Adaptif ağ tabanlı bulanık çıkarım sistemi (ANFIS)

Entrando na sua terceira fase e tendo contratado mais de três milhões de novas unidades habitacionais, o Ministério das Cidades contratou uma rede de onze equipes de pesquisadores em todo o país para avaliar os alcances e problemas do programa. A rede, oriunda da Chamada Pública MCTI/CNPq/MCI- DADES Nº 11/2012 contou com as seguintes instituições de pesquisa: LabCidade - FAU/USP; Instituto Pólis; Peabiru; PUC/SP; IAU-São Carlos; IPPUR/UFRJ; FAU/UFRJ; UFMG; UFRN; UFC e UFPA. Esta é a pesquisa mais recente e mais atualizada sobre os resultados do programa em escala nacional e aponta não apenas os números do programa, mas seu impacto no espaço urbano e na vida dos moradores. Como o objeto deste trabalho é a cidade de São Paulo, embora estejamos tratando dos temas referentes à política habitacional de forma mais ampla, me detive sobre a avaliação elaborada pelo LabCidade da FAU/USP, coordenada pela urbanista Raquel Rolnik e concluída em meados de 2014, que analisou a produção do PMCMV nas regiões metropolitanas de São Paulo e Campinas, através do mapeamento das operações contratadas de março de 2009 até 31 de dezembro de 2012, com base nos dados da Caixa Econômica Federal (CEF), disponibilizados pelo Ministério das Cidades em março de 2013.

Apesar do foco da pesquisa do Ministério das Cidades ser a avaliação da inserção urbana dos em- preendimentos da faixa 1, buscarei analisar os problemas da propriedade privada como escolha ma- joritária de oferta habitacional para os mais pobres e de que forma o PMCMV está resolvendo ou não o problema da moradia para esta parcela da população e sua relação com o déicit habitacional. A partir da análise desta pesquisa, serão veriicados: (i) como se dá o acesso ao programa pelos mais pobres, (ii) a localização dos empreendimentos para a Faixa 1 e o papel dos municípios na viabiliza- ção e escolha dos terrenos, (iii) a inluência da localização na vida das famílias, (iv) as diiculdades em arcar com os custos da nova moradia, seja pelas taxas de serviços ou pelas taxas condominiais, (v) a existência ou não de repasses das unidades e (vi) o quanto o modelo da propriedade privada oferecido pelo PMCMV favorece a segurança da posse aos moradores.

O acesso ao programa MCMV pelos mais pobres

No início da pesquisa sobre a estrutura do PMCMV acreditava-se comprovar a hipótese de que o pro- grama não atendia, de fato, as rendas mais baixas, devido às limitações para a aquisição da moradia pela Faixa 1 (0 s.m. a 3 s.m. ou, a partir da segunda fase do programa, até R$ 1.600,00 reais). A suposição

era a de que os mais pobres, sobretudo aqueles ligados ao trabalho informal, não estariam sendo bene- iciados pelo programa devido às exigências legais para o recebimento do benefício ou ao não cumpri- mento pelo próprio programa dos percentuais de operações previstas para a Faixa 1. Essa hipótese foi descartada após análise das regras de inanciamento fornecidas pela CEF e pelo Banco do Brasil e após a avaliação do resultado dos questionários realizados com moradores dos empreendimentos da Faixa 1 pelos pesquisadores do LabCidade.

