Outro exemplo que se pode citar quanto à competência municipal para edição de leis que visam tutelar o meio ambiente de modo mais abrangente –intensificando a proteção – é a Lei nº 14.223, de 26 de setembro de 2006, do Município de São Paulo, que instituiu o “Programa Cidade Limpa”.
A exposição de motivos do Projeto de Lei 379/2006, que culminou na edição da Lei 14.223, de autoria de Gilberto Kassab, então Prefeito do Município de São Paulo, dispunha que o objetivo da norma seria:
“estabelecer nova disciplina legal dotada de instrumentos que assegurem maior equilíbrio e harmonia entre os interesses públicos e privados na utilização do espaço urbano, impedindo a ocupação desordenada, especialmente pela veiculação de anúncios, que têm maculado paisagem do Município de São Paulo, concorrendo para a notória poluição visual da cidade, uma das maiores do mundo”. A mencionada lei, portanto, determinou novas regras – mais rígidas que as anteriormente existentes – para a utilização das superfícies externas, tanto de espaços públicos, como de espaços privados, que eram muito utilizados, e ainda o são, em outras cidades, para a veiculação publicitária, por meio de outdoors, placas, dentre outros meios.
O artigo 2º da lei explicita o que se entende por “paisagem urbana”, de modo que não se gere dúvida quanto à amplitude e alcance dos dispositivos nela previstos. O mencionado artigo, como se pode observar, traz definição suficientemente abrangente do termo, possibilitando assim a efetiva proteção do meio ambiente artificial:
“Art. 2º - Para fins de aplicação desta lei, considera-se paisagem urbana o espaço aéreo e a superfície externa de qualquer elemento natural ou construído, tais como água, fauna, flora, construções, edifícios, anteparos, superfícies aparentes de equipamentos de infra-estrutura, de segurança e de veículos automotores, anúncios de qualquer natureza, elementos de sinalização urbana, equipamentos de informação e comodidade pública e logradouros
públicos, visíveis por qualquer observador situado em áreas de uso comum do povo.”
Percebe-se, assim, que a lei tornou mais rigorosas as regras para a veiculação de publicidade em superfícies externas. Não objetiva a lei, entretanto, afetar o exercício da atividade publicitária, mas sim melhorar o meio ambiente da cidade, também denominado de meio ambiente artificial. O artigo 3º da Lei dispõe, neste sentido, que:
“Art. 3º - Constituem objetivos da ordenação da paisagem do Município de São Paulo o atendimento ao interesse público em consonância com os direitos fundamentais da pessoa humana e as necessidades de conforto ambiental, com a melhoria da qualidade de vida urbana (...)”
Assim, embora tenha sido afetada por consequência dessa norma, a lei não visou prejudicar ou restringir a atividade comercial e publicitária. Na verdade, tão somente regulou, de forma rígida, um dos muitos meios pelos quais se pode veicular publicidades, uma vez que tal veiculação pode ser danosa ao meio ambiente artificial, notadamente à paisagem urbana.
Apesar disso, logo após a promulgação da lei, muitas ações ordinárias ingressaram no Poder Judiciário, com pedidos de declaração de inconstitucionalidade incidental da Lei nº 14.223/06. Do mesmo modo, houve muitas ações com pedidos de condenação do Município para indenizar particulares, por “proibir atividade comercial”, dentre outras alegações, que não se sustentaram juridicamente.
A 3ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo suscitou incidente de inconstitucionalidade nº 163.152-0/3-00, referente a alguns artigos da Lei nº 14.223 de 2006, sendo requerida a Prefeitura Municipal de São Paulo.
O Órgão Especial do Tribunal de Justiça decidiu pela improcedência do referido incidente150, cuja ementa é:
“Constitucional - Incidente de inconstitucionalidade. Ausência de prejudicialidade em função do julgamento precedente, pelo Órgão Especial, de ADIn versando a mesma lei - Preliminar afastada. Arts. 9o, inciso III, X e XII; 17; 18; 21 e 44, parágrafo único, da Lei Municipal 14.223, de 26 de setembro de 2006, que regula "a ordenação dos elementos que compõem a paisagem urbana do Município de São Paulo"
150 ADI 1631520300 SP. Relator Ivan Sartori. Órgão Especial do TJ/SP. Julgado no dia 30/07/2008. Publicado no dia 22/08/2008.
