Avrupa Birliği Geri Kabul Anlaşmaları Yasal Çerçevesi

yükümlülüğü bulunmadığından, bu yükümlülük ancak karşılıklı yapılan ikili veya çok taraflı anlaşmaların devreye sokulması durumunda gerçekleşebilmektedir.

AB üyesi Almanya’nın 1995 yılında Vietnam ile yapmış olduğu GKA¹³⁵ veya İtalya’nın 2000 yılında Kuzey Afrika ülkeleri ile yapmış olduğu GKA ikili anlaşmalara örnek olarak verilebilir. Almanya 13’ü AB üye ülkeleri ile olmak üzere toplamda 29 ülke ile İtalya ise 18’i AB üye ülkeleri ile olmak üzere 30 ülke ile ikili GKA imzalamıştır.¹³⁶ Diğer yandan Polonya 19 ve Macaristan da 25 ülke ile ikili GKA imzalamıştır. Günümüzde AB’ye üye olmayan ülkelerin imzalamış olduğu GKA’yı kabul eden tarafın kendi vatandaşlarının yanı sıra üçüncü ülke vatandaşlarını da geri kabul kapsamında kabul ediyor olması uluslararası hukukta yer alan yükümlülükler arasında bulunmamaktadır.¹³⁷

GKA’da üçüncü ülke vatandaşlarının ve vatansızların anlaşmaya eklenmesinin en önemli nedenlerinden biri de genelde AB üyesi olan bir ülkenin topraklarında yasa dışı olarak tespit edilen kişileri sınır dışı edebilmek için kaynak ülke yerine transit ülke ile daha kolay işbirliği kurabilmesinden kaynaklanmaktadır.¹³⁸ Bu transit ülkeler genel olarak AB’ye komşu ülkeler olurken, AB ile işbirliğine daha çok açık olan veya hâlihazırda AB ile devam eden işbirliği süreçlerini yürüten ülkelerdir. Bu sebeple GKA’da anlaşma tarafları, karşılıklı belirlenen yükümlülükler altında olsalar bile pratik anlamdaki uygulamada AB hep düzensiz göçmenlerin sınırlarının dışına çıkarılmasının talebinde bulunan taraftır. Bu açıdan bakıldığında anlaşmanın eşit şartlarda olmadığı ve uluslararası hukukta üçüncü ülke vatandaşlarının ve vatansızların farklı bir ülke

135 Canada Research Directorate, Immigration and Refugee Board, “Germany/Vietnam - ZZZ36427.E”, Canada: Immigration and Refugee Board of Canada, (2001), erişim: 30 Nisan 2018, http://www.refworld.org/docid/3df4bed48.html.

136 STRIK, a.g.e., s.7.

137 Cassarino, “Readmission Policy in the European Union”, s. 21.

138 İlke Göçmen, “Türkiye ile Avrupa Birliği Arasındaki Geri Kabul Anlaşmasının Hukuki Yönden Analizi”, Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi 13, sayı 2 (2014): s. 37–38.

tarafından geri kabul etme yükümlülüğü bulunmaması anlaşmayı tartışmalı hale getiren unsurlardır.¹³⁹

Avrupa Topluluğu (AT) yasalarında ortak bir politika olarak yer almaya başlayan AB göç politikalarının da bir parçası olan Schengen Anlaşması, 1985 tarihinde imzalanmıştır. Bunun yanı ısıra AB’nin kuruluşunun temelini de atan 1992 tarihli Maastricht Anlaşması (aynı zamanda AB’yi kuran anlaşma), AB'nin göç politikası ile ilgili ele alınan vize, sığınma ve göç meselelerinin, Adalet ve İçişleri sütununa bağlanması ile AB göç politikasında gözle görülür bir etki yaratmıştır. Böylelikle atılan bu adımla göç politikaları hükümetler arası bir konumda olmaktadır.¹⁴⁰ 1994 yılında AB Konseyi tarafından üye devletler için yayınlanan öneride, GKA’nın taslaklarının oluşturulması aşamasında üçüncü ülkelerle yapılan ikili ve çok taraflı müzakerelerde ele alınacak model veya örnek maddeler üzerinde durulmuştur.¹⁴¹ Bunu takiben atılan bir sonraki adımda ise, önerilen anlaşma modelini uygulamayı amaçlayan protokollerin oluşturulması için “yol gösterici ilkelerini” içeren öneri belgesi hazırlanmıştır.¹⁴² Bu ilkeler arasında;

