Ateroskleroz ve adiponektin

Após a incorporação, em 1986, do BNH pela Caixa Econômica Federal (vinculada ao Ministério da Fazenda), o então Ministério de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU) continuou a responder pelas áreas de habitação, saneamento, desenvolvimento urbano e meio ambiente. Em março de 1987, o MDU foi transformado no Ministério de Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente (MHU) acrescentando a gestão de transportes urbanos e a vinculação da Caixa Econômica Federal às atividades de sua competência. Em setembro de 1988, criou-se o Ministério de Bem-Estar Social (MBES), que assumiu a política e habitação até março de 1989, quando foi extinto. Instituiu-se a Secretaria Especial de Habitação e Ação Comunitária (SEAC) vinculada ao Ministério do Interior, mas as atividades do SFH e a Caixa Econômica ficam vinculadas ao Ministério da Fazenda. Em 1995, criou-se a Secretaria de Política Urbana (SEPURB) ligada ao Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO), que passou a gerir a política nacional de habitação. Em julho de 1999, a SEPURB foi transformada em Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU), ligada à Presidência da República e assim seguiu até o ano de 2003, com a Criação do Ministério das Cidades. (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2004c, p. 10).

56 _{Para aprofundar o debate sobre os antecedentes da política habitacional no Brasil consultar: BONDUKI, Nabil.} As origens da Habitação Social no Brasil. Editora: Estação Liberdade. 4a. Edição. São Paulo. 2004; AZEVEDO, Sérgio de. Habitação e Poder: da Fundação da Casa Popular ao Banco Nacional da Habitação. Rio de Janeiro. Zahar Editores, 1982; ________Vinte e dois anos de política de habitação popular (1964-1986): criação,

trajetória e extinção do BNH. Revista de Administração Pública, v. 22, n. 4, out./dez. 1988; ______ O desempenho do poder público na área habitacional: um breve retrospecto. In: Déficit Habitacional no Brasil.

Belo Horizonte. Fundação João Pinheiro, 1995; BOLAFFI, Gabriel. Habitação e Urbanismo: o problema e o

falso problema. In: Comunicação apresentada no Simpósio de Habitação da XXVII Reunião Anual da

Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência. Belo Horizonte. 1975. Disponível em http://www.revistas.usp.br/cerusp/article/view/83167/86202. Acesso em: 03 de Junho de 2015; SANTOS, Cláudio Hamilton M.. Políticas Federais de Habitação no Brasil: 1964/1998. Texto para Discussão n. 654. IPEA. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Brasília. 1999; SACHS, Céline. São Paulo: políticas públicas e habitação popular. São Paulo: Edusp, 1999; ARRETCHE, Marta. Intervenção do Estado e o setor privado: o modelo brasileiro de política habitacional. Espaços e Debates, ano X, n. 31, p. 21-36, 1990.

Nesse período imediatamente anterior ao Ministério das Cidades, a Caixa Econômica Federal assumiu papel mais relevante na política habitacional, na qualidade de agente financeiro, mas o crédito habitacional passou a ser controlado pelo Conselho Monetário Nacional, consolidando-o como instrumento de política monetária, o que acabou por restringir os financiamentos, ao mesmo tempo em que as condições para acesso a moradia mais se agravaram, ao coincidir com as décadas perdidas de 80 e 90, segundo Bonduki (2008).

A partir da extinção do BNH, durante o longo caminho percorrido institucionalmente pela política urbana, algumas iniciativas foram retomadas, e incluíram, especialmente, estados e municípios, fortalecendo-se programas alternativos com diferentes pressupostos. No entanto, como afirma Santos, a crise aprofundou-se entre 1985/1989:

Mesmo os pesados investimentos realizados nos programas alternativos, se por um lado tiveram o mérito de focalizar uma faixa de renda que vinha sendo negligenciada, por outro foram objeto de todo tipo de má utilização de recursos, o que contribuiu para enfraquecer as COHAB e, portanto, aumentar a centralização da política habitacional. Não é surpreendente, pois, que a atuação do governo da época na área habitacional tenha sido classificada pelo IPEA (1989, p.34)57 como “um conjunto de ações segmentadas, sem articulação adequada a uma política consistente e coerente com os objetivos expressos nos planos de governo, que determinam

tratamento prioritário à população de baixa renda”. (1999, p. 22).

