E- PERAKENDE HĠZMET KALĠTESĠNĠN MARKA DEĞERĠNE ETKĠSĠNĠN
3.1. ARAġTIRMANIN METODOLOJĠSĠ
A Figura 5.5 apresenta o fluxo detalhado da macro-atividade Publicação do edital e seleção do fornecedor.
5.2.4.1 Estipular critérios de avaliação de desempenho do fornecedor
Durante a execução do contrato, é interessante que existam marcos para a avaliação da evo- lução do projeto. Esses marcos precisam estar claros no Edital e devem estar de acordo com o tipo de projeto executado.
[IEEE 1062] Deve ser estipulados critérios a serem considerados durante o tempo de vida do contrato para a avaliação do desempenho do fornecedor.
5.2.4.2 Preparar as exigências do contrato
Sobre Plano do projeto: Deve-se exigir no contrato que o fornecedor apresente o planejamento do projeto, pois sem isso não é possível acompanhar a evolução do produto.
Sobre a Manutenção: Um dos pontos que deve-se deve-se deixar claro no contrato é que o código poderá ser alterado por qualquer outro fornecedor. Um problema seria uma possível interpretação da “Lei de Informática”, o fornecedor que desenvolveu o produto pode alegar que outros fornecedores não poderiam alterar o produto. A empresa que desenvolveu o produto pode entrar com recurso para que seja obrigatória a inexigibilidade.
Sobre currículos avaliados para participar no projeto: Colocar uma cláusula no contrato exigindo que as pessoas avaliadas na seleção devam atuar no projeto. Além disso, pode ser útil
Figura 5.5: Detalhamento da Macro-atividade Publicação do edital e seleção do fornecedor
efetuar “diligências-surpresa” no ambiente de desenvolvimento do fornecedor, ou exigir que a equipe alocada ao projeto trabalhe dentro das dependências do órgão.Paga-se um preço alto pela disponibilidade das pessoas, que não estão disponíveis. Podem existir pessoas muito bem qualificadas, pontuadas na proposta, porém que não atuem no projeto. A fornecedora pode alegar que os profissionais estão na retaguarda à disposição para dar suporte se necessário.
Sobre ferramentas: Caso ferramentas não-especificadas no projeto básico sejam necessárias para a construção e/ou operação do software a ser construído, deve ser exigido do fornecedor que as licenças respectivas sejam cedidas sem ônus para uso pelo órgão. Isso é importante para que não obrigue o órgão a realizar outro processo licitatório para suprir a demanda da ferramenta ou software que o produto adquirido necessite.
Sobre artefatos (caso seja prevista entrega): Exigir no contrato com o fornecedor esco- lhido a apresentação de artefatos com a documentação pertinente para o projeto que sejam suficientes para que a manutenção do produto possa ser realizada por outro fornecedor, se for o caso. O material entregue deve ser validado pelo órgão, como um dos requisitos do produto.
Deve também estar compatível com o padrão de artefatos do órgão, que deve ser detalhado no Projeto básico. Caso contrário, pode dificultar a entrada de outros proponentes em licitações de manutenção do produto futuramente no órgão, gerando uma dependência muito grande do fornecedor contratado.
Sobre Multas: Prever em contrato notificações e multas por atraso e outros erros de execução. Isso auxilia a disciplinar o andamento do projeto. As multas não podem ser muito pesadas, a ponto de inviabilizar a conclusão do projeto, devendo incidir sobre o valor de uma das parcelas de pagamento do projeto, e não sobre o valor total.
Sobre consórcios: Caso em uma licitação seja permitida a formação de consórcios, deve ser especificada em sua proposta um dos licitantes para atuar como líder do consórcio, que deve responder pelos demais integrantes. Após contratado o consórcio, o órgão não precisa ter conhecimento sobre como os integrantes do consórcio dividem as responsabilidades do projeto. Entretanto, a empresa líder é quem deve responder pelos problemas ocorridos.
Sobre Manual de usuário: Exigir no contrato que o fornecedor produza o manual do usuário. O conteúdo deste artefato deve ser apresentado em entregas parciais para validação junto aos usuários, em conjunto com a entrega parcial de funções do produto implementadas. Caso contrário poderá ser preciso que o próprio órgão tenha que alocar esforço interno para confecção do manual.
[IEEE 1062] Descreva a qualidade do trabalho a ser feito nos termos de critérios aceitáveis do desempenho e da aceitação, e prepare as provisões de contrato que amarram pagamentos às entregas. Reveja o contrato com o conselho legal.