- Giriş limanlarında geri kabul prosedürleri (basitleştirilmiş veya hızlandırılmış usuller),

- Sınır bölgesinde tespit edilen ve yakalanan yetkisiz bir kişiyi sınır dışı etmek için azami zaman sınırını (iki gün),

139 Ibid.

140 Pelin Sönmez ve Hikmet Kırık, “Turkish-EU Readmission Agreement: A Critique of EU-Turkey Migration Dialogue -AB”, Güvenlik Stratejileri, sayı 25 (2013): s. 5–6, http://dergipark.gov.tr/download/article-file/298051.

141 Official Journal of the EU, “Council Recommendation of 30 November 1994 concerning a specimen bilateral readmission agreement between a Member State and a third country - OJ C274”, (1994),

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.1996.274.01.0020.01.ENG&toc=OJ:C:1996:274:TOC.

142 Official Journal of the EU, “Council Recommendation on the guiding principles to be followed in drawing up protocols on the implementation of readmission agreements - OJ C274”, (1996),

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.1996.274.01.0025.01.ENG&toc=OJ:C:1996:274:TOC.

- Bu sürenin geçmesi durumunda kabul eden ülkeye durumun yazılı olarak bildirilmesi gerektiğini ve bu dilekçeye 15 gün içinde cevap yazılmasının zorunlu olduğu bilgileri yer almaktadır.

Yol gösterici ilkelerin yer aldığı belgede aynı zamanda yakalanan kişinin kimliğinin, yapılan mülakatların kayıtların, konsolosluk kayıtlarının, konuştuğu dilin, yolcu biletinin vb. gibi bilgilerin listesi de yer almaktadır.

1998 yılında yayımlanan iltica ve göç ile ilgili strateji belgesinde, AB GKA’ya taraf olan kaynak ülke veya transit kullanılan ülkeler tarafından, AB sınırları içerisinde yakalanan düzensiz göçmenlerin geri kabul edilme zorunluluğunu içeren hükümlerin gerçekleştirilmesinde gönülsüz davranıldığı ve uygulamaya bakıldığında ise başarısız olunduğu vurgulanmıştır.¹⁴³ Uygulamada karşılaşılan bu sorunların sonrasında yukarıda bahsedilen anlaşma modeli ve yol gösterici ilkelerin ışığında, 1999 yılındaki Tampere toplantısı ile birlikte ortak bir sığınma ve göç politikası geliştirme girişiminde bulunulmuştur.¹⁴⁴ Aynı zamanda AB'nin Topluluk yeterliliklerinin belirlendiği ve GKA’nın AB müktesebatına konulduğu ortak göç politikasına ilişkin en önemli anlaşma olan Amsterdam Antlaşması 1999 yılında yürürlüğe girmiştir. AB müzakere süreci ve GKA’nın yetkilerinin uygulanması, Amsterdam Antlaşması'nın 63. maddesi ile üye devletlerden Birliğe devredilmiştir. Diğer yandan, Schengen Sözleşmesi, uluslar üstü düzeyde ortak müktesebata dâhil edilmiş ve Avrupa Adalet Divanı'na göç, vize ve iltica konularında bağlayıcı kararlar verme yetkisi verilmiştir. Bu durum göç politikasına uluslar üstü bir özellik tanımış ve GKA’yı AB'nin sınır güvenliğinin kontrolünde kilit bir rol üstlenmesine olanak sağlamıştır.¹⁴⁵ Bu dönemden başlayarak AB üçüncü ülkelerle geri kabul müzakereleri başlatmış ve Birlik, günümüzde (2018) 17 ülke ile GKA imzalamıştır (Tablo 1).