Sem uma política nacional de habitação que orientasse o país, com poucos recursos concentrados no governo federal e com total desarticulação institucional, o sistema de habitação que, apesar de deficiente, existia no país, de cerca maneira foi desmantelado, e as ações para socorrer a gravidade dos problemas habitacionais foram ficando cada vez mais distantes do porte que os mesmos alcançaram.

A fase referenciada por Bonduki (2008) como pós-BNH, caracterizou-se pela falta de uma estratégia nacional, mas também por um período onde experiências criativas, quando municípios e estados criaram novos parâmetros para a fundamentar a política habitacional.

Principalmente sob a influência da descentralização proposta pela Constituição Federal de 1988, foram se estabelecendo as divisões de competência que incluem os demais entes federados na execução da política de habitação, que passaram a disputar os parcos recursos de financiamento disponibilizados pelo Governo Federal.

57 _{O autor se refere à publicação As Políticas Federais de Desenvolvimento Urbano em 1988. Brasília: IPEA.}

Na verdade, o que ocorreu neste período pós-Constituição é que, na prática, os municípios e estados viram-se com a responsabilidade de responder pelos problemas urbanos, sem, no entanto, dispor de recursos financeiros compatíveis com o porte do desafio.

Como avalia o próprio governo, o que ocorreu na política habitacional neste período pode ser considerado uma “descentralização por ausência” (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2004c).

De fato, o que ocorreu no setor habitacional foi mais fruto de uma descentralização por ausência, sem uma repartição clara e institucionalizada de competências e responsabilidades, sem que o governo federal definisse incentivos e alocasse recursos significativos para que os governos de estados e municípios pudessem oferecer programas habitacionais de fôlego para enfrentar o problema. (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2004c, p. 12).

Algumas experiências municipais importantes implementaram mudanças estruturais na forma de intervir e pensar a política habitacional. Segundo Bonduki (2008), nesta fase surgem as experiências que se tornarão referências para outros municípios e para o próprio governo federal que, a partir de 1995, estava sob a presidência de Fernando Henrique Cardoso.

[...] ao lado de intervenções tradicionais, programas que adotam pressupostos inovadores como desenvolvimento sustentável, diversidade de tipologias, estímulo a processos participativos e autogestionários, parceria com a sociedade organizada, reconhecimento da cidade real, projetos integrados e a articulação com a política urbana. Esta postura diferenciava-se claramente do modelo que orientou a ação do BNH e com estes pressupostos emergem programas alternativos, como urbanização de favelas e assentamentos precários, construção de moradias novas por mutirão e autogestão, apoio à autoconstrução e intervenções em cortiços e em habitações nas áreas centrais. (BONDUKI, 2008. p. 78).

Embora não se possa afirmar que este período tenha constituído uma política habitacional estruturada, é correto afirmar que as bases da política de habitação, influenciadas pelas experiências habitacionais de administrações municipais de esquerda, incorporaram princípios bastante diversos dos praticados até então, que se caracterizavam pelos grandes conjuntos habitacionais longe da malha urbana, incorporando um debate internacional sobre a necessidade de reconhecimento dos aglomerados existentes na cidade.

Segundo Shimbo (2011, p. 42) foi no primeiro mandato de FHC (1995-1998) que se introduziram, também, os princípios de mercado na política habitacional, cujos parâmetros buscavam aumentar a participação privada, descentralizar a alocação de recursos federais e introduzir política de crédito para o mutuário final, para o que foram sendo elaborados

aparatos jurídicos e regulatórios visando ampliar a segurança e credibilidade à atuação do mercado imobiliário no segmento privado.

Alguns programas passaram a oferecer crédito ao beneficiário final, tais como a Carta de Crédito individual e associativa, com recursos do FGTS. De acordo com o Ministério das Cidades (2010, p. 42), a Carta de Crédito foi referência para financiar material de construção e a aquisição de imóvel usado, enquanto que a Carta de Crédito Associativo tornou-se a saída para o setor privado atuar na produção de moradias com recursos do FGTS. Além destes, o Programa Pró-Moradia, ofereceu recursos do FGTS ao poder público para intervenções de melhorias em assentamentos precários, mas teve pouca repercussão em função do contingenciamento de crédito ou restrição ao endividamento público por questões da política macroeconômica, que naquele momento impôs restrições de crédito como condição para a rolagem de dívidas de estados e municípios. A produção de novas unidades habitacionais puderam ainda ser construídas por meio de programas como o Programa de Arrendamento Residencial (PAR) um inovador programa de produção de unidades para arrendamento, mas que também atuou em pequena escala.