[Boa prática #91] Caso outras ferramentas sejam usadas no projeto, fora das especificações combinadas, deve ser exigido do fornecedor que as licenças respectivas sejam cedidas para uso no órgão.
[Boa-prática #132] No contrato, devem ser previstas notificações e multas por atraso e outros erros de execução.
[Boa-prática #142] Caso seja previsto um consórcio, eleger uma empresa como líder para responder pelas outras
5.2.4.3 Vincular entregas a pagamentos
O pagamento deve ser vinculado às entregas e ao cumprimento do cronograma. Atua como elemento disciplinador, estimulando o fornecedor a entregar os artefatos combinados conforme planejado.
Pode ser interessante exigir a apresentação de protótipos anteriores às entregas parciais. A representação visual do protótipo da solução pode antecipar os problemas de usabilidade, entendimento dos requisitos, etc. Os protótipos não devem ser muito elaborados, pois não podem custar muito esforço para sua criação.
[PMBOK 2003] A administração de contrato também possui um componente de gerenci- amento financeiro que envolve o monitoramento de pagamentos ao fornecedor. Isso garante que as condições de pagamento definidas no contrato sejam atendidos e que a compensação ao fornecedor esteja ligada ao seu progresso, conforme definido no contrato.
[IEEE 1062] Preparando os requisitos de contrato - Determine como o pagamento deve ser feito. O objetivo é preparar um contrato que amarre pagamentos do fornecedor às entregas e forneça os pagamentos de incentivo associados aos marcos de projetos, realizações, custos, ou ao cronograma significantes.
[Boa-prática #47] Vinculação do pagamento às entregas parciais do produto, conforme cronograma.
[Boa prática #97] Exigência, junto ao fornecedor, da apresentação de protótipos para a validação de requisitos do produto sendo construído.
5.2.4.4 Escolher tipo de contrato
Escolher o tipo de contrato (exemplo custo-fixo, custo-reembolso) de acordo com a percepção de risco de entregar com sucesso dos itens ou serviços requeridos dentro do custo e cronograma planejados. Diferentes tipos de contrato podem ser usados, conforme perfil do fornecedor e/ou do projeto:
• preço definido: quando se tem certeza quanto a estabilidade e escopo dos requisitos (quase nunca!);
• custos reembolsáveis: horas e despesas são pagas ao longo do projeto (requer muita confiança no fornecedor);
• preço unitário: o tamanho do software é especificado em unidades definidas, ex:, pontos- de-função.
Utilização de contratos SLA (Service Level Agreement), quando apropriado. Modelo de contrato que se propõe a medir o que tem que ser feito, com previsão de pagamento e o que fazer quando não se atende o que precisa ser feito dentro do tempo combinado. Contratos SLA são um modelo para gestão de contratos de terceirização onde os envolvidos podem definir quais os serviços e os níveis de atendimento abrangidos.
[PMBOK 2003] Tipos de contratos: Diferentes tipos de contratos são mais ou menos adequados para diferentes tipos de compras. Existem as categorias: 1- Contratos de preço fixo ou preço global; 2- Contratos de custos reembolsáveis; 3- Contratos por tempo e material (T&M).
[Boa prática #82] Escolha do tipo de contrato baseando-se nos riscos que possam dificul- tar a entrega bem-sucedida dos itens ou serviços requeridos, dentro do custo e cronograma planejados.
[Boa prática #104] Utilizar um contrato SLA, quando apropriado. Modelo de contrato que se consegue medir o que tem que ser feito, com previsão de pagamento e o que fazer quando não se atende o que precisa ser feito dentro do tempo combinado. Um contrato SLA (Service Level Agreement) representa um modelo para gestão de contratos de terceirização onde os envolvidos podem definir quais os serviços e os níveis de atendimento abrangidos.
5.2.4.5 Preencher o edital
No Edital, deve-se colocar tudo o que deve ser apresentado na proposta. Se a contratação for sem licitação, o conteúdo da proposta deve ser previamente combinado com os possíveis forne- cedores. É interessante exigir do fornecedor, no termo de referência e contrato, a apresentação do planejamento do projeto
Devem ser apresentadas no Edital as expectativas em relação aos artefatos (formato, con- teúdo mínimo, etc). Podem ser avaliadas versões parciais dos artefatos, para comprovar o entendimento do fornecedor sobre a produção desses artefatos. Especificar bem para o forne- cedor o que deve ser feito, formato e para que será utilizado (caso de outros artefatos, senão o executável). Além disso, caso seja necessário entregar artefatos durante o desenvolvimento [para manutenção] deve ser combinado com o fornecedor o conteúdo mínimo. Não deve ser imposto um processo de desenvolvimento de software, mas verificar a possibilidade de cobrar conteúdo mínimo dos artefatos.
