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No caso chileno, a Entidade Fiscalizadora Superior é a Controladoria Geral da República, órgão constitucionalmente autônomo encarregado de exercer o controle de legalidade dos atos da Administração, supervisionar as receitas e investimentos dos fundos do governo central, dos municípios e outros órgãos definidos na lei, examinar e julgar as contas das pessoas responsáveis pela gestão econômica dessas entidade, levar a contabilidade geral da Nação, dentre outras tarefas definidas na lei (CHILE, 1980).

A palavra autônomo utilizada pela Constituição chilena, reafirmada pela lei orgânica da própria CGR, quer dizer que no exercício de suas funções a CGR apresenta uma absoluta independência dos Poderes Executivo ou Legislativo. Efetivamente, autores como Silva Cimma (1996) salientam que a Controladoria não tem nenhum tipo de relação de subordinação ou supervisão em relação ao Presidente da República, uma vez que pela natureza de suas funções uma vinculação deste tipo seria incompatível. Esta situação põe o órgão de controle chileno no mesmo nível das outras entidades estatais criadas pelo Poder Constituinte, ou seja, o Executivo, o Legislativo ou o Judiciário, situação que segundo Zuñiga Urbina (2007) constitui uma mudança do velho princípio de separação de poderes ou distribuição funcional do poder político estatal. Mas na prática do sistema jurídico chileno, mesmo reconhecendo a autonomia da CGR, considera-a como parte da Administração Pública (CHILE, 2001), em um esforço por tentar forçar o esquema clássico de três poderes (PANTOJA BAUZA, 1996).

Vale a pena destacar que esta autonomia e a ideia de ser um Poder do Estado independente dos Poderes clássicos, está presente no trabalho diário da CGR. De fato entre seus valores institucionais 4 destacam-se não só a independência, mas também a responsabilidade (accountability) entendida como o dever de prestar contas pelos seus atos ante a comunidade e de representá-la para exigir a prestação de contas e perseguir as eventuais culpas que derivem dos atos do governo.

Seguindo a classificação de Brown (2002), a CGR responde ao modelo de Auditoria- Geral ou Controladoria, uma vez que é um órgão público dirigido por uma chefia superior única e não um colegiado. Mas a EFS chilena apresenta uma característica distintiva em relação com outras auditorias-gerais ou controladorias, já que além de exercer o controle financeiro pela via das auditorías, também julga as contas dos servidores públicos, já que dentro de sua estrutura orgânica existem um tribunal de contas de primeira e outro de segunda instância (CHILE, 1964, 1980)

Neste contexto a administração, direção e responsabilidade pelos atos da CGR recai no Controlador Geral, quem é designado pelo Presidente da República com acordo dos 3/5 dos membros do Senado e exerce suas funções durante um período de oito anos ou até cumprir 75 anos de idade, sem possibilidade de ser nomeado novamente. A ideia por trás desse quórum é garantir a independência política do máximo encarregado do controle financeiro do Estado, já

4 _{Disponíveis em: http://www.contraloria.cl/NewPortal2/portal2/appmanager/portalCGR/v3ESP?_nfpb=true&_} pageLabel=P18200239681286226265111

que para atingir os 3/5 do Senado sempre é necessário do acordo das diferentes expressões políticas presentes na Casa.

O quadro de pessoal da instituição também apresenta características que a diferenciam de outras EFS, uma vez que segundo a lei orgânica a totalidade dos servidores da Controladoria tem o caráter de exclusiva confiança, ou seja, eles são nomeados, promovidos, rebaixados e demitidos a livre critério do Controlador Geral (CHILE, 1964), o que facilita o exercício de suas tarefas e evita a permanência de pessoas que não se ajustem a linha de trabalho definida pela autoridade. Agora na prática, em cumprimento das disposições constitucionais que proíbem a arbitrariedade no exercício do poder público, quando o Controlador pede demissão ela precisa ser devidamente justificada.

Logo, a respeito das possíveis diferenças de opinião entre os auditores e os superiores hierárquicos, a Lei (CHILE, 2005) contempla a instituição da obediência devida. Esta regra prescreve que no caso em que um superior hierárquico dê uma ordem considerada ilegal, o servidor público deve fazer presente esta situação por escrito, de forma que se o superior insiste também por escrito na ordem emitida originalmente, o servidor deverá executá-la, mas ficará isento de toda responsabilidade. Ou seja, a diferença do que acontece no Brasil o sistema chileno eventualmente permitiria que uma chefia possa mandar que seus subordinados mudem algum aspecto de uma auditoria.

Já em relação com as funções que a Constituição encomenda à Controladoria, estas podem ser classificadas em quatro tipos, a saber: jurídicas, controle financeiro, contabilidade geral da Nação e julgamento de contas (POLETTI, 2011). Esta classificação tem um reflexo na estrutura orgânica da entidade que se organiza internamente seguindo essa divisão, o que de qualquer forma não quer dizer que cada uma trabalhe separadamente das outras já que entre elas existe um dever legal de atuar coordenadamente. Agora, a classificação das oito funções utilizada por Souto (1999) para o TCU é perfeitamente aplicável à CGR, porém a prática doutrinaria e da própria Controladoria considera que as funções consultivas, informativas, corretivas, normativas e de ouvidoria fazem parte de alguma das quatro funções gerais antes enunciadas (CHILE, 2011).

