3. TÜRKİYE PLASTİK AMBALAJ MALZEMELERİ SEKTÖRÜ
3.3. DIŞ TİCARET
3.3.4. ÜLKELERE GÖRE İHRACAT
A temática da desigualdade e pobreza no Ceará envolve fatores que transcendem o estado, a conjuntura atual, questões meramente políticas, econômicas, sociais, culturais ou ambientais. Aqui, estas questões encontram-se imbricadas, não podendo ser analisadas separadamente, a não ser em alguns momentos. Como analisar desigualdade e pobreza sem considerar melhoria da qualidade de vida e todos os fatores dela decorrentes?
Isso é ainda mais forte ao se medir o resultado de uma política pública que pretende, segundo o governo, ser veículo de mudança, porquanto a avaliação de uma política pública passa pela seleção de indicadores qualitativos e quantitativos para análise de seus resultados. Esses indicadores, por mais bem elaborados, que sejam, não contemplam todas as dimensões e nem têm a neutralidade total, pois atendem fins específicos, portanto, são passíveis de questionamentos. Em uma análise, deve-se, segundo Bourdier (1998, p.30), “procurar não cair na armadilha do objeto pré-construído”.
Esta abordagem, apesar do corte temporal limitado, não se prenderá exclusivamente à eficácia do Projeto São José29. Ela configura tentativa de mostrar, na visão da autora, o porquê da
persistência da pobreza e desigualdade no Ceará.
Mesmo não sendo tarefa fácil, procurou-se realizar uma sistematização para melhor entendimento. Assim optou-se pela divisão dessa etapa em três partes:
¾ Os programas de desenvolvimento rural; ¾ A atuação do Projeto São José no Ceará; ¾ A consolidação.
4.1 A Trajetória dos Programas de Desenvolvimento Rural
4.1.1 Antecedentes
Historicamente os principais condicionantes da pobreza e desigualdade no Nordeste são as condições agroclimáticas - com períodos de seca cada vez mais freqüentes -, a distorcida distribuição de terra e renda e o uso equivocado de seus recursos naturais. A intervenção federal
iniciada ainda no século XIX, com o Açude do Cedro, no Ceará, foi o embrião da fase hidráulica que “perdurou até a década de 50 e serviu mais como moeda de negociação entre a elite local e o governo federal do que como vetor de mudanças das condições socioeconômicas” (ELIAS, 2002, p.23).
A partir da década de 7030, surgiu uma infinidade de políticas públicas pregando a melhoria da qualidade de vida com conseqüente redução da pobreza e meio ambiente mais saudável. O primeiro programa de emergência para aumentar a produtividade dos recursos escassos de água incluiu grandes esquemas públicos de irrigação. Enquanto o impacto orçamentário desses projetos foi exorbitante, os efeitos na redução da pobreza foram limitados e temporários (PROJETO ÁRIDAS, 1994).
Em 1975, a partir dos estudos do Ipea, criou-se o Programa de Desenvolvimento de Áreas Integradas do Nordeste31, iniciando a fase de política de desenvolvimento regional no Brasil com os programas especiais.
Essa estratégia expandiu-se nos anos seguintes para as demais regiões do país. Além do Polonordeste, os principais programas especiais implantados na região nordestina foram: Projeto Sertanejo, Procanor (Zona da Mata), Agroindústria, São Vicente, Padre Cícero (espécie de Promovale). O foco central desses programas era concentrar ações em determinados espaços geográficos para solução de problemas locais. No caso do Nordeste, o alívio à seca e o desenvolvimento integrado.
Entretanto, esses programas de desenvolvimento rural integrado não tinham o objetivo explícito de combate à pobreza rural em face da proibição do tema durante o governo militar. Sua idéia era estimular a implantação de pólos de desenvolvimento no interior do Nordeste, via DRI, com ações desenvolvidas simultaneamente nos diversos espaços (MAGALHÃES, 2000).
Afora recursos do PIN/Proterra, o governo contou com aportes financeiros externos, em sua maioria, do Banco Mundial, e também de outros organismos internacionais para o financiamento desses programas. Os Programas de Desenvolvimento Rural Integrado foram 29
Os comentários referentes ao Projeto São José contemplam somente as ações do Acordo de Empréstimo nº 3918- BR, ou seja, as ações implementadas no período de abril de 1996 a junho de 2001.
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Em 1970, o então presidente Médici visitou o Ceará e viu de perto os efeitos da seca. Em emocionado discurso na Sudene, disse ter visto o problema da pobreza desamparada e, como outros governantes, prometeu providências. Em 1970-71, foi anunciada nova solução para a seca do Nordeste, que consistia de um programa de aquisição de terras (o Proterra), um de irrigação e a abertura do caminho para a Amazônia (MAGALHÃES, 2000).