Para se inscrever no programa para a Faixa 1 as famílias devem possuir renda de até R$ 1.600,00, mas não é exigida entrega de documentação por parte do beneiciário para comprovação de renda. O banco faz pesquisas nos cadastrados de FGTS, relação anual de informações sociais (Rais) e cadastro único de programas sociais (Cadunico) para validar a renda declarada e o enquadramento no programa. A restrição é para a inscrição diretamente com as prefeituras por quem já tem imóvel ou já recebeu ajuda habitacional do governo federal; tem inanciamento imobiliário; quem está cadastrado no Cadastro Nacional de Mutuários (Cadmut) e no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Públi- co Federal (Cadin); tem ou já teve contrato de arrendamento de imóvel no Programa de Arrendamento Residencial (PAR) ou é funcionário da CEF. Os documentos exigidos do comprador são: a proposta preenchida; comprovante de estado civil ou declaração de união estável; declaração para enquadramen- to ao PMCMV e comprovante de renda. Para autônomo, é aceita uma declaração de renda redigida de próprio punho, informando os rendimentos mensais do proponente e seu ramo de atividade e declara- ção de imposto de renda, o que permite que qualquer trabalhador informal, sem renda declarada, possa estar apto para ser beneiciado com uma unidade habitacional pelo PMCMV.

De acordo com as entrevistas realizadas com os moradores dos empreendimentos do PMCMV Faixa 1, 36,5% não se encontravam trabalhando (incluindo 6,3% de aposentados e pensionistas e 4,9% de donas de casa) e, dentre os que se encontram trabalhando, 14,2% trabalhavam sem registro, o que comprova a inserção no programa de famílias sem emprego ou que trabalham no mercado informal. Em relação à renda dos moradores, embora as entrevistas tenham detectado que mais de 30% das famílias entrevistadas possuíam renda acima do limite estabelecido de R$ 1.600,00, pode-se observar que diferentes intervalos de renda, desde as mais baixas, estavam sendo contempladas.

Em relação ao acesso ao programa pelos grupos sociais vulneráveis, o PMCMV possui medidas para garantir a acessibilidade e a isonomia dos beneiciários. O acesso é garantido através do Artigo 3º da lei que institui o programa e prioriza o atendimento às famílias geridas por mulheres, famílias com pessoas com deiciência e famílias residentes em áreas de risco ou insalubres que tenham sido desabrigadas. No mínimo 3% das unidades devem ser adaptadas ao uso por pessoas com deiciência. No entanto, a maior especiicidade é em relação ao tratamento dado às mulheres no programa: são priorizados o atendimento às famílias cheiadas por mulheres e os contratos para a Faixa 1 devem ser preferencialmente formalizados em nome da mulher que, em caso de divórcio, tem o título da propriedade do imóvel adquirido no PMCMV registrado em seu nome ou a ela transferido, inde- pendentemente do regime de bens aplicável. As entrevistas realizadas pelo LabCidade conirmaram que o programa está conseguindo alcançar um números signiicativo de beneiciárias, onde 33% das unidades possuem chefes de famílias mulheres.

A localização dos empreendimentos para a Faixa 1 no PMCMV e o papel dos municípios na via- bilização e escolha de terrenos

O PMCMV liberou recursos signiicativos para a produção de habitação social, atingindo uma camada da população historicamente segregada das políticas habitacionais federais. Contudo, a pesquisa con-

274 275 pelo metrô. Periferia, para uma ocupação territorial da escala de São Paulo, não tem o mesmo signi- icado das periferias de cidades médias, pois muitas vezes estão consolidadas e contam com uma rede satisfatória de comércios e serviços de caráter local. Contudo, as concentrações de renda, de equipa- mentos públicos e de empregos ainda estão no centro expandido e nos vetores sul e oeste da cidade, e estas áreas contam com grande percentual de terrenos e imóveis vazios e ociosos, aptos a serem destinados à habitação de interesse social, o que fortalece a necessidade do poder público fomentar a contratação de empreendimentos bem localizados.

Indicadores como o Índice Paulista de Vulnerabilidade Social (IPVS), a renda domiciliar e a densidade de empregos mostram que essas localidades ainda são bastante homogêneas e precárias, oferecendo poucas oportunidades de desenvolvimento econômico e cultural aos seus moradores, mantendo carac- terísticas de bairros-dormitório e com baixa qualidade urbanística. (ROLNIK, 2014, p. 21).

