Primordialmente, importa ressaltar que o processo de escolha dos membros do Senado Federal ocorre por eleição majoritária. Difere, portanto, da eleição para a Câmara dos Deputados, cujos representantes são eleitos de forma proporcional.
Sabe-se que as eleições para o Senado ocorrem de quatro em quatro anos quando a renovação alternada, de um e dois terços dos representantes, tem sua vez. Mesmo quando ocorrem as eleições para a renovação de dois terços do Senado, ela continua sendo majoritária, jamais proporcional.186
A eleição de cada Senador implica, necessariamente, na eleição de seus suplentes. A perda ou afastamento do titular conduz à posse imediata de seu primeiro e segundo suplentes, sequencialmente.
Além da representação dos Estados, o Distrito Federal encontra-se representado no Senado por força da Emenda à Constituição de 1967, de número 25/1985.
É bem verdade que essa Casa legislativa ainda conserva o papel preponderante de Casa revisora por força da própria Constituição, que, em seu artigo 64, estabeleceu que os projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos Deputados.
Pode-se constatar, assim, que aquela Casa detém a iniciativa de deflagrar o processo legislativo em mais ocasiões.
E não é só isso. Todos os projetos de iniciativa dos Deputados, que somam maior número que os senadores, também, por óbvio, têm início na Câmara.
Ressalte-se que, por força do § 8º do artigo 62 da mesma Lei Maior, todas as medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados.
Ao Senado resta deflagrar o processo legislativo nos projetos de lei e nas propostas de emendas à Constituição apresentados pelos seus próprios membros, ou seja, pelos 81 senadores, contra os 513 deputados federais, os projetos de iniciativa do Executivo, Supremo Tribunal Federal e Tribunais Superiores, bem como as medidas provisórias.
Além disso, os projetos de lei que disponham sobre a organização administrativa do Ministério Público e da Defensoria Pública da União também serão encaminhados pelo Presidente da República, conforme consta na alínea d do § 1º do artigo 61 da Constituição, à Câmara dos Deputados.
Só por esses fatos pode-se verificar que o Senado exerce um papel maior de revisão do que é aprovado pela Câmara do que um papel de efetivo deflagrador do processo legislativo.
Hodiernamente, essa questão tem sido colocada como um problema no processo legislativo. Sabe-se que uma significativa parte sobre o que se delibera em ambas as Casas são medidas provisórias ou projetos de iniciativa do Executivo.
Como se vê, ambas as propostas têm início na Câmara dos Deputados e seguem ao Senado para sua retificação ou modificação do texto aprovado.
Com relação aos projetos de iniciativa do Executivo, o Presidente da República, por força do § 1º do art. 64 da Constituição, pode solicitar ao Congresso urgência para a aprovação dos projetos de sua iniciativa. A não deliberação, pelas Casas
Legislativas, da matéria em 45 dias acarreta o sobrestamento das demais matérias em tramitação no Parlamento, à exceção das medidas provisórias.
O próprio Regimento Interno do Senado Federal, em seu artigo 163, coloca na ordem de preferência para deliberação do Plenário imediatamente posterior à apreciação das medidas provisórias os projetos de lei do Executivo com urgência constitucional.
Dessa forma, até a deliberação da proposta, não se pode votar as matérias de interesse dos senadores, pois a pauta encontra-se sobrestada.
Como o projeto de iniciativa do Executivo tem início na Câmara, geralmente esse prazo de 45 dias dado pelo § 2º do artigo 64 expira quando o projeto ainda se encontra em tramitação nas comissões daquela Casa. Assim, a urgência é automaticamente estabelecida sem que o Senado Federal possa sobre ela opinar.187
Quando o projeto segue para a segunda Casa, obviamente, não há como os Senadores deliberarem sobre a condição urgente em que se encontra, salvo se o Presidente da República, por vontade própria, retirar tal atributo do projeto discutido.
Não raras são as vezes em que o Senado deixa de exercer o seu papel de legislador inicial em virtude da obstrução de sua pauta por propostas oriundas da Câmara.
