğeri ise siyasal özerklik olmak üzere iki alternatif çözüm önerisinde bulunulmuştur. Simetrik federalizm, o devleti oluşturan teritoryal birimlerin her birine anayasal olarak aynı yetkilerin tanınması sonucu oluşurken, siyasal özerklikte ise federal bir anayasa üzerine kurulu olmasına rağmen, kimi siyasi birimlerin özel yetkilerle donatılması söz konusudur (Benedikter, 2016: 28). Birinci halde (simetrik federalizmden) federal sistemden, ikinci halde ise siyasal özerklikten bahsedilmektedir. Kavramın ve ayrımın tam olarak anlaşılabilmesi için bir diğer tanım olan asimetrik federalizmin de ayırıcı özelliğini vurgulamak faydalı olacaktır. Asimetrik federalizm, simetrik federalizmden farklı olarak federal devleti oluşturan siyasi birimlerden bazılarının diğerlerine göre farklı ve avantajlı yetkilere sahip olmalarını, federe devletlere farklı kapsamlarda tanınan çeşitli yetkileri ifade eder. Siyasal özerklik de aslında niteliği itibariyle asimetrik federalizm özelliği gösterirken, diğer siyasi birimlerden farklı ve ayrıcalıklı yetkilere sahiptir. Ancak siyasal özerk bölgenin merkezî yönetimin karar alma sürecine katılamıyor olması, onun asimetrik federalizmden ayırıcı yanını oluşturur. Anlaşılacağı üzere siyasal özerklik, yapısal olarak bir takım siyasi özel yetkilerle donatılmakla ve merkezin karar alma sürecine katılamamakla, siyasal iktidarın adil olarak dağıtıldığı federal sistemden ayrışmaktadır. Benedikter’in (2016: 30-60) ifadesiyle siyasal özerk bölgelerin ortak özelliği, özerk bölge ile merkezi devlet arasında nev-i şahsına münhasır bir ilişki kurulması ve bu bölgeleri devletin geri kalan bölgelerinden farklı kılan çok özel bir kendi kendini yönetme sisteminin hayata geçirilmiş olması, hukuk devleti ve demokratik temsil temelinde sınırları çizili bir toprak parçası üzerinde ve
belli başlı siyasal alanlarda içsel kendi kaderini belirlemenin hukuksal ve siyasal çerçevesini yaratmasıdır. Ruth Lapidoth’un tespitine göre siyasal özerkliğin temelinde, ilgili devletin birliği ve üniter yapısı bozulmadan etnik, kültürel, dilsel ya da dinsel bağımsızlığın sağlanması ve korunması amacı yatmaktadır. Yine ona göre özerklik, etnik ve kültürel çeşitliliğin sürdürülmesi amacıyla belirli yetkilerin kalıcı olarak belirli bir bölgeye verildiği ve bütün diğer yetkiler merkezde kalırken, bu bölgede yaşayan halkın kendini yönetme yetkisine sahip olduğu devletsel örgütlenme biçimi olarak tanımlanmıştır (Benedikter, 2016: 41). Azınlık haklarının korunması düşüncesini temel alan özerklik, çatışmaların önlenmesi, bir topluluğun kültürel kimliğinin ve etkileşiminin korunması ve bir bölgede yaşayan toplulukların kültürlerinin karşılıklı zenginleştirilmesi amacı da güderken, küçük halk gruplarına ve bölgesel topluluklara belirli düzeyde iktidar hakkı tanıma, kendi kültür, dil ve kimliklerini yaşatma imkânı verme, muhtemel ayrılık taleplerini bu sayede sonlandırma, devletle siyasal bütünleşmeyi gerçekleştirme, anayasal olarak güçlenerek siyasal sorunları çözüme kavuşturma, etnisite temelli zararlı modelleri bertaraf etme, yerel topluluklara kendi yerel kaynakları üzerinde denetim kurma imkânı sağlama, yerel toplulukları siyasete katarak siyasal elitleri denetletme, “ortak yönetim” kültürünü geliştirerek hem siyasal katılımı sağlama hem de sosyal entegrasyona katkıda bulunma gibi fırsatlar sunabilir (Benedikter, 2016: 64, 99,100).
Bugün var olan gerçek özerk sistemleri tespit ve analiz edebilmek için hukuksal – siyasal açıdan bazı kriterlerin aranması kaçınılmaz olup bunlardan bazıları şu şekilde sayılabilir (Benedikter, 2016: 110);
(i) Söz konusu bölge, anayasal açıdan yatay yetki dağılımı ilkesine göre
örgütlenmiş hukuk devletinin bir parçası olmalıdır.
(ii) Serbest seçimlerle iş başına gelmiş yerel meclisin, daimi yasa
yapma yetkisi olmalıdır.
