Yukarıda gözden geçirilen tarihsel gelişim sonucunda ODGP üretim sürecinin mevcut kurumsal yapısı oluşmuştur. Avrupa Siyasi İşbirliği’nin karar alma hükümleri Maastricht Antlaşması’nın ODGP ayağında değişikliklere uğramıştır. AB’ni tek kurumsal çerçeve içine oturtan Maastricht Antlaşması ile AT Genel İşler Konseyi, AB Bakanlar Konseyi çatısı altına girmiştir. AB Bakanlar Konseyi’nin oluşturulmasıyla, siyasi işbirliği sürecinde gerçekleştirilen AT Genel İşler Konseyi toplantıları ile Avrupa Siyasi İşbirliği’nin dışişleri bakanları düzeyindeki toplantıları arasındaki ayrım ortadan kaldırılmıştır. AB Bakanlar Konseyi ODGP tartışmalarının temel kurumu haline gelmiştir. Böylece Avrupa Siyasi İşbirliği çerçevesinde yapılan toplantılara son verilmiştir.65 ODGP için düzenli bir gündem oluşturma amacıyla hükümetler arasında periyodik danışma düzeni meydana getirilmiştir. Bu düzende AB Konseyi, AB üyesi ülkelerin devlet ve hükümet başkanlarını ve Avrupa Komisyonu Başkanı’nı biraraya getiren temel organ konumunda yer almıştır. Bunun yanında, AB Konseyi Maastricht Antlaşması ile ODGP’nın genel prensiplerini ve yönelimini tanımlamakla görevlendirilmiştir. ODGP hakkında alınacak kararların bu prensipler doğrultusunda şekillenmesi tasarlanmıştır.66
AB’nin kurumsal yapısı içerisinde ODGP’nın temel karar alma organı, ayda en az bir defa toplanan AB Bakanlar Konseyi’nde üye ülke dışişleri bakanlarının biraraya gelmesiyle oluşan Genel İşler Konseyi’dir. Bu Konsey, AB Konseyi tarafından belirlenen çerçeve dahilinde ODGP’nın gelişimini ve yönelimini belirlemekte ve yürütülmesi için kararlar almaktadır. Genel İşler Konseyi’nde
65 Richard G. Whitman, From Civilian Power to Superpower?, (London:
Macmillan Press, 1998), s.89.
66 Michael Smith, “Understanding Europe’s New Common Foreign and Security
kararlar üye ülkeler arasında sağlanacak oybirliği yöntemi ile alınmaktadır. Üye ülkeler aralarında uzlaşma sağlayamayacakları konular üzerinde oylama yapmaktan kaçınmaktadırlar. Bu gibi durumlarda üye ülkeler daha sonra uzlaşma sağlanabileceği gerekçesiyle konuyla ilgili karar almayı ertelemektedirler. AB üyeleri Genel İşler Konseyi’nde ortak stratejilerin yürütülmesiyle ilgili aldıkları kararları AB Konseyi’ne gönderebilmektedirler. Bu durumda AB Konseyi kararın benimsenip benimsenmemesini oybirliğiyle belirlemektedir. Bunun yanında, üye ülkeler ortak stratejilerin, ortak yaklaşım ve eylemlerin uygulamaya geçirilmesine nitelikli çoğunluğa dayalı oylama usulünü kullanarak karar verebilmektedirler.67 ODGP ile ilgili kararlarda nitelikli çoğunluğa dayalı oylama usulünün kullanılması Maastricht Antlaşması’nın bir yeniliğidir.
Amsterdam Antlaşması’nın ardından üye ülkeler AB’nin ortak eylemleri hakkındaki karar alma sürecinde çekimser oy kullanabilmeye başlamışlardır. Çekimser oy kullanan üye ülkeler AB Bakanlar Konseyi’nde üçte bir oranını geçmedikleri sürece, her ne kadar kendileri katılmasalar da, alınan kararlar AB politikası olarak dış politika alanında yürürlüğe girmiş olmakta ve bağlayıcılık kazanmaktadır. Nitelikli çoğunluğa dayalı oylama usulünün ve çekimser oy kullanma hakkının kullanımı ODGP hakkındaki karar alma sürecini hızlandırıcı ve yapıcı özellikleri nedeniyle kararlaştırılmış olsa da, üye ülkeler bu seçenekleri kullanmayı tercih etmemektedirler. Üyeler ulusal politikalarının gerektirdiklerini öne sürerek nitelikli çoğunluğa dayalı oylamaya karşı durabilmektedirler. ODGP’na yönelik kararlarının oybirliği yöntemi ile alınması AB içerisinde genel kabul gören bir uygulamadır.68
67 Nicoll ve Salmon, Understanding the European Union, ss.370-374, Steven
Everts, Shaping a Credible EU Foreign Policy, (London: Centre for European Reform Publications, Şubat 2002), ss.17-20.