187 A questão da urgência constitucional está tratada dessa forma no Regimento Interno da Câmara dos Deputados:
“CAPÍTULO II
DOS PROJETOS DE INICIATIVA DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA COM SOLICITAÇÃO DE URGÊNCIA
Art. 204. A apreciação do projeto de lei de iniciativa do Presidente da República, para o qual tenha solicitado urgência, consoante os §§ 1º, 2º e 3º do art. 64 da Constituição Federal, obedecerá ao seguinte: I - findo o prazo de quarenta e cinco dias de seu recebimento pela Câmara, sem a manifestação definitiva do Plenário, o projeto será incluído na Ordem do Dia, sobrestando-se a deliberação quanto aos demais assuntos, para que se ultime sua votação;
II - a apreciação das emendas do Senado pela Câmara, em função revisora, far-se-á no prazo de dez dias, ao término do qual se procederá na forma do inciso anterior.
§ 1º A solicitação do regime de urgência poderá ser feita pelo Presidente da República depois da remessa do projeto e em qualquer fase de seu andamento, aplicando-se a partir daí o disposto neste artigo.
§ 2º Os prazos previstos neste artigo não correm nos períodos de recesso do Congresso Nacional nem se aplicam aos projetos de código”.
Situação mais complicada ocorre com a tramitação das medidas provisórias. Primeiramente, por serem em maior número do que os projetos com urgência constitucional.
Em segundo lugar, as medidas provisórias têm início na Câmara e entram em regime de urgência no mesmo prazo de 45 dias. Se o artigo 163 do Regimento colocava como prioridade a votação dos projetos de urgência, antes de sua apreciação vem a deliberação das medidas provisórias, sem o que a pauta do Senado ficará sempre sobrestada, salvo se prevalecer o entendimento do Ministro Celso de Mello em recente decisão no MS 27.931/DF.
Por esses motivos, os senadores insistentemente tentam introduzir, por meio de propostas de emendas à Constituição, alterações no processo legislativo a fim de possibilitar a existência de uma pauta não sobrestada, o que ocorre na maior parte da legislatura.188
Em termos de competências, porém, o papel do Senado vai além do processo de elaborador de projetos e revisor das ações da Câmara. Possui uma série de atribuições privativas, muitas delas copiadas de instituições estrangeiras e outras que representam o interesse da federação. Outras, porém, são frutos da natureza conservadora e de ponderação que a Casa possui em sua essência.189
Dentre as tarefas do Senado, está o poder de processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República, Ministros do Supremo Tribunal Federal, o Procurador-Geral da República e outras autoridades nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Chefes das Forças Armadas nos crimes da mesma natureza, conexos com aqueles, referente aos dois primeiros.
Nos casos em que o Senado julga, por crime de responsabilidade, o Presidente e o Vice-Presidente da República, ele exerce a função de um tribunal político,
188 Um exemplo é a Proposta de Emenda à Constituição 72/2005, de autoria do Senador Antonio Carlos Magalhães, já aprovada pelo Senado Federal em 8/2/2006 e enviada à Câmara dos Deputados em 9/2/2009, onde atualmente encontra-se em discussão.
não cabe, pois, a ele, decidir pela instauração ou não do processo já autorizado pela Câmara dos Deputados.
De acordo com José Afonso da Silva:
Esse Tribunal especial tem sua fonte histórica na Constituição dos Estados Unidos, quando, na sua elaboração, se debateu muito sobre a formação de uma corte adequada para julgar o Presidente da República, pois, como nota Hamilton, não era fácil conseguir um tribunal adequado em um governo totalmente eletivo.190
Cabe ainda ao Senado aprovar, após arguição pública, os Ministros de Tribunais Superiores, Ministros do Tribunal de Contas, o Procurador-Geral da República, Governadores de Territórios e o Presidente do Banco Central, além de outros casos que a Constituição ou a legislação infraconstitucional determinar.