(iii) Vatandaşlığın ve siyasal hakların güvence altına alındığı, gerçek
(iv) Hem devletin tamamında hem de özerk bölgesinde bütün
vatandaşlar için siyasal ve medeni haklar temelinde eşitlik sağlanmalıdır. Bir devletin anayasası aracılığıyla tanınmış, yukarıdaki kriterlere sahip özerklik; ya otoriter bir yönetimin yıkılmasıyla, ya devleti oluşturan çoğunluk ulusu ile azınlık arasındaki ilişkinin bozulmasıyla, ya da söz konusu devletin uluslararası toplum tarafından ciddi bir baskı altına alınmasıyla, yani devletlerin sosyal ve siyasal alanlarda köklü değişiklikler yaşadıkları zamanlarda verilir (Benedikter, 2016: 72).
Siyasal özerklik dar anlamıyla sadece idari yetkileri gerektirmez, aynı zamanda da söz konusu özerk bölgenin, merkezi yönetiminden bağımsız, asgari düzeyde de olsa yasama yetkileriyle donatılmış ve çıkardığı yasaları kendi özerk bölgesinde hayata geçirmeye muktedir, hatta serbest seçimlerle başa gelmiş bir hükümetin ve siyasal temsilcilerinin varlığını da kaçınılmaz kılar (Benedikter, 2016: 41 - 42). Yani siyasal özerkliğin kapsamı ve asgari kriterleri, yasa yapma gücüne sahip özerk bölge parlamentosunun bulunması, yürütme gücüne sahip olması ve hatta bazen yargı yetkisinin dahi bulunması ve özerk yönetimin yetkilerinde bir değişiklik yapılması gerekiyorsa, bunun yine özerk bölgenin onayıyla yapılması gerektiğinin kabulüdür (Arıkboğa, 2015: 35).
Özerkliğin herkes tarafından kabul edilen ortak bir tanımı olmamakla beraber kamusal ya da anayasal olarak neyi içermesi gerektiği üzerine bir takım uzlaşı söz konusudur. Tanımsal çeşitlilik içerisinde öne çıkan bazı görüşlere ait alıntılar, tanım hakkında ortak bir uzlaşmayı mümkün kılabilecektir (Benedikter, 2016: 38-39);
“Özerklik, devletin diğer bütün kıyaslanabilir birimlerinden çok daha geniş ölçüde kendi kendini yönetmeye yönelik yetkiye sahip bölgelerdir.” Kjell-Ake Nordquist.
“Özerklik, bir devletin bütünlüğünün korunmasında o devletin halkı arasındaki çeşitliliği korumak gayesiyle iktidarın paylaşımının bir aracıdır.” Ruth Lapidoth.
“Özerklik, egemen bir devlet içerisindeki özel bir topluluğun göreli olarak geniş ölçüdeki bağımsızlığını tarif eden bir kavramdır.” Hurst Hannum.
“Özerklik, kendi kimliğini korumayı talep eden etnik ya da diğer gruplara belirli meselelerde doğrudan kontrolü devreden, ancak devletin genel çıkarları ile ilgili yetkileri daha kapsamlı bir şekilde örgütlenmiş devlet aparatına bırakmayı hedefleyen bir araçtır.” Yash Ghai.
“Uluslararası hukukta özerklik, devletin bir parçasının ya da belirli bir bölgesinin, yasa çıkarıp düzenlemeler yaparak, kendi devletini kurmaksızın kimi belirli alanlarda kendi kendini yönetme yetkisinin olması anlamına gelmektedir.” Hans-Joachim Heintze.
“Siyasal özerklik, teritoryal olarak tanımlanmış bir bölgenin karar verme yetkisine sahip bir organına ayrıca bir yasama yetkisinin tanınmasını gerektirir.” André Legaré/Markku Suksi.
Yukarıda yer verilen değişik fikirler ışığında tanımlamaya çalıştığımız özerkliğin konumuz açısından dikkate değer boyutları;
(i) Özerliğin üniter devlet yapılanması içerisinde yer almasının o devletin
üniter niteliğini değiştirip değiştirmeyeceği boyutu;
Her türlü devlet yapılanması içerisinde bulunabilen, bazılarınca asimetrik federalizm sınıfı içerisine dâhil edilmiş siyasal özerkliğin, üniter devlet yapılanması içerisinde bulunmakla onun üniter yapısını farklı bir boyuta taşıdığını ancak başka bir devlet yapılanması sınıfına dâhil edilemeyeceğini kabul etmek gerekir. Üniter yapılı ancak bünyesinde siyasal özerklik barındıran dünya örneklerinin katıksız üniter yapılı örneklerinden farklı olarak belki yeni bir sınıflandırma ile tanımlanabilmesi daha uygun düşecektir.