Os mapas a seguir ilustram esse padrão. tratada pelo Ministério das Cidades mostra que o lugar histórico dos pobres na cidade não foi altera-

do, reproduzindo o padrão dos empreendimentos habitacionais construídos na periferia. No período pesquisado, foram contratados quarenta e nove projetos para a faixa 1 em São Paulo, nenhum deles localizado no centro expandido. O mapa da localização dos empreendimentos do programa PMCMV na região metropolitana de São Paulo mostra a relação direta e inversa entre faixa de renda e localização. Na RMSP icou evidente a existência de uma quantidade expressiva de empreendimentos de peque- no e médio porte em áreas periféricas consolidadas, predominantemente em áreas remanescentes de antigos conjuntos habitacionais, bem como a presença de alguns empreendimentos de maior porte, situados mais próximos aos limites da mancha urbana.

Em se tratando de São Paulo, há de se relativizar o conceito de periferia quando consideramos que o desenvolvimento urbano se deu ao longo das linhas de transporte de massa e alcançaram territórios muito aquém dos centros históricos, embora ainda existam muitas regiões da cidade não atendidas

Mapa 3.03: Empreendimentos na região metropolitana de São Paulo segundo as faixas do PMCMV Fonte: LabCidade (Rolnik, 2014)

Mapa 3.04: Concentração dos empreendimentos de Faixa 1 – destinados a famílias com renda domiciliar de até R$ 1.600,00 – em áreas homogêneas de baixa renda - de, também, até R$ 1.600,00.

276 277 Mapa 3.05: Oferta de emprego nas áreas de empreendimentos da faixa 1.

Fonte: LabCidade (Rolnik, 2014)

Segundo a pesquisa do Lab Cidade, o desenho do programa, centrado na concessão de subsídios públicos à produção privada de habitação popular, é um fator determinante para a reprodução do padrão periférico (ROLNIK, 2014), já que as construtoras exercem papel central na proposição de projetos e seleção de terrenos visando à maximização do lucro, cujas taxas são deinidas pelo custo da produção de unidades, custo do terreno e custo da infraestrutura, sem alteração na receita da construtora. Ou seja, a margem de lucro depende diretamente da redução dos custos, o que favorece a opção por redução de investimentos no padrão construtivo, padronização da construção e escolha de terrenos mais baratos. Na Faixa 1, o agravante do protagonismo das construtoras no processo de elaboração dos empreendimentos é ainda mais sintomático, já que ela não é a responsável pela comercialização das unidades, cuja indicação de demanda ica a cargo da prefeitura e a remunera- ção é integralmente feita pelo FAR conforme o andamento da obra. Nestes casos, o único risco que a construtora sofre é o atraso das obras, por icar a mercê do aumento dos preços de materiais e da mão de obra. Não há riscos de inadimplência, oscilações do mercado ou comercialização, já que estes são assumidos pelo FAR. Em relação aos preços do terreno, principal condicionante dos empreendi- mentos periféricos, representantes do setor construtivo airmaram aos pesquisadores do LabCidade que o valor pago pelo metro quadrado em regiões metropolitanas pode variar entre R$ 50,00 e R$ 200,00, sendo inviável a realização de empreendimentos para a Faixa 1 que extrapolem estes limites.

A análise da localização dos empreendimentos do PMCMV nos serve de base para questionar a única política habitacional vigente, de produção de novas unidades habitacionais, para os mais pobres, seja a nível federal ou municipal. A inserção dos empreendimentos para a Faixa 1 veriicados no período da pesquisa mostra uma evidente desigualdade socioterritorial na distribuição da moradia produzi- da pelo setor público, reforçando o padrão periférico habitacional dos pobres nas cidades brasileiras. Este resultado poderia ser diferente com normas e controles mais rigorosos do Ministério das Cida- des em relação à inserção territorial dos empreendimentos ou com uma postura atuante do poder público em relação à escolha dos terrenos para a produção de empreendimentos da faixa 1, seja com a alocação de terras públicas, seja com a complementação de subsídios disponibilizados pelo FAR para viabilizar a compra de terrenos bem localizados. O poder público já tem um papel fundamental na produção habitacional para a Faixa 1 do PMCMV que é a seleção e indicação da demanda, mas ainda deiciente nas decições sobre a localização dos empreendimentos.