68
ODGP AB’ne üye ülkelerin beklentilerine işaret eden bir politikadır. Üye ülkeler açısından temel beklenti, AB’nin ekonomik gücünün uluslararası sistemde gelişmeleri etkileyebilen daha büyük bir siyasi nüfuza dönüşmesi gerektiği yönündedir.69 Avrupa bütünleşme sürecinin önemi sadece tarım, çevre gibi ortak politikaları hayata geçirmesinde değil, aynı zamanda üyelerine karşılıklı ilişkilerini memnuniyet esasına dayalı biçimde düzenleme olanağı sunmasında yatmaktadır.70 ‘Karşılıklı amaçlar’ Avrupa bütünleşmesinin temel yapıtaşıdır. Avrupalı ülkeler arasındaki ilişkileri şekillendirmekte ve düzenlemektedir. ODGP’nın varlığı üye devletlerin karşılıklı amaçlarına ve sistematik işbirliğine dayanan bir kurguya bağlıdır. Avrupa bütünleşmesinde karşılıklı ilişki anlayışını tesis etme hedefi ODGP’nın gelişiminde motive edici bir faktördür. Bu çerçevede Avrupa dış politikası için, ‘ulusal ve uluslararası düzeydeki çıkarların, fikirlerin müzakere edildiği ve ortaklık zemininde paylaşıldığı bir üyeler arası müzakereler sürecinin sonucudur’ denebilir. ODGP Avrupa bütünleşmesi için düzenli bir dış politika ve bu alanda detaylı bir koordinasyon fırsatıdır. AB’nin dış politika alanında kendi içindeki siyasi işbirliğinin dayandığı düşünsel altyapının kurumsal yansımaları hem bu işbirliğini kuvvetlendirmenin olanağını sağlamakta hem de üyelerin kendi yaklaşım ve eylemlerini yansıtmaktadır.
Temelde Avrupa dış politikasının kurumsal yapısı hükümetler arasılık prensibine dayanarak gelişme göstermiştir. Dış politika alanında AB’nin karar alma mekanizması içinde üye ülkelere kendi tercihlerini yansıtabilecekleri bir hareket alanı sağlanmaktadır. Bu alanda üye ülkeler ortak politika ve pozisyon belirleme yanında kendi öncelikli siyasi hedeflerine doğru ilerleme zemini aramaktadırlar. Dolayısıyla üye ülkeler ortak politika yanında kendi siyasi
69 Richard G. Whitman, “Creating a Foreign Policy for Europe? Implementing the
CFSP from Maastricht to Amsterdam,” Australian Journal of International
Affairs, 52, 2, (1998): 165-183, s.165.
70 Stephan Keukeleire, “The European Union as a Diplomatic Actor: Internal,
Traditional, and Structural Diplomacy,” Diplomacy and Statecraft, 14, 3, (2003): 31-56, s.32.
hedeflerine doğru ilerleyebilecek bir fırsat yakaladıklarında AB içinde ortak düşünce ve hareket kendini gösterebilmektedir.71
Ortak dış politika oluşturma sürecinde AB üyelerinin farklı ulusal çıkarlarının, fikirlerinin, yaklaşımlarının ve önceliklerinin olduğu görülmektedir. Ulusal çıkarlar ulus devlet ve ulusal kimlik olgularına işaret etmektedirler.72 ODGP kararları AB Komisyonu’nun ve büyük çoğunlukla da üye devletlerin, ulusal çıkarlarının, fikirlerinin, yaklaşımlarının ve önceliklerinin şekillendirdiği önerileriyle oluşturulmaktadır. Bunun yanında, AB üyesi ülkelerin ODGP alanındaki sorumlulukları kurumsal anlamda ortak ve yüksek bir otoritede toplanmamıştır. Bu çerçevede ODGP kararlarından ne tamamen AB kurumlarının yetkili olduğu söylenebilir, ne de AB kurumları ve üye ülkelerin aynı ağırlıkta yetkili olduğu belirtilebilir. ODGP’nın karar alma mekanizması ağırlıklı olarak üye ülkelerin inisiyatifinde yürütülmektedir.73
ODGP’nın kurumsal temeli Avrupa Siyasi İşbirliği sürecine dayanmaktadır. Siyasi işbirliği AT üyesi ülkeler, Avrupa Komisyonu ve AT bürokrasisi arasında dış politika meseleleri hakkında merkezileşmemiş bir tartışma ağı meydana getirmiştir. Bu tartışma ağı danışma, güvenilirlik ve uzlaşma ilkeleri çerçevesinde oluşturulmuştur. Bu şekilde AT içerisinde dış politika meselelerinde karar almadan önce üye ülkelerin birbirlerine danışmaları sağlanmaya çalışılmıştır. Aynı zamanda, ülkelerin diğer ülkeleri suçlayan, onları sıkıntıya sokan bilgileri
71 Gorm Rye Olsen, “Promotion of Democracy as a Foreign Policy Instrument of
Europe: Limits to International Idealism,” Democratization, 7, 2, (2000): 142- 167, ss.145-148.
72 Jussi M. Hanhimaki, “The European Union’s Common Foreign and Security
Policy Conundrum,” The Future of Europe: Problems and Issues for the Twenty-
first Century içinde, derl., Valerie Symes, Carl Levy ve Jane Littlewood, (London: Macmillan Press, 1997), s.122, Smith, “The Framing of European Foreign and Security Policy…”, s.567.
73 Desmond Dinan, Ever Closer Union: An Introduction to European Integration,
kullanmalarının önüne geçilerek aralarında güvenilirlik oluşturulmaya çalışılmıştır. Kararlar üzerinde oybirliği sağlanarak tam bir uzlaşma zemini yaratılmak istenmiştir. Bunun yanında, AT ülkeleri dış politika meselelerinde kendi iç sorunlarını, diğer üyelerle olan sorunlarını, üçüncü ülkelerle özel ilişkilerini karar alma sürecinde tutumlarına yansıtabilmişlerdir.74
1.C AVRUPA ORTAK DIŞ VE GÜVENLİK POLİTİKASI’NIN