143 Council of the EU, “Strategy Paper on Immigration and Asylum Policy - 9809/98” (Brussels, 1998), http://database.statewatch.org/e-library/1998-9809-strategypaper-immigrationasylum.pdf.

144 Jean-Pierre Cassarino, “Readmission Policy in the European Union”, s. 16.

145 Sonmez ve Kirik, a.g.e., s. 3.

Tablo 1: AB Üçüncü Ülkelerle İmzaladığı Geri Kabul Anlaşmaları¹⁴⁶

Ülke Müzakerelerin

başlaması

Yürürlüğe girme tarihi

Sri Lanka Eylül 2000 1 Mayıs 2005

Rusya Eylül 2000 1 Temmuz 2007

Pakistan Eylül 2000 1 Aralık 2010

Hong Kong Nisan 2001 1 Mart 2004

Makau (Çin Halk Cumhuriyeti Makau

Özel İdare Bölgesi Nisan 2001 1 Temmuz 2004

Ukrayna Temmuz 2002 1 Ocak 2008

Arnavutluk Kasım 2002 1 Mayıs 2006

Çin Halk Cumhuriyeti Kasım 2002 ---

Cezayir Kasım 2002 ---

Türkiye Kasım 2002 1 Ekim 2014

Makedonya Kasım 2006 1 Ocak 2008

Bosna Hersek Kasım 2006 1 Ocak 2008

Karadağ Kasım 2006 1 Ocak 2008

Sırbistan Kasım 2006 1 Ocak 2008

Moldova Aralık 2006 1 Ocak 2008

Gürcistan Kasım 2008 1 Mart 2011

Cape Verde Cumhuriyeti Temmuz 2009 1 Aralık 2014

Belarus Şubat 2011 ---

Ermenistan Aralık 2011 1 Ocak 2014

Azerbaycan Aralık 2011 1 Eylül 2014

Fas Aralık 2014 ---

Tunus Aralık 2014 ---

Kaynak: Avrupa Komisyonu

Amsterdam Antlaşması ve Tampere Programı neticesinde Avrupa Komisyonu 2001 yılında düzensiz göç ile mücadele ve ortak politika üretme konusunda özellikle üçüncü ülkeler ile işbirliği detaylarını belirleyen bir belge yayınlamıştır.¹⁴⁷ Aynı zamanda Komisyon, yayınlanan iletişim belgesinde geri kabul yükümlülüğünü kabul eden bu ülkelerin insan ticareti ile mücadele etme kapasitelerini güçlendirmeye ve geri kabul yükümlülükleriyle başa çıkmalarına yardımcı olmak amacıyla finansal destek verilmesi öngörülmüştür. Aynı döneme denk gelen 2002 Sevilla Konseyi de üçüncü ülkeler ile GKA’nın hızlandırılması konusuna odaklanmış ve böylece AB göç

146 European Commission, “Return and Readmission”, erişim: 26 Nisan 2018, https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/irregular-migration-return-policy/return-readmission_en.

147 European Commission, “Communication on a common policy on illegal immigration”, (2001), http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:52001DC0672.

politikaları kapsamında düzensiz göçle mücadelede atılan adımlar daha da sağlamlaştırılmaya çalışılmıştır.¹⁴⁸

Amsterdam Antlaşması'ndan sonra 2009 yılında yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması ile AB'nin İşleyişi Hakkında Antlaşmanın 79. maddesi, Birliğin yasadışı göçmenler ile ilgili üçüncü ülkelerle GKA imzalayabileceğini düzenlemektedir. Böylece AB'nin perspektifinden, bir üye devletin topraklarına yasa dışı giriş yapan üçüncü ülke vatandaşlarına karşı veya ikamet koşullarını yerine getirmeden AB sınırları içinde ikamet edenlere karşı ortaya konan güvenlik endişeleri için anlaşma imzalamaya yetkili olduğu görülmektedir. Bu koşullar altında AB, üçüncü ülke vatandaşlarının bulunduğu ülke ile veya üçüncü ülke vatandaşlarının geldiği ülke ile bir GKA imzalama yetkisine sahiptir.