Com relação às normas estipuladas pelo Ministério das Cidades, medidas de controle foram imple- mentadas na evolução do programa e poderão apresentar um resultado diferente do identiicado nas duas primeiras fases do programa. A normativa do PMCMV que regra a inserção urbana e fornece diretrizes para a escolha dos terrenos foi modiicada ao longo da implementação do programa, com o objetivo de reorientá-lo para uma melhor inclusão territorial dos empreendimentos contratados, conforme apontou o relatório síntese do LabCidade. A primeira norma geral (Medida Provisória nº 459, de 25 de março de 2009) não estabeleceu nenhum requisito urbanístico para a produção de novas unidades. Quando a Medida Provisória foi convertida em Lei, quatro meses depois, foram in- seridos alguns critérios de priorização para a contratação de operações bem localizadas, porém eram diretrizes genéricas sem maiores conseqüências que não condicionavam a liberação de recursos e a aprovação dos projetos. As primeiras exigências referentes à localização dos empreendimentos e aos parâmetros de implantação foram estabelecidas apenas no segundo ano do programa, com a MP nº 514, de 1 de dezembro de 2010. Mas um procedimento sistemático de avaliação de impacto dos em- preendimentos e de adequação da oferta de equipamentos públicos no entorno foi acontecer no inal de 2011, com a Portaria MCidades nº 465, de 3 de outubro de 2011, complementada por outras por- tarias posteriores. A Portaria 465 estabeleceu que os empreendimentos só poderiam ser implantados em terrenos contíguos a malha urbana existente e que deveria haver áreas destinadas às atividades co- merciais no seu entorno. Foram estabelecidas exigências à área de uso comum dos projetos e reserva de áreas para equipamentos públicos. O FAR foi autorizado a doar redes de saneamento básico para o atendimento da demanda gerada pelos empreendimentos e foram exigidas a elaboração de dois do- cumentos para empreendimentos com mais de quinhentas unidades habitacionais: o “Relatório de Diagnóstico de Demanda por Equipamentos Públicos e Urbanos” e a “Matriz de Responsabilidade”, que condicionam sua aprovação pela CEF à contratação das operações.

Esses novos padrões de inserção urbana deinidos pelo PMCMV buscam restringir as áreas de im- plantação dos novos empreendimentos e controlar a expansão periférica. Contudo, os resultados da aplicação destes novos padrões ainda não puderam ser mensurados, pois não foram implantados na maioria dos empreendimentos analisados na recente pesquisa contratada pelo Ministério das Cidades. Com relação ao papel do poder público na alocação de terrenos, a Companhia Metropolitana de Habita- ção (COHAB) teve papel signiicativo na disponibilização de terrenos para a viabilização de empreendi- mentos da Faixa 1 em São Paulo, utilizando terrenos remanescentes de antigos conjuntos promovidos pela COHAB, vendidos ao FAR pelo preço simbólico de R$ 1,00, “[...] o que foi fundamental para que o valor das unidades produzidas não ultrapassasse o teto estabelecido nas normativas do PMCMV” (ROLNIK, 2014, p. 28), já que em São Paulo mesmo os terrenos situados em áreas precárias têm custo elevado.