[PMBOK 2003] O pedido de proposta (Edital) deve ser elaborado pelo gerente de aquisição. Este pedido será entregue aos potenciais fornecedores ou divulgado publicamente, dependendo do tipo de licitação que será usado. O comprador estrutura os documentos de aquisição para facilitar uma resposta exata e completa de cada possível fornecedor e para facilitar a avaliação das propostas. Esses documentos incluem uma descrição da forma desejada da resposta, a declaração do trabalho do contrato relevante e quaisquer cláusulas contratuais necessárias (por exemplo, uma cópia de um modelo de contrato, cláusulas de confidencialidade). Com a contratação governamental, algum ou todo o conteúdo e a estrutura dos documentos de aquisição podem ser definidos pelo regulamento.
5.2.4.6 Publicar o Edital
Publicar no meio apropriado e nas datas conforme a lei o Edital.
5.2.4.7 Enviar propostas
O fornecedor, baseado no Edital publicado, poderá enviar proposta técnica e comercial para apreciação do órgão público.
5.2.4.8 Avaliar proposta técnica
A comissão de licitação deverá encaminhar essas propostas aos responsáveis por criar os critérios de seleção para que estes dêem as notas. A comissão de licitação, baseado no tipo de licitação, deverá declarar o proponente vencedor e realizar a assinatura do contrato.
Atribuição de pontuação às propostas técnicas apresentadas pelos licitantes, classificando- se somente aquelas que tenham alcançado pontuação mínima estipulada no edital.
5.2.4.9 Avaliar proposta comercial
Avaliar os envelopes com os preços de execução dos projetos. Avaliar, segundo a lei, de acordo com o peso proposta técnica e comercial.
5.2.4.10 Declarar proponente vencedor
Publicar o fornecedor do produto no meio apropriado.
5.2.4.11 Assinar contrato
Após negociações para redução de preço, há a assinatura do contrato.
5.2.4.12 Iniciar projeto
Conclusões
As seguintes conclusões e recomendações a respeito da análise da situação atual da aqui- sição nos órgãos públicos mineiros são apresentadas na seção 6.1. O mapa da capacidade das empresas fornecedoras de produtos e serviços de software em relação aos processos de desenvolvimento de software, baseado no CMMI nível 2, encontra-se na seção 6.2.
6.1 Mapa da aquisição nos órgãos públicos
Tem-se que em apenas 17,65% dos órgãos visitados existe um processo de aquisição instituci- onalizado (documentado e em uso). Desses órgãos, observa-se que a maioria encontra-se nas Empresas Públicas. Isso pode se dever ao fato da natureza distinta de direção desses órgãos, e à relativa independência do orçamento estadual, que gera a necessidade da auto-sustentação. Nos demais órgãos, há carência de procedimentos documentados, o que reforça a necessidade da criação de um processo de aquisição de software para o Estado de Minas Gerais.
Existe equipe de TI em 64,71% dos órgãos entrevistados, sendo que, da equipe existente, 72,73% assume desenvolvimento interno de projetos. Por um lado, há a vantagem da reali- zação interna dessa atividade, para haver independência de fornecedores na manutenção dos produtos de software. No entanto, pode existir uma tendência em apenas realizar projetos cuja tecnologia seja dominada pela equipe interna, ou a necessidade de constante adaptação dessa equipe em técnicas de desenvolvimento de software. É difícil e caro manter uma equipe preparada em desenvolvimento de software, considerando que essa não é uma atividade fim da maioria dos órgãos do Estado, e que a maior parte deles não têm porte para justificar a manutenção dessa equipe.
Das equipes internas de TI, 72,73% assumem a gestão das contratações, estando os piores resultados com os Órgãos Autônomos, onde a equipe de TI em nenhum caso, realiza gestão de contratações. Mas isso não pode ser entendido como um grande problema, já que a equipe de TI pode apenas orientar a área que executará essa aquisição em relação à parte técnica do projeto, alertando em relação aos riscos. Pode-se realizar, por exemplo, uma parceria para que a equipe de TI monitore a parte técnica, e a área fim monitore o escopo. Percebe-se que a maior parte dos projetos de aquisição entrevistados é do tipo Software Personalizado
(54,55%), seguido pelos Parcialmente modificáveis (29,55%).