- Vício inexistente - Direitos à propriedade, ao exercício de atividade e à iniciativa privada preservados - Maltrato a direito adquirido e a ato jurídico perfeito descaracterizado - Limitações impostas ao particular que dizem com o interesse público - Competência legislativa do Município ocorrente - Inteligência dos arts. 23, VI; 30, I e VIII; e 182 da Carta Política - Precedentes do STF - Improcedência, rejeitada a preliminar (grifos nossos).”
O Relator do caso, Desembargador Ivan Sartori, esclareceu que as supostas inconstitucionalidades da lei não se justificavam, ressaltando que:
“Não se vislumbra, realmente, disparate constitucional a decorrer dos dispositivos legais em tela e mesmo do próprio diploma de que aqueles fazem parte, a ponto de concluir-se pela ausência de proporcionalidade e de razoabilidade.
Assim é que não impressiona o argumento de que seria exacerbada a restrição ou de que teria havido até vedação à modalidade publicitária por parte dessa normatização, considerados os alvos excluídos.”
O Desembargador Relator destacou, ainda, que não haveria que se falar em restrição ao direito de propriedade. Justificou tal posicionamento embasando-se em decisão do Supremo Tribunal Federal em caso semelhante:
“(...) ÔNUS DO PROPRIETÁRIO DE IMÓVEL URBANO. Instrumento próprio à política de desenvolvimento urbano, cuja execução incumbe ao Poder Público municipal, nos termos do disposto no artigo 182 da Constituição do Brasil Instrumento voltado à correção de distorções que o crescimento urbano desordenado acarreta, à promoção do pleno desenvolvimento das funções da cidade e a dar concreção ao princípio da função social da propriedade [art. 170, m da CB]. 4. Recurso extraordinário conhecido, mas não provido." (RE 387.047/SC, Pleno, Min. Eros Grau, DJ 02.05.08; Ement. Vol. 02317-04, pp. 00799).” (grifos nossos)
Percebe-se, assim, diante das considerações feitas pelo Relator, que a Lei do Município de São Paulo reflete uma política ambiental e urbanística, mas não uma tentativa de impedir a veiculação da publicidade ou uma ingerência no exercício de propriedade privada. E, deste modo, inegável que caberia ao Município editar leis desta
natureza, cuja função é melhorar o meio ambiente urbano, propiciando melhor qualidade de vida à população da cidade.
Por fim, com relação à questão da competência do Município para a edição da referida lei, se não bastassem os comentários já realizados, que reflexamente já sustentavam a possibilidade da edição de leis mais protetivas ao meio ambiente pelo ente municipal, o Desembargador Ivan Sartori preferiu deixar ainda mais evidente que não haveria qualquer vício de competência para a edição da norma:
“Por conseguinte, agiu e age o Município em consonância com os arts. 30, incisos I e VIII, e 182 da Constituição Federal, não se cogitando, pois, de ofensa à iniciativa privada (art. Iº, IV, e 170 da CF) ou ao direito de propriedade, máxime porque por forca de regra básica de hermenêutica, lei nenhuma, inclusive a Suprema, pode ser interpretada de modo conclui-se pela colidência de suas disposições, mas sim pela harmonia e consonância entre elas.
E, na espécie, reforça a concreção dessa harmonia o disposto no parágrafo único e no inciso VI do art. 170 da Lei Maior, os quais ressalvam o meio ambiente e disposição legal.
Por isso mesmo que não há falar em usurpação de competência legislativa exclusiva da União, tanto mais que o art. 23, inciso VI, da Carta Política atribui à União, Estados e Municípios competência concorrente para combater a poluição em qualquer de suas formas, inclusa a visual.”(grifos nossos)
Percebe-se, portanto, que, tanto em aspectos materiais, quanto em aspectos formais, a lei ora em análise não revela qualquer inconstitucionalidade. Quanto à questão da competência do Município para legislar sobre matéria ambiental (na qual se inclui a questão da poluição visual), como foi visto, o Relator deixou claro que se trata de competência concorrente, não havendo qualquer usurpação de competência exclusiva da União.
Assim, percebe-se que a Lei nº 14.223 de 2006, conhecida como Lei da Cidade Limpa, é mais um caso em que se verificou o acatamento, pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, da tese da possibilidade de o Município legislar em matéria ambiental, trazendo maiores restrições.
Em síntese, vez mais foi aceita a constitucionalidade da lei municipal que amplia a proteção ambiental, seja relacionado ao meio ambiente natural, seja tratando mais do meio ambiente artificial. Assim, percebe-se que vem se consolidando a aceitação de uma legislação mais específica pelo ente local com vistas à melhoria da qualidade de vida de seus munícipes.