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Criado pela Exposição de Motivos nº 269-B, de 29.10.1974, dos Ministros do Planejamento, Interior, Agricultura e Indústria e Comércio, foi institucionalizado pelo Decreto nº 74.794, de 30.10.1974 (SEPLAN-PR,1987).
financiados mediante acordos firmados entre o Governo Federal e o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (Banco Mundial). Tais financiamentos, para o Nordeste, tiveram a interveniência da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste até o Projeto Nordeste, final de 1995. O percentual de recursos externos em sua maioria extrapolou 50% dos recursos totais. Posteriormente, à época do Programa de Combate à Pobreza Rural, os financiamentos foram tratados diretamente entre o Banco Mundial e os Governos dos Estados.
Iniciados no Rio Grande do Norte em 1974, os Programas de Desenvolvimento Rural Integrado foram sendo disseminados em outros estados do Nordeste do Brasil. Esses programas se estenderam até 1984 e atenderam à conjuntura da época. Ao surgirem como estratégia de desenvolvimento para a agropecuária nordestina, acreditava-se que levariam a transformação das condições de produção e bem-estar às diversas áreas selecionadas de acordo com suas potencialidades e importância demográfica ou de natureza edafoclimáticas. No entanto, não foi bem assim. O período de seca de 1979 a 1983 provocou discussões sobre essas estratégias adotadas (Idem ibidem). Esse período foi de muito êxodo e conflitos dos mais diversos: por água, comida, emprego, sobrevivência.
As formas de intervenções dos programas anteriores vinham sendo questionadas pelo Banco Mundial: ações isoladas, dispersão de recursos, excesso de burocracia e pouca efetividade no combate à pobreza (COSTA, 1992). Por outro lado, a experiência positiva do componente Apoio as Pequenas Comunidades Rurais (APCR) do Projeto Ceará refletia-se dentro da Sudene e do Banco Mundial, levando-os à mudança de estratégia em suas formas de planejamento a partir do meio da década de 80.
O planejamento de forma integrada ainda era considerado viável, embora as ações devessem ser ampliadas geograficamente com redução do número de componentes a fim de surtir o efeito desejado, redução da pobreza. Assim surgiu o Projeto Nordeste (Programa de Desenvolvimento Rural do Nordeste), com seis programas, três dos quais na área produtiva: o Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural; o Programa de Irrigação do Nordeste e o Programa de Apoio aos Pequenos Negócios não-Agrícolas. Os outros três, na área social: Educação, Saúde e Saneamento Básico.
Ainda na temática de desenvolvimento rural integrado surgiu o PAPP, tendo como objetivo a promoção do aumento da produção, da produtividade e da renda de pequenos agricultores pobres do meio rural, e foi considerado importante instrumento da estratégia de
erradicação da pobreza absoluta. A responsabilidade dessa política ainda competia ao Governo Federal, com a maioria de tomada de decisões centralizada. A autonomia dos estados em relação ao programa era relativa. Mas este trouxe como inovação o APCR, agora como componente estratégico (BANCO MUNDIAL, 1995).
Sua vigência foi de 1985 a 1995. Inicialmente, empregou a estratégia de DRI anterior, embora com ações reduzidas, no intuito de resolver problemas de articulações institucionais detectadas no modelo anterior32, cujo princípio era levar aos pobres os meios de produção de que estes necessitavam para mudança do quadro de pobreza até então existente. Entretanto, a exemplo do seu antecessor, seu desempenho foi insatisfatório, em virtude, principalmente, dos problemas institucionais, levando a crer que uma das soluções seria a descentralização das ações, passando diretamente a gestão dos recursos e ações para os beneficiários e beneficiárias diretas.
Assim, a reformulação da estratégia do PAPP permitiu às comunidades executarem seus projetos, só possível após a assinatura, no México, do Protocolo de San Cristoban de Las Casas pelos representantes do Governo Federal, dos Estados e do Banco Mundial. O fato ocorreu em 1993 e se espelhou nos modelos das experiências bem-sucedidas do Programa Nacional de Solidariedad, do México, e do componente APCR do próprio PAPP (MAGALHÃES, 2000).
O novo formato de execução via comunidades favoreceu o fomento do processo de organização dos produtores e produtoras rurais e a identificação de capital social nas áreas rurais, pois a partir desse período proliferaram o número de associações e outras formas associativistas de organização, embora muitas se tenham constituído apenas com o intuito de se credenciarem ao recebimento de recursos. Para este caso, houve comprometimento do sucesso das ações do programa.
O PAPP foi concluído em dezembro de 1995. Em continuidade aos programas especiais de redução da pobreza, tem-se a série mais recente financiada pelo Banco Mundial, os Programas de Combate à Pobreza Rural, iniciada em 1996 com novos empréstimos para os Estados da Bahia, Ceará e Sergipe. Mas empréstimos similares foram outorgados posteriormente aos Estados do Rio Grande do Norte, Pernambuco, Piauí, Maranhão e Paraíba.