(ii) Özerkliğin ayrılığa neden olup olmayacağı endişesi karşısında, tam tersi bir
Siyasal özerkliğin ayrılığa sebep veya engel olacağı düşünceleri her şeyden önce özerk bölge ile bağlı olduğu devletin bir takım özel hallerine ve özerk bölgenin merkezî devlet karşısındaki gücüne göre farklılık gösterebilir. Bu hallerden bazılarını şu şekilde sıralamak mümkündür:
-Özerk bölge halkının etnik dayanışma kültürü,
-Bağlı devletin demokratik gelişmişliği ve özerklik anlayışına bakışı, -Özerk bölgenin ayrılmayla veya bütünleşmeyle oluşması,
-Özerklik talebinde bulunan bölgeye başka devletlerin desteği,
-Bağlı devletin özerk devlete tanıdığı sınırlı iktidarın beklenilen özerklik talebiyle karşılanma oranı,
-Özerk bölgenin iktisadî gelişmişliği ile yer altı kaynakları varlığı, vb.
Benedikter’e göre ise özerklik bir devletin parçalanmasını engellemek konusunda ve aynı zamanda uluslararası düzeyde tanınmış insan ve azınlık haklarının uygulanmasında çok iyi bir araç görevi üstlenebilir (2016 :101).
(iii) Yerel özerkliklerin (yerel yönetimlerin) birer siyasal özerklik olarak kabul edilip edilemeyeceği boyutu;
Yerel özerklik, yerel yönetimlerin görevleri ile sorumluklarını gerçekleştirirlerken, merkezî idarenin yönlendirmesinden büyük ölçüde bağışık davranabilme yeteneğiyle, kendisini merkezi yönetime gerek duymadan yönetebilme kapasitesiyle ve kendi kendini yönetebilme ilkesiyle açıklanmaktadır. Bu kavram yerelin yürüteceği hizmetlerin ve hizmete ait vergilerin belirlenmesi hakkını da içinde barındırdığından seçilmiş yönetimleri meşru kılan temel bir kavramdır (Koyuncu, 2000: 98; Arıkboğa, 2015: 20). Yerel özerklikler nitelikleri itibariyle kesinlikle siyasal özerklik kapsamında değerlendirilmelidir. Çünkü yerel yönetim özerkliği, yerel yönetimin özü olmakla beraber o yörede yaşayan topluluğa kendi
kendini yönetebilme (self government) hakkı verilmesi, kanunların çizdiği yetki sınırı içinde yerel politikaları belirleyebilme, özgürce kararları belirleyebilme, alınan kararları uygulamaya geçirme olarak tanımlanabilir (Arıkboğa, 2015: 47). Tortop’a göre ise yerel idarelerin özerkliklerinden bahsedebilmek için; kesin karar alabilme yetkisine sahip olması, organlarının, merkezî idarenin yersiz etkilerinden uzak ve bağımsız olması ile yeterli parasal olanaklara sahip olması özerkliğin koşullarındandır (1991: 5-6). Yerel yönetim özerkliği aynı zamanda iktidar ve eylem alanının, merkezden yerele doğru bir yetki aktarımını içermekte, bu ilişkisel durumun normatif dayanağını onun “demokratiklik” niteliği kazandırmaktadır (Alada, 2008: 5). Bu özerklik, yasalarla tanımlanan ve yasal çerçeve içinde işleyen, ancak etnik veya kültürel nitelik taşımayan özerklik olup, parlamentonun merkezî ve yerel yönetimler arasındaki ilişkileri ve özerkliğin kapsamını yeniden belirleyecek türde değişiklik yapma hakkına daima sahip olması nedeniyle özerklikleri parlamentoya karşı değil, merkezi yönetime karşıdır. Özetle yerel yönetimler, eyaletler veya özerk bölgeler gibi sabit statüde ya da dokunulmaz nitelikte idari birimler değillerdir (Arıkboğa, 2015: 52). Ya da bu durum; “yerel yönetimler bağımsız siyasal kurumlar olmayıp, devlet yapısı içerisinde belirli bir özerklikten yararlanan kuruluşlardır” şeklinde de ifade edilebilir (Ekici ve Toker, 2005: 6). Anayasa Mahkemesinin, E:1987/18, K:1988/23 sayılı kararında da belirtildiği gibi yerel yönetimler açısından özerklik; kamu hizmetlerinin önemli bir kısmının vatandaşların yararına olarak, mahalli idarelerin sorumluluğu altında yerine getirilmesi anlamını taşır. Bu nedenle üniter devlet yapılanması içerisinde yer alan yerel yönetimlere anayasal bir düzenlemeyle sınırlı bazı yetkilerin verilmiş olması, o devletin üniter niteliğini değiştirdiği iddiasına yol açamaz.