As ações implementadas durante este período, no entanto, não lograram avançar no atendimento ao enorme déficit habitacional qualitativo e quantitativo concentrado na população de baixa renda que só se avolumava no país. Na avaliação de Bonduki (2008), o que se produziu no período entre 1995 e 2003 não alterou a prática tradicional das políticas de habitação no país.

De uma maneira geral, pode-se dizer que se manteve ou mesmo se acentuou uma característica tradicional das políticas habitacionais no Brasil, ou seja, um atendimento privilegiado para as camadas de renda média. Entre 1995 e 2003, 78,84% do total dos recursos foram destinados a famílias com renda superior a 5 SM, sendo que apenas 8,47% foram destinados para a baixíssima renda (até 3 SM) onde se concentram 83,2% do déficit quantitativo. (p. 80).

Assim, o quadro de restrições macroeconômicas, aliado à preponderância de acesso ao crédito em modalidades que não contribuíram para estruturar a política, agravaram imensamente o problema habitacional, evidenciando o fracasso das políticas públicas e sua falta de estratégia para atender a população mais pobre.

Dentro do contexto político e econômico que caracterizou os anos 90, o setor imobiliário, buscando alternativas para ampliar o financiamento e o crédito imobiliário, propôs ao governo federal a criação do Sistema Financeiro Imobiliário – SFI, aprovado em 1977, que, de acordo com Maricato (2011, p. 62) “buscava fazer uma ponte entre o mercado

de capitais e o mercado imobiliário.” Considerada por Azevedo (2007) como a inovação mais importante na área habitacional na década de 90, o SFI, segundo Shimbo:

justificava-se pela necessidade de buscar padrões alternativos para o financiamento das políticas públicas, dentro de um contexto internacional de redefinição de fluxos de riqueza e das reformas institucionais pautadas pelos discursos das restrições da política fiscal e pelos limites do endividamento externo. (2011, p. 43).

Inspirado na experiência norte americana e bastante diferenciado dos moldes do SFH brasileiro, a legislação58 que criou o SFI instituiu marcos importantes. Como avaliam Cardoso e Aragão:

A nova legislação instituiu a alienação fiduciária, que facilitou a retomada dos imóveis pelos credores em caso de inadimplência dos mutuários, além de vários mecanismos de financeirização das dívidas hipotecárias, criando as bases legais para o desenvolvimento do mercado secundário de títulos hipotecários [...] Os principais instrumentos financeiros criados na nova legislação foram os Fundos Imobiliários e os Certificados de Recebíveis Imobiliários. (2011, p. 85).

Cabe ressaltar que o SFI destinava-se à captação de recursos para suprir a produção de mercado, sem qualquer tipo de subsídio, excluindo, portanto, soluções para as famílias de menor renda. Segundo publicação da Associação Brasileira de Entidades de Crédito Imobiliário - ABECIP:

Os recursos captados no âmbito do SFI são destinados a financiar as operações de

mercado’, ou seja, as operações resultantes da livre negociação entre as partes, tendo

em conta as condições praticadas no mercado, sem qualquer subsídio, incentivo ou interferência governamental. O financiamento para a aquisição de habitações, pelas famílias de baixa renda, continuará a ser atendido pelo SFH, com recursos da poupança, FGTS, dotações dos Governos federal, estaduais e municipais e linhas concedidas por organismos internacionais. No segmento social, estão incluídas as famílias com renda mensal equivalente ou inferior a doze salários-mínimos. (1997, p. 5).

No entanto, o SFI não produziu impactos no setor de moradias, mas acabou se consolidando como instrumento para viabilizar grandes empreendimentos comerciais. (CARDOSO; ARAGÃO, 2011). O Sistema Financeiro da Habitação permitiu a aproximação entre o mercado imobiliário e capital financeiro, por meio da abertura de capitais de grandes empresas do setor que, a partir de 2005, passaram a ofertar a distribuição primária de ações na BOVESPA, em processo conhecido como IPO (Inicial Public Offerring). Maricato (2011, p.

62) relata que, até 2008, 25 empresas do setor imobiliário já haviam captado U$ 20 bilhões com abertura de capital.