Por força da alínea f do artigo 52 do Texto Maior, é responsabilidade do Senado a aprovação de chefes de missão diplomática de caráter permanente.
Essas primeiras atribuições foram conferidas ao Senado, provavelmente, em razão de sua natureza mais conservadora. Como uma Casa de ponderação, a Câmara Alta teria mais equilíbrio para decidir sobre esses pontos.
Nesse contexto, o Senado exerce tais funções, muito mais, porque elas lhe foram atribuídas historicamente e, muito menos, por uma função institucional do pacto federativo propriamente dito.
Mas o mesmo artigo 52, porém, confere ao Senado o poder de autorizar operações de natureza financeira externas de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Significa que a contração de dívidas pelos entes federados no exterior depende da prévia análise e autorização do Senado Federal.
É o Senado também responsável pelo controle sobre o crédito público e o endividamento das unidades da Federação. Por meio de resolução senatorial, fixam-se as condições para operação de crédito externo e interno.
Responde ainda pelo estabelecimento de limites globais e condições para o montante da dívida imobiliária dos Estados, Distrito Federal e Municípios, aqui entendida como a emissão de títulos da dívida pública.
A exclusão da União desse rol de controle deve-se ao fato de que a fixação de limites da dívida mobiliária federal deve ocorrer por meio de lei específica, e não resolução, conforme consta do artigo 48, XIV, da própria Constituição.
Dessa forma, ao exercer tais funções, o Senado cumpre um papel de fiscalizador do pacto federativo político, orçamentário e tributário, controla o endividamento e o que pode ser gasto pelos entes da federação, a fim de que suas receitas não fiquem comprometidas e, com isso, comprometam-se também as funções essenciais que cada um deles exerce no cenário nacional.
O Senado pode suspender, no todo ou em parte, lei declarada inconstitucional, em controle difuso de constitucionalidade, pelo Supremo Tribunal Federal. Esse processo tem início na Comissão de Constituição e Justiça da Casa que, aprovando projeto de resolução específico, ratifica ou não a decisão proferida pelo STF após a leitura de seu encaminhamento pelo Plenário.191
Cabe àquela Casa, no mais, aprovar a exoneração, de ofício, do Procurador-Geral da República antes do término de seu mandato, elaborar seu regimento
191 Esse procedimento está previsto nos artigos 386 e seguintes, do Regimento Interno do Senado. Eis o inteiro teor:
“Art. 386. O Senado conhecerá da declaração, proferida em decisão definitiva pelo Supremo Tribunal Federal, de inconstitucionalidade total ou parcial de lei mediante:
I – comunicação do Presidente do Tribunal;
II – representação do Procurador-Geral da República;
III – projeto de resolução de iniciativa da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania.
Art. 387. A comunicação, a representação e o projeto a que se refere o art. 386 deverão ser instruídos com o texto da lei cuja execução se deva suspender, do acórdão do Supremo Tribunal Federal, do parecer do Procurador- Geral da República e da versão do registro taquigráfico do julgamento.
Art. 388. Lida em plenário, a comunicação ou representação será encaminhada à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, que formulará projeto de resolução suspendendo a execução da lei, no todo ou em parte”.
interno e eleger dois membros cidadãos do Conselho da República, conforme consta dos incisos XI, XII e XIV do artigo 52 da Constituição.
Dessa forma, se, por um lado, não lhe foi atribuído o papel de maior deflagrador do processo legislativo, por outro, ganhou uma série de competências não concedidas à Câmara.
Nessa esteira, constrói-se um equilíbrio de funções entre o Senado e a Câmara dos Deputados dentro da estrutura dual do Parlamento.
É de se ressaltar que esse modelo é típico dos sistemas federativos de Estado. Não que não possam existir em Estados unitários. Mas, nesses casos, o Senado não representa o pacto federativo. Existindo, servirá como casa de ponderação ou de debate às propostas apresentadas pela Câmara ou Assembléia, como são conhecidas em outros países.