Konuyla ilgili olarak Yerel Yönetimler Özerklik Şartından kısaca bahsetmek yerinde olacaktır. 1985 yılında Avrupa Konseyince ortaya koyulan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, yerel yönetimleri “devlet içinde devlet” haline getiren bir metin olarak görülemez. Onları hukuken güvenceli bir özerklikten yararlanır hale getirmekle birlikte onları kesinlikle bağımsızlığa varacak ölçüde haklarla donatmaz.
Bu uluslararası belgece benimsenen ilkelerden konumuzla ilgili olanları şu şekilde sayılabilir (Keleş, 2016: 59-80):
(i) Özerk yerel yönetim ilkesi yasal olarak, hatta mümkün olması
halinde anayasal olarak tanınacaktır. Yetki alanları dışında kalmayan ve yasalarca başka kurumlara bırakılmamış tüm işlerde yerel yönetimler ilke olarak sorumlu olacaktır.
(ii) Yerel yönetimlere bırakılan yetkiler tümüyle yerel yönetimlerin
olup, yasalarla düzenlenmedikçe, merkezi nitelikli yönetimlerce zayıflatılamayacak ya da sınırlandırılamayacaktır.
(iii) Özel yerel yönetimler, mahalli ihtiyaçları karşılayabilmek ve etkili
bir yönetim gerçekleştirebilmek için iç örgütlenenlerinde serbestiye sahip olacaklardır.
(iv) Yerel yönetim birimlerinin sınırlarında yapılacak her türlü
değişiklikte halk oylamasına başvurulacak, halkın görüşü alınacaktır.
(v) Yerel birimlere mutlaka hizmetlerini yerine getirebilecek mali
kaynaklar sağlanacaktır. Mali yetersizlik halinde mali denkleştirme vasıtası ile desteklemeler yapılmalıdır.
(vi) Şartın en önemli ilkesi, merkezi yönetimin vesayet yetkileriyle
ilgilidir. İlkeye göre yerel yönetimlerin idari denetimi yasal ve anayasal durumlarda mümkün olmalı ve yasaya uygunlukla sınırlandırılmalıdır. Yerindelik denetimi adı verilen işlem ve eylemelerin, amaçlara ya da toplum yararına uygunluğunu öngören denetim yöntemi, yerel özerklikle bağdaşmaz olarak kabul edilmektedir.
(vii) Yerel yönetimlere, diğer yerel birimlerle işbirliğine gitme ve
birlikler kurabilme hakkı tanınmalı, uluslararası yerel yönetim kuruluşlarına katılma hakları güvence altına alınmalıdır.
(viii) Şartın öngördüğü son ilke ise yargı güvencesi ve yargısal koruma
yöntemleri ile ilgili olup, ilkeye göre yerel yönetimler anayasal ve yasal yetkilerini serbestçe kullanabilmeli, yerel özerklik ilkelerine saygı gösterilmesi için yargı yerlerine başvurma hakkına sahip olmalıdırlar.
1988 yılında şartı imzalayan Türkiye, 1991 tarihinde Şartı onaylamış, 1992’de de uygulamaya koymuştur. Türkiye, Yerel Yönetimler Özerklik Şartının bazı maddelerine de bir takım ülkesel sorunlar nedeniyle çekinceler şerh etmiştir. Şart ile Türkiye’nin yerel yönetimler mevzuatının karşılaştırılmalarını içeren çalışmalarda tespit edilen “sapmalar”, Türkiye’de yerel özerkliğin eksikliği olarak değerlendirilerek, şartın tüm ilkeleriyle uyarlanabilir, uygulanabilir hale getirilmesiyle ve bu yönde yapılacak düzenlemelerle “özerkliğin” sağlanabileceği, dolayısıyla idari sistemin demokratikleşebileceği ileri sürülmüştür (Alada, 2008: 6).
Yerel Yönetimler Özerklik Şartına Yerel Yönetimlerde Katılım Hakkına İlişkin ek protokol 16 Kasım 2009 tarihinde Hollanda’nın Utrecht kentinde kabul edilerek yürürlüğe girmiş olup ek protokole göre; Şartı kabul eden devletler sınırları içerisindeki herkese yerel yönetim işlerine katılma hakkını tanıyacaktır. Bu hak, yerel yönetimin yetki ve sorumluluklarının kullanılmasını belirleme ya da etkilemeye çalışma hakkı demektir. Yasalar ise bu hakkın kullanılmasını kolaylaştıracak araçları sağlamakla yükümlü olacak, hiçbir kişi haksız olarak dışlanmayacak ancak farklı koşullar ya da kişi grupları için özel önlemler öngörülebilecektir.
İKİNCİ BÖLÜM
TÜRKİYE CUMHURİYETİ DEVLETİ’NİN ÜNİTER NİTELİĞİ