Segundo Shimbo (2011), os novos instrumentos de aproximação do capital financeiro, em especial a abertura de capital, propiciou um crescimento mais acelerado das grandes empresas, e consequentemente, no aumento da suas respectivas base de capital, capacidade de endividamento e capital de giro, além dos investimentos na incorporação de terrenos. No entanto, Maricato (2011, p. 62) afirma que essa euforia não será sustentada por muito tempo, pois, a partir de 2008, várias empresas já se mostravam incapazes de cumprir os compromissos e metas firmados com os acionistas. As causas variaram, segundo a autora, desde a crise hipotecária americana, passando pela inexperiência das empresas em trabalhar em novo padrão de resultados, até os sinais de esgotamento do mercado de luxo para o qual estava voltada a maior parte da produção.

A partir de 2003, com a criação do Ministério das Cidades e a instituição da nova Política Nacional de Habitação e do novo Sistema Nacional de Habitação, cujo conteúdo será examinado mais detalhadamente adiante, tem início um processo de mudança que visa retomar a ação direta do governo federal e dos demais entes federados na área habitacional, em especial colocar no centro da agenda a habitação de interesse social, cujo déficit havia continuado se agravando ao longo da errática política habitacional implementada no país.

Linhas gerais, a nova política proposta prevê a instituição de um Sistema Nacional de Habitação, que tem por objetivo organizar a ação de todos os segmentos que atuam na área, e orientar o planejamento e a aplicação de recursos federais visando enfrentar as carências habitacionais do país. Integram o SNH, o Fundo Nacional de Habitação e o Plano Nacional de Habitação.

O SNH é composto por dois subsistemas modelados para atender aos diversos segmentos sociais: o Sistema Nacional de Habitação de Mercado e o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social. Ambos os subsistemas foram concebidos com condições, formas e fontes de recursos segregados.

Dentre as virtudes do novo SNH, na sua concepção original, destacava-se a maturidade demonstrada pela compreensão das nuances da questão habitacional e a decisão de enfrentar, para além dos déficits habitacionais, as causas da perversas dinâmica de expansão que acabam por gerar a própria necessidade da política pública. Assim, a proposta inicial incluía uma forte articulação com a política de desenvolvimento urbano, incorporando como uma de suas metas estratégicas instrumentos para combater a especulação imobiliária e para alterar a lógica de inserção da habitação social garantindo lugar para os pobres na cidade.

O percurso de implementação da nova Política, no entanto, não foi linear. Nos primeiros anos, até 2005, o governo optou pela continuidade da gestão praticada no período FHC, estabelecendo parâmetros elevados para o superávit primário, restringindo a utilização de recursos do Tesouro e mantendo altas de taxas de juros no país. Com isso, a política habitacional sofreu com a consequente retração de investimentos. Afirma Maricato (2011, p. 52), à época titular da Secretaria Executiva do Ministério das Cidades, que durante esses primeiros anos buscou-se contornar as enormes restrições orçamentárias por meio de outras fontes, na tentativa de suprir as necessidades de investimento em moradias. Assim, foram feitas ampliações dos orçamentos do FGTS e do SBPE, que desde o início da década apresentavam crescimento.

Nos anos seguintes o Brasil foi alcançando estabilidade econômica e retomando o crescimento, promovendo a diminuição das taxas de juros e proporcionando ambiente favorável à expansão dos investimentos, com aumento do emprego e, consequentemente, da poupança interna e dos depósitos do FGTS.

Importantes mudanças institucionais foram implementadas neste período. Maricato (2011) destaca a aprovação de três importantes leis59 que objetivaram, ampliando a segurança