Há casos em que o Senado, ou Câmara Alta, assume uma função muito mais jurisdicional, de interpretação das leis feitas pela Câmara Baixa, como acontece no modelo inglês de Parlamento.
Essa questão é ressaltada por Paulo Bonavides:
Mas a segunda câmara, ainda em suas origens, nem sempre foi a casa da federação ou existiu para satisfazer as necessidades representativas do princípio federativo. Nasceu historicamente numa forma unitária de Estado – a Inglaterra – e serviu de assento à representação da mais alta nobreza, conforme o desenho de representação de classes que se esboçou desde a infância do parlamento inglês. Essa representação, reminiscência das desigualdades sociais dos tempos do feudalismo, só se extingue de todo na sua eficácia legislativa como órgão formador da vontade estatal durante o século XX, com a despolitização da Câmara dos Lordes e a reforma que ditou uma capitis diminutio às suas prerrogativas.192
No Brasil, o sistema bicameral se justifica para assegurar ao Senado o poder de representar os interesses da federação. João Mangabeira afirmou que a
justificativa para o bicameralismo seria a representação diferenciada das classes sociais. Afora isso, não faria sentido.
Afirma o constitucionalista, ainda, que não tem valor o argumento de casa revisora, que só se justificava em tempos passados,
em que a falta dos meios de comunicação e publicidade fazia com que a Nação, surpresa, só conhecesse de uma lei, tempos após a sua promulgação.193
Assim, não existiriam razões para a manutenção do bicameralismo em nosso sistema constitucional.
Nesse ponto, ousa-se discordar da afirmação acima transcrita. O debate sobre a extinção do Senado Federal como Casa legislativa continua recorrente, chamando a sociedade brasileira para uma nova reflexão acerca do tema.194
Primeiramente, é de se ressaltar a viabilidade jurídica dessa proposta. Uma possível extinção do Senado Federal só poderia se dar mediante proposta de emenda à Constituição, uma vez que esse órgão, suas atribuições e funções encontram-se disciplinados nos artigos 44, 46 e 52 da Lei Maior.
No entanto, entende-se que nem mesmo por meio de uma PEC poder-se- ia viabilizar a ideia, uma vez que o Senado Federal, por força do artigo 46 da Constituição, é um instrumento de representação do pacto federativo brasileiro em esfera nacional.
Não que a sua extinção possa ferir o princípio da separação de poderes, consagrado como cláusula pétrea no inciso III do § 4º do art. 60 da Lei Maior, uma vez que o Poder Legislativo estaria preservado com a permanência da Câmara dos Deputados e levando-se em consideração que todas as atribuições do Senado seriam àquela Casa transferidas.
193 MANGABEIRA, João. Em torno da Constituição. op. cit.. p. 55.
194 Em notícia veiculada no Jornal do Senado em 12/2/2007, faz-se alusão à declaração dada por dois membros do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil que teriam sugerido a extinção daquela casa legislativa, proposta essa rechaçada pelos próprios senadores no Plenário.
Todavia, qualquer proposta tendente a abolir o Senado Federal, pensa-se, poderia ferir a forma federativa de estado, também prevista como cláusula pétrea no inciso I do § 4º citado, uma vez que a federação não mais encontrar-se-ia representada no âmbito nacional.
Porém, ainda que superado esse óbice constitucional, no mérito, não se entende salutar a proposta de abolição daquela casa legislativa.
O Senado Federal pode e deve cumprir um papel essencial no processo de formação das leis e, até mesmo, no processo de controle das ações do Executivo.
Dessa forma, sucumbiria o argumento de que não há mais razão para existir o sistema bicameral pela extinção da diferença de classes no processo de representação política ou em virtude da comunicação ser hoje um processo eficiente, que não requer mais a ponderação de outra casa sobre o processo legislativo.
Disse-se “poderia”, posto que a função de representação dos interesses federativos nem sempre prevalece nas ações senatoriais.
É evidente que um Senado compromissado com as suas atribuições não deve se imiscuir nas questões de menor importância, muitas vezes inerentes ao funcionamento do Legislativo.
