Alcea fasciculiflora

A gestão pública do Brasil, pós-promulgação da CF/1988, segundo Abrucio (2007), passou a ser (re)articulada tendo como referências: a democratização do Estado, a descentralização (opondo-se ao centralismo militar) e a reforma do serviço civil via a profissionalização da burocracia (seleção meritocrática dos servidores públicos por meio de concursos). Para o autor, apesar de essas mudanças, grosso modo, trazerem ganhos para a

gestão pública brasileira, “(...) o sentido de cada uma delas não se concretizou completamente por conta de uma série de problemas” (ABRUCIO, 2007, p. 69) referentes à: (i)

democratização, ou seja, os órgãos que deveriam controlar os governantes e suas prestações de contas foram pouco efetivos, prevalecendo formas patrimonialistas; (ii) descentralização, que provocou a criação de municípios, dentro de um federalismo compartimentado, com pouca articulação entre os entes federados; (iii) profissionalização, que acabou gerando um aumento do corporativismo estatal e não a produção de servidores do público, provocando um desgaste frente à opinião pública sobre os serviços prestados pelo Estado.

Foi no primeiro governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC, 1995-1998) que a reforma da gestão pública brasileira ganhou força com a criação do Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE), comandado pelo Professor Luiz Carlos Bresser-Pereira. Os principais avanços obtidos nessa reforma, na visão do próprio Bresser- Pereira (1998) e de Abrucio (2007), foram: aperfeiçoamento da reforma do serviço público, com destaque para a melhoria substancial das informações da administração pública e o

fortalecimento das carreiras de Estado; reforma constitucional, com as Emendas n. 19 e 20, que implicam em estabelecimento de tetos salariais para o gasto com funcionalismo, alterações no caráter rígido e equivocado do Regime Jurídico Único e introdução do princípio da eficiência entre os pilares do direito administrativo.

A reforma coordenada pelo MARE56, na visão de Abrucio (2007), disseminou nas esfera federal e estaduais o debate sobre novas formas de gestão (gerencial), voltada para resultados e fortemente orientadas pela melhoria do desempenho do setor público, por meio de uma engenharia institucional capaz de estabelecer espaço público não estatal – hoje denominadas Parcerias Público-Privadas.

As temáticas gerais da reforma da gestão pública no Brasil, no geral, como já dito,

foram retiradas “(...) de um repertório de medidas nascidas do chamado Consenso de

Washington e subscritas pelos principais organismos internacionais — abertura econômica, ajuste fiscal, privatização de empresas estatais, criação de agências reguladoras autônomas e flexibilização da gestão de organismos” (COSTA, 2010b, p. 234). Para o autor, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) tinha como proposta explícita inaugurar

a chamada ‘administração gerencial’ no Brasil.

As reformas propostas neste Plano visavam reforçar

(...) a governança — a capacidade de governo do Estado — através da transição programada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento da cidadania (BRASIL. MARE, 1995, p. 3-4).

Essa reforma atribui ao Estado o papel de promotor e regulador do desenvolvimento econômico e dos serviços, distanciando-se, paulatinamente, do papel de executor/prestador direto. A ‘modernização’ da gestão pública contrapunha-se às práticas tradicionais de controle via normas e regulamentos. Assim, o Estado assume o papel principal de regulador (BARROSO, 2005), incorporando na gestão pública conceitos e termos da área econômica que, no limite, segundo Brooke (2010), objetivavam encontrar formas novas e mais eficientes de oferecer os serviços públicos com mais qualidade e que mais interessavam à população, à sociedade.

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As principais ideias e proposições dessa reforma encontram-se resumidas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado — PDRAE (1995).

Para esse intento, o PDRAE assinalava ser necessário:

• a redefinição dos objetivos da administração pública, voltando-a para o cidadão- cliente;

• o aperfeiçoamento dos instrumentos de coordenação, formulação e implementação e avaliação de políticas públicas;

• a flexibilização de normas e a simplificação de procedimentos; • o redesenho de estruturas mais descentralizadas;

• o aprofundamento das ideias de profissionalização e de permanente capacitação dos servidores públicos, ideias que vêm da administração pública burocrática, mas que jamais foram nela plenamente desenvolvidas (COSTA, 2010b, p. 161).

Nesse processo de reforma da gestão pública gerencial no Brasil, para Abrucio (2007, p. 75), o governo teve muitas dificuldades por conta de problemas estruturais do país, pois

“(...) boa parte do sistema político tem um cálculo de carreira que bate de frente com a

modernização administrativa. Profissionalizar a burocracia e avaliá-la constantemente por meio de metas e indicadores são ações que reduziriam a interferência política sobre a distribuição de cargos e verbas públicas”. Além desse problema, o MARE, responsável direto pelas reformas na gestão pública brasileira, foi extinto no segundo governo de FHC (1999- 2002).

De todo modo, Abrucio (2007) destaca que houve uma série de ações inovadoras que não ficaram circunscritas a um ou outro governo, a saber: a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal; a introdução de mecanismos participativos na administração pública; a introdução de mecanismos de avaliação; o incentivo ao trabalho intersetorial; a valorização do planejamento, segundo uma proposta mais integradora de áreas a partir de programas e projetos; a introdução do governo eletrônico, prestigiando a tecnologia da informação com vistas à redução dos custos, bem como o aumento da transparência nas compras governamentais, reduzindo o potencial de corrupção.