59

Lei 10.931/2004 - Dispõe sobre o patrimônio de afetação de incorporações imobiliárias, Letra de Crédito Imobiliário, Cédula de Crédito Imobiliário, Cédula de Crédito Bancário, altera o Decreto-Lei no 911, de 1o de outubro de 1969, as Leis no 4.591, de 16 de dezembro de 1964, no 4.728, de 14 de julho de 1965, e no 10.406, de 10 de janeiro de 2002, e dá outras providências; Lei 11.033/2004 - Altera a tributação do mercado financeiro e de capitais; institui o Regime Tributário para Incentivo à Modernização e à Ampliação da Estrutura Portuária – REPORTO; altera as Leis nos 10.865, de 30 de abril de 2004, 8.850, de 28 de janeiro de 1994, 8.383, de 30 de dezembro de 1991, 10.522, de 19 de julho de 2002, 9.430, de 27 de dezembro de 1996, e 10.925, de 23 de julho de 2004; e dá outras providências; Lei 11.196/2005 - Institui o Regime Especial de Tributação para a Plataforma de Exportação de Serviços de Tecnologia da Informação - REPES, o Regime Especial de Aquisição de Bens de Capital para Empresas Exportadoras - RECAP e o Programa de Inclusão Digital; dispõe sobre incentivos fiscais para a inovação tecnológica; altera o Decreto-Lei no 288, de 28 de fevereiro de 1967, o Decreto no 70.235, de 6 de março de 1972, o Decreto-Lei no 2.287, de 23 de julho de 1986, as Leis nos 4.502, de 30 de novembro de 1964, 8.212, de 24 de julho de 1991, 8.245, de 18 de outubro de 1991, 8.387, de 30 de dezembro de 1991, 8.666, de 21 de junho de 1993, 8.981, de 20 de janeiro de 1995, 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, 8.989, de 24 de fevereiro de 1995, 9.249, de 26 de dezembro de 1995, 9.250, de 26 de dezembro de 1995, 9.311, de 24 de outubro de 1996, 9.317, de 5 de dezembro de 1996, 9.430, de 27 de dezembro de 1996, 9.718, de 27 de novembro de 1998, 10.336, de 19 de dezembro de 2001, 10.438, de 26 de abril de 2002, 10.485, de 3 de julho de 2002, 10.637, de 30 de dezembro de 2002, 10.755, de 3 de novembro de 2003, 10.833, de 29 de dezembro de 2003, 10.865, de 30 de abril de 2004, 10.925, de 23 de julho de 2004, 10.931, de 2 de agosto de 2004, 11.033, de 21 de dezembro de 2004, 11.051, de 29 de dezembro de 2004, 11.053, de 29 de dezembro de 2004, 11.101, de 9 de fevereiro de 2005, 11.128, de 28 de junho de 2005, e a Medida Provisória no 2.199-14, de 24 de agosto de 2001; revoga a Lei no 8.661, de 2 de junho de 1993, e dispositivos das Leis nos 8.668, de 25 de junho de 1993, 8.981, de 20 de janeiro de 1995, 10.637, de 30 de dezembro de 2002, 10.755, de 3 de novembro de 2003, 10.865, de 30 de abril de 2004, 10.931, de 2 de agosto de 2004, e da Medida Provisória no 2.158-35, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências.

jurídica para o investidor privado, aumentar a produção de moradias para a classe média, Explica a autora:

Com esses instrumentos legais, entre outras medidas, os investidores tiveram garantida a alienação fiduciária – que é o direto de retomada do imóvel diante do não pagamento (um processo que era muito lento e passou a ter uma tramitação mais rápida) e ainda o pagamento compulsório do montante que é incontroverso numa prestação de imóvel cujo reajuste é questionado pelo mutuário (anteriormente a essa lei, os mutuários discordantes dos reajustes pagavam a parcela em juízo, aguardando o final de longo processo). Os compradores, por seu lado, tiveram garantido o patrimônio de afetação que desvincula cada empreendimento de uma mesma empresa dos demais. (MARICATO, 2011, p. 59).

Conhecida como a “MP do bem60 a Medida Provisória 252/05 propôs, entre outros benefícios, mecanismos de dispensa fiscal que beneficiaram o setor imobiliário. Cardoso e Aragão (2011) ressaltam a medida que isentou o Imposto de Renda na alienação de imóveis residenciais quando do emprego dos recursos na aquisição de outros imóveis residenciais, além da aplicação do “fator de redução” ao ganho de capital apurado na alienação de imóveis, contribuindo para ativar o mercado de imóveis novos e usados.

Maricato (2011, p.56) avalia que, a partir de 2007, no segundo mandato do Presidente Lula, se intensifica um movimento que podia já ser percebido no final do mandato anterior: “abandono de parte da agenda neoliberal e lançamento dos planos e programas que apostavam no crescimento do país.”

Neste mesmo ano, o Governo anuncia o PAC - Programa de Aceleração do Crescimento, como um programa de desenvolvimento, suportado por um conjunto de medidas para incentivar o investimento privado, aumentar o investimento público em infraestrutura e remover obstáculos institucionais ao crescimento do país. Para a área de habitação foram previstos cerca R$ 106,3 bilhões, dos quais R$ 11,6 seriam destinados à urbanização de favelas e R$ 94,7 bilhões na produção de novas moradias (incluindo contrapartidas), no período de 2007 a 2010.

O PAC elevou os investimentos em habitação no período para patamares inéditos no Brasil, constituindo-se, neste aspecto, em um marco na conquista do direito à cidade, ao implementar de forma maciça os desafios de sanar os efeitos perversos do modelo de