Não pode e não deve ser um apêndice da Câmara ou ir a reboque dela. Tampouco deve se colocar como seu inimigo, disputando com os deputados o prestígio perante os representantes do Executivo.
Ao contrário, o Senado deve se pautar por um efetivo equilíbrio em relação às questões nacionais. Não pode ser sempre influenciado pelas vicissitudes políticas, como tem ocorrido.
Não por outro motivo é dado aos senadores um mandato de oito anos, é para que, assim, possam enfrentar as questões nacionais de maneira mais racional, sem pensar apenas a partir de interesses políticos sobre todas as questões debatidas.
Porém, não raro, os senadores utilizam-se dos seus mandatos para alçar novos vôos na política nacional e regional. Mal chegam ao Senado e já se consideram aptos a ocupar postos nos ministérios, disputar eleições para a prefeitura das capitais de seus estados ou para o governo local.
É evidente que isso faz parte do processo eleitoral. Sendo a eleição para o Senado majoritária, é claro que o eleito assume um papel de liderança junto a seu estado, o que lhe dá perspectivas para disputar cargos majoritários locais também.
Entretanto, como o Legislativo tem se tornado um Poder esvaziado, muito dependente do Executivo, essa possibilidade de disputar eleições locais soa mais interessante aos senadores, pois assim assumirão maiores poderes e responsabilidades, sem estarem diretamente atrelados ao Presidente da República.
Com isso, pautam os seus mandatos a partir dessas perspectivas e deixam de exercer um fundamental papel de equilíbrio do pacto federativo para o qual se justifica a sua criação.
Mas nem por isso essa importante instituição deve ser extinta. A sua reformulação, por outro lado, pode contribuir e muito para o aperfeiçoamento do Poder Legislativo e também para o aperfeiçoamento do próprio processo legislativo.
Assim, o ideal talvez não seja extinguir o modelo bicameral, mas aperfeiçoá-lo no sentido de se permitir uma elaboração legislativa mais qualificada.195
E o aperfeiçoamento do Senado Federal passa pela necessidade de ser, em verdade, uma Casa revisora da Câmara dos Deputados no processo de formação das leis.
195 SILVA, José Afonso da. Processo Constitucional de Formação das Leis. op. cit.. p. 76. O autor adota esse posicionamento, que aqui é ratificado, ao ressaltar que mudou sua posição desde a primeira edição da obra. Afirma que, “Na primeira edição deste livro, pronunciei-me sobre o tema, condenando radicalmente o bicameralismo. Mas reconheço que ele continua a ser defendido, tanto para os Estados federais como para os unitários. Talvez não seja o caso de romper-se mesmo com ele, mas de buscar sua transformação”.
Noticia recente, publicada pelo sítio eletrônico da Câmara dos Deputados, ressalta que, atualmente, há mais de 170 mil normas em vigor no Brasil, sendo que grande parte dessa legislação já foi até mesmo alterada por novos instrumentos normativos que deixaram de revogar parte delas.196
É fato que esse processo de criação desenfreada de leis, fruto da cultura de positivação do direito em países como o Brasil, tem gerado uma quantidade avassaladora de normas que se encontram em vigor em nosso ordenamento jurídico.
Manoel Gonçalves Ferreira Filho faz alusão a esse ponto ao afirmar que,
No Brasil, por exemplo, durante todo o Império, foram promulgadas cerca de 3.400 leis. Durante a primeira República, de 1891 a 1930, cerca de 2.500 leis. E de 18 de setembro de 1946 a 9 de abril de 1964, nada menos que 4.300. E de 1964 até hoje mais de 7.000 leis. Quanto a decretos-leis, foram editados de 1964 a 1988 cerca de 2.400. Já medidas provisórias, entre 1988 e a vigência da Emenda Constitucional n. 32/2001, foram promulgadas 619, com mais de 5.000 reedições. Depois da referida Emenda, cerca de 300.197