Diferentemente, para Costa (2010b, p. 236), as reformas administrativa e institucional empreendidas no governo de FHC

(...) tentaram enfrentar apenas o problema do esgotamento financeiro do Estado brasileiro, dando uma solução conjuntural a problemas estruturais do processo de extração e alocação de recursos. Esse tipo de reforma é incapaz de alterar as relações entre Estado e sociedade, valorizando o interesse do cidadão como titular de direitos e consumidor de bens públicos, incorporando a sua participação, superando a neutralidade burocrática e mudando o sentido de responsabilidade pública.

O governo seguinte ao de FHC, o do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, deu continuidade a uma série de iniciativas advindas da experiência anterior de modernização do

Estado brasileiro, particularmente no reforço de algumas carreiras, no campo do governo eletrônico e na nova moldagem que deu à Controladoria Geral da União (ABRUCIO, 2007). Este autor destaca também como experiências bem-sucedidas no campo da gestão pública, visando à modernização da gestão das instâncias subnacionais, particularmente no nível estadual, o Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal (PNAGE) e o Programa de Modernização do Controle Externo dos Estados e Municípios Brasileiros (PROMOEX). Como ponto negativo e desfavorável às reformas da gestão pública, esse autor destaca a continuidade do loteamento dos cargos públicos, para vários partidos e em diversos pontos do Executivo Federal, inclusive com uma forte politização da administração indireta e dos fundos de pensão, como vinha ocorrendo em governos anteriores ao do presidente Lula – permanecendo aspectos da tradição da gestão pública brasileira.

Na visão de Abrucio (2007), a(s) reforma(s) da gestão pública brasileira deveria(m) levar em consideração quatro eixos estratégicos: profissionalização, eficiência, efetividade e transparência/accountability. No primeiro, a profissionalização (da burocracia) passa pela valorização do quadro de carreira, da incorporação de outros profissionais bem qualificados (do mercado, da academia etc.), da capacitação dos servidores públicos, de novo relacionamento entre Estado e sindicatos e, não menos importante, passa pela redução dos cargos comissionados. O segundo eixo estratégico é o da eficiência. Aqui, uma questão-chave é a mudança na lógica do orçamento, hoje marcada pelo descompasso entre o planejamento mais geral de metas e a forma como a peça orçamentária é elaborada e executada anualmente. As metas governamentais só podem ser efetivamente perseguidas, segundo o autor, com o monitoramento e avaliação adequados. O governo eletrônico, na visão do autor, é um instrumento com maior potencial para elevar a eficiência governamental no Brasil. A eficiência, além de reduzir gastos governamentais, pode otimizar os recursos à disposição tanto do Estado quanto dos cidadãos. A efetividade é o terceiro eixo fundamental para uma visão de gestão de longo prazo, uma vez que as políticas públicas, cada vez mais, têm seu desempenho avaliado pelos resultados efetivos que trazem aos cidadãos. Finalmente, o quarto eixo proposto por esse autor refere-se à transparência, pois a administração pública brasileira só será mais eficiente e efetiva caso possa ser cobrada e controlada pela sociedade.

Por seu turno, Costa (2010b, p. 237) avalia que as tentativas de reformas propostas no

Brasil “(...) quase sempre são empreendidas sem que haja condições políticas para

implementar os objetivos declarados de democratização e modernização”. Para este autor, muitos dos governos e governantes aparentemente engajados nesse projeto de modernização e democratização estão sendo apoiados e financiados por grupos oligárquicos e lideranças fisiológicas que efetivamente não querem perder os seus privilégios. A reforma gerencial no Brasil, para o autor, equivoca-se e é limitada ao definir o Estado como o problema e por não

considerar “(...) as peculiaridades do contexto brasileiro, sobretudo no que diz respeito as

disparidades sociais e regionais — assimetrias de direitos, fragilidades institucionais,

precariedades de serviços sociais” (COSTA, 2010b, p. 234). A desestatização se apresentou

muito mais como uma bandeira ideológica desvinculada, nas palavras do autor, das exigências de racionalidade econômica – critérios relacionados com a situação econômica e a eficiência operacional das empresas, a oportunidade da venda em função do valor de mercado, a programação de investimentos dos novos proprietários e a contribuição efetiva para a redução do déficit público. Por fim, a reforma não logrou êxito dentro da própria administração ao demonizar os funcionários, acenando com restrições de direitos e ameaças de demissão.

Como aspectos positivos da reforma gerencial no Brasil, Costa (2010b, p. 234-235) destaca que a mesma trouxe à baila

(...) a questão da eficiência, chamando a atenção para a necessidade de aferição de custos e avaliação de resultados. Todas as políticas públicas, sobretudo da área social, requerem que se dê a devida importância aos custos dos bens e serviços oferecidos à sociedade e à eficiência dos gastos. A reforma gerencial também ofereceu uma contribuição importante na busca de novos instrumentos de flexibilização da gestão pública, que tornem as instituições sujeitas a accountability e mais permeáveis à participação e ao controle social. Finalmente, a reforma gerencial e suas estratégias de desestatização colocaram em discussão os limites da intervenção do Estado, abolindo tabus nem sempre justificados.

Por fim, destaca o autor, mesmo trazendo poucos resultados, o modelo gerencial tem

obtido uma ‘vitória ideológica esmagadora’ e tem se constituído uma ‘espécie de pensamento único’ na administração pública, presidindo as mudanças institucionais nos estados e