Por outro lado, no que diz respeito à possibilidade de impugnação das decisões da CGR é preciso fazer uma distinção entre suas prerrogativas. No que respeita às funções jurídica, de auditoria, controle de pessoal da Administração do Estado e Contabilidade geral da Nação, segundo a própria lei orgânica elas não são recorríveis ante qualquer outra autoridade, o que significa que não podem ser reclamadas nem ante o Poder Legislativo nem

ante o Executivo, porém seus atos como qualquer outro da Administração Pública são passíveis de recurso ante o Poder Judiciário (VERGARA; ZUÑIGA, 2008).

Brasil Chile

Vinculação

institucional Congresso Nacional. Autonomia plena.

Funções constitucionais - Investigativas; - Corretivas e cautelares; - Jurisdicionais; - Punitivas; - Opinativas, consultivas e informativas; - Declaratórias.

- Jurídica (funções opinativas, consultivas e informativas, declaratórias)

- Controle financeiro (tarefas

investigativas, corretivas, cautelares e punitivas);

- Contabilidade geral da Nação; - Jurisdicionais.

Decisão colegiada Sim Não

Direção e

responsabilidade pela atuação do órgão

Decisões tomadas por um colegiado, que responde de modo difuso

O Controlador Geral define os rumos e responde pelo trabalho da instituição

Sistema de pessoal Servidores de carreira Servidores de exclusiva confiança

Diferenças de opinião entre os servidores e os superiores

Opinião dos diferentes participantes do processo de auditoria devem constar na

decisão final

Obediência devida

Poder Judicante Sim Sim

Revisão e

obrigatoriedade das decisões

As determinações do colegiado resultam em “sentenças” de cumprimento

obrigatório, mas que na prática tem sido alteradas pelo Poder Judiciário

As decisões administrativas são recorríveis ante o Poder Judiciário, mas não assim as sentenças ditadas como tribunal de contas

Fiscalização a priori Sim Sim

Fiscalização coetânea Sim Sim

Fiscalização a

posteriori Sim Sim

Tipo de controle exercido

Focado na legalidade, ainda que as tendências em favor do controle gerencial forem incorporadas pela Constituição Federal de 1988

Eminentemente formal, mas a

jurisprudência administrativa considera a eficiência e eficácia como parte da legalidade

Controle sobre órgãos regulatórios

Sistematizado e centralizado em uma unidade técnica especifica

Dividido entre as diferentes unidades operativas temáticas

Quadro 4 - Comparação entre as EFS brasileira e chilena

Fonte: Brasil, 1988; Chile, 1964, 1980, 2011; Souto, 1999; Rocha, 2006; Rudloff, 2007; Gomes; Coutinho;

Wanderley, 2008; Poletti, 2011.

Por sua vez, para entender a situação do julgamento de contas será necessário explicar a estrutura da judicatura de contas. Conforme dispõe a lei orgânica da CGR, o Subcontrolador

Geral, entre as funções próprias desse cargo deve exercer como juiz de primeira instância e

julgar os processo de tomada de contas. As suas decisões como juiz são passíveis de recurso de apelação ante o Tribunal de Segunda Instância que está integrado pelo Controlador Geral e mais dois advogados nomeados pelo Presidente da República. Então, desde que a judicatura de contas é exercida completamente por juizados especiais, submetidos às regras do devido

processo legal, as suas decisões tem força de coisa julgada e não podem ser objeto de recursos posteriores ante outros tribunais de justiça.

Finalmente a respeito das formas de controle, segundo o tipo de atividade executada pelo organismo, este pode ser preventivo, simultâneo ou/e posterior. Os controles preventivos e simultâneos se apresentam principalmente no exercício das funções jurídica e de controle de pessoal, em que a CGR tem a prerrogativa avaliar a constitucionalidade e legalidade das portarias e regulamentos emitidos pelo governo, antes mesmo que eles comecem a produzir seus efeitos. Logo, no caso das funções de controle financeiro e de contabilidade, elas normalmente são executadas a posteriori. De qualquer forma, nada impede que a Controladoria possa iniciar auditorías que se desenvolvam conjuntamente com o processo de execução de algum gasto público, mas na prática isso acontece somente quando existem denuncias sobre eventuais irregularidades.

Considerando as principais características das EFS do Brasil e do Chile, no Quadro 4 é possível observar as semelhanças e diferenças entre ambas instituições. Nesse contexto, mesmo reconhecendo várias diferenças formais, na prática ambas EFS cumprem um papel institucional semelhante e exercem competências ou poderes similares com um objetivo comum.