Fakat Avrupa Komisyonuna göre ise 2010 – 2012 yılları arasında yasa dışı oldukları tespit edilmiş göçmenler için verilen sınır dışı kararlarının sadece %36’sının uygulanabildiği belirtilmiştir.¹⁴⁹ Tablo 2’de görüleceği gibi bu oran daha sonraki yıllarda da benzer şekilde devam etmiştir. Komisyon, bu düşük performansın asıl nedeninin kaynak ülkeler ile olan işbirliği eksikliği olduğu kanaatine varmıştır.¹⁵⁰ Bu nedenle özellikle AB nezdinde üçüncü ülkeler ile işbirliği son derece önem kazanmıştır.

Eurostat’ın verilerine göre 2012 -2017 yılları arasında AB sınırları içinde tespit edilen, sınır dışı kararı alınan ve bu karar sonrası geri gönderilmeleri fiilen gerçekleşen üçüncü ülke vatandaşları aşağıdaki tabloda (Tablo 2) belirtilmiştir.

148 Kruse, a.g.e., s. 7.

149 Council of the EU, “COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT on EU Return Policy - COM/2014/0199 final”, (2014), http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52014DC0199.

150 V. Voinikov, “Legal Aspects of EU Policy on Irregular Immigration”, Immanuel Kant Baltic Federal University 4, sayı 26 (2015): s. 58.

Tablo 2: AB tarafından verilen çıkış kararları ve uygulananlar¹⁵¹

2012 2013 2014 2015 2016 2017

Çıkış kararı verilen üçün ülke vatandaşları

483,650 430,450 470,080 533,395 493,785 516,115

Çıkışı gerçekleştirilen üçün ülke vatandaşları

206,675 215,885 196,2820 227,975 250,015 213,505 Kaynak: Eurostat

GKA ile ilgili tartışılan en önemli konu AB ile anlaşmayı imzalayan fakat üye olmayan ülkenin kendi vatandaşlarının dışında üçüncü ülke vatandaşlarını da geri kabul yükümlülüğünün kapsamına girmesidir. AB ile bu anlaşmayı imzalayan ülkeler, üçüncü ülke vatandaşlarını da geri kabul edeceğini bu süreçte taahhüt etmiş olur. AB, iltica başvuruları reddedilen, yasa dışı yollarla Birlik sınırları içerisinde ikamet eden yabancıların Cenevre Sözleşmesi’ne ve 1950 Avrupa İnsan Hakları Konvansiyonunda belirlenen ve ifade edilen insan onuruna uygun bir şekilde sınır dışı edilme işlemlerinin yapıldığından emin olmalıdır. Böylece, geri kabul edilme işlemlerinin uygun bir şekilde gerçekleştirilip gerçekleştirilmediğinin takip edilmesi sorumluluğunun üye devletlere ait olduğu garanti altına alınmıştır.¹⁵² Fakat bu sorumlulukla çatışan bir şekilde özellikle üçüncü ülke vatandaşlarının transit ülkeye geri gönderilmeleri durumunda, üye devletler yerine kabul eden ülkenin bu sorumluluğu devralması anlaşmanın yükümlülükleri arasında en önemlisi ve tartışmalı olanıdır. Bu durum bir üst başlıkta da bahsedildiği gibi anlaşmanın taraflarının eşit şartlarda oldukları konusunda şüpheler doğurmaktadır.