278 279 A COHAB realizou um chamamento para empresas em 2009, que resultou em dezenove contrata-

ções, cujos projetos fornecidos pela COHAB foram modiicados pelas empresas, que suprimiram áreas livres e adensaram os blocos para permitir a construção de um número maior de unidades. Um segundo chamamento foi feito em setembro de 2013 sobre áreas demarcadas com Decreto de Interesse Social e resultou na desapropriação de sete terrenos. Na época da pesquisa um terceiro cha- mamento estava em formulação. Estes dois últimos chamamentos contaram com um aporte de R$ 20 mil reais do Programa Casa Paulista do Governo do Estado, e em 2013 um novo aporte de R$ 20 mil seria fornecido pela Prefeitura Municipal de São Paulo, elevando para R$ 116 mil o teto do custo unitário do empreendimento da faixa 1.

Apesar da qualidade inferior dos projetos aprovados, devido às mudanças de projeto realizadas pe- los empreendedores privados, um ponto importante a ser considerado na ação da COHAB sobre a produção do PMCMV é que grande parte dos terrenos estavam demarcados como ZEIS no PDE de 2002, localizados na periferia consolidada da cidade, o que garantiu a efetivação do instrumento ZEIS e a destinação destas áreas para a construção de habitação social. No entanto, o fato destas áreas terem sido destinadas exclusivamente para a propriedade individual, garantiu-se o acesso mas restringiu-se as condições de permanência da população de menor renda em médio e longo prazo,

Mapa 3.06: ZEIS, terrenos da COHAB-SP e empreendimentos de Faixa 1 na Zona Leste de São Paulo. Fonte: LabCidade (Rolnik, 2014)

e desperdiçou-se um importante trunfo da política habitacional, que é a disponibilidade de áreas públicas, passíveis de serem utilizadas para a contrução de uma parque público de locação social. Contudo, “[...] estas medidas não chegaram a interferir nos padrões de segregação existentes na cida- de” (ROLNIK, 2014, p. 31), já que não foram destinados terrenos localizados em áreas bem localiza- das dotadas de infraestrutura urbana, como as ZEIS 3, mas apenas em ZEIS 1 e 2, localizadas princi- palmente em áreas periféricas historicamente destinadas à habitação popular, apesar da existência de áreas públicas em áreas mais centrais.

Em entrevista realizada pelo LabCidade com representantes da Secretaria Municipal de Habitação, atualmente está ocorrendo uma mudança no peril dos novos empreendimentos que voltam a ser produzidos em áreas particulares adquiridas pelas empresas proponentes devido à elevação dos va- lores inanciáveis, diminuição do estoque de terras da COHAB e das diiculdades com os processos desapropriatórios. Contudo, a liberação de aportes públicos estaduais e municipais para o PMCMV abre caminhos para a aquisição de terrenos mais caros possibilitando, em tese, uma melhor inserção dos empreendimentos. Há de se esperar a consolidação desta nova etapa para podermos avaliar seus resultados, pois o que conseguimos mensurar no período da pesquisa contratada pelo Ministério das Cidades é o poder público atuando como mero facilitador da implementação do programa, ajudan- do na eliminação das barreiras iscais e legais existentes e negligenciando as demais políticas em prol de uma homogeneização de soluções, que desconsidera necessidades habitacionais locais e o diálo- go necessário entre as esferas de demanda e oferta da provisão habitacional. Programas municipais como a reforma de edifícios na área central, a locação social e a reurbanização de favelas estão sendo atroiados pela “via de mão única” da provisão de casas por propriedade privada inanciadas pelo PMCMV, não somente em São Paulo, mas em todos os municípios analisados pela pesquisa.

A influência da localização na vida das famílias

A modelagem do PMCMV desencadeou a produção de megaempreendimentos, já que reduzem os trâmites burocráticos na aprovação e ampliam as margens de lucros. “Com taxas de retorno inferio- res a 15%, só vale a pena construir empreendimentos da faixa 1 em escala, de modo que o tamanho mínimo dos projetos desenvolvidos pela empresa é de 600 U.H.” (ROLNIK, 2014, p. 12). Este formato condicionou a produção de grandes conjuntos formadores de guetos de pobreza, destituídos de ser- viços e comércios de bairro