As maiores carências de capacitação em TI de gestores para escolha de tecnologia dos projetos e seleção de fornecedores estão nos Órgãos Autônomos e Secretarias. A principal recomendação desse trabalho seria melhorar a capacitação dos responsáveis pela gestão de projetos de aquisição dos órgãos, para evitar a seleção errônea de fornecedores e o acompa- nhamento falho dos projetos.
Sobre a aplicação da Lei 8.666/93 para escolha do fornecedor, dos que optaram por ine- xigibilidade, a maioria concentra-se nas Secretarias, correspondendo a 63,64% dos projetos realizados por essa categoria. Nas Autarquias, esse percentual também foi significativo, cor- respondendo a 58,33%, seguido pelos Órgãos Autônomos com 50% dos projetos. A principal justificativa para inexigibilidade foi a contratação da empresa do Estado, pois o projeto ne- cessitava a integração com sistemas corporativos, e quem mantém esses sistemas é a Empresa. Há, além disso, a urgência na compra para não perder o orçamento do ano para aquele fim. Isso pode estar relacionado à baixa capacitação dos gestores de TI desses órgãos, que reconhe- ceram a dificuldade de se executar um procedimento licitatório, estando a maior dificuldade na elaboração de um Edital completo, contendo os requisitos do produto e critérios de seleção adequados.
Nos projetos em que o procedimento licitatório completo ocorreu, a modalidade de licitação mais utilizada foi a Concorrência, em 60,87% dos casos; seguida pelo Pregão, em 26,09% dos casos. Observou-se uma tendência da utilização deste último, pela garantia de um preço mais baixo e por se considerar o procedimento bem mais simples. Porém, existem grandes dificuldades na aplicação desse procedimento para compra de software, já que é preciso ter um objeto detalhado o suficiente, para apenas se comparar os preços. Sabe-se que isso em sistemas intensivos em software é praticamente impossível, a não ser quando se trata de pacotes fechados. Mesmo assim, há a necessidade de se avaliar a qualidade e técnica de implantação, dependendo do sistema.
Para 61,36% dos projetos, o teste realizado pelos usuários foi utilizado como critério de aceitação do produto. Mas essa aceitação pode ter sido falha, já que em 70,45% dos casos não foi produzida pelos usuários uma Especificação dos testes do produto. As atividades de planejamento e desenho de testes são caras e complexas, exigindo dedicação dos usuários para elaboração de testes completos para aceitação, de acordo com os requisitos levantados para o produto de software. A maioria dos testes era realizada sem uma preparação criteriosa, baseando-se apenas em atividades rotineiras, que não garantem que os defeitos apareçam no ambiente real de utilização do produto.
Sobre as Boas Práticas levantadas, percebe-se que a maioria das mais executadas (1a,
2a, 3a, 5a, 6a, 7a e 9a) são referentes à construção do Edital, que exige esforço capacitado,
pesquisas sobre projetos semelhantes executados e a realização de estimativas do projeto. Essa foi considerada pelos respondentes a parte mais importante do projeto de aquisição na Administração Pública, pois é sobre o Edital que os fornecedores apresentam as propostas e que o contrato será construído. Esse documento não pode ser alterado após sua publicação e nele, além do escopo do projeto - que inclui os requisitos do produto e serviço de software -,
devem estar presentes os critérios de seleção do fornecedor, sua forma de avaliação para seleção e critérios de aceitação do produto construído. Das boas práticas mais executadas, há um exemplo de acompanhamento do projeto de aquisição (4a), que foi também considerado crítico
pelos respondentes, para se evitar desvios de progresso do projeto. Destacou-se também a aceitação do produto (10a), que deve ser preparada juntamente com o levantamento dos
requisitos, e estar presente no Edital, como forma de aceite do produto entregue.
O problema mais freqüente é a ausência de um processo de aquisição documentado e em uso no órgão, o que faz com que as boas idéias não sejam difundidas, e não se aprenda com os erros. Outros problemas importantes são relativos à falta de pessoal capacitado para execução das atividades, ou derivados dessa falta (3o). Os problemas mais sérios seriam
aqueles relativos à construção do Edital: definição do escopo (5o, 6o), estimativas de prazo
e custo (9o), definição de critérios de aceitação do produto (7o) e de seleção de fornecedor
(10o). Os problemas inerentes à Administração Pública e considerados mais complexos são:
projetos são paralisados quando há troca de gestão (4o); dificuldades para o estabelecimento
de responsabilidades na compra de software (8o); riscos próprios dessa Administração, que
precisam ser geridos adequadamente (2o), como alterações de legislação, que podem gerar
alterações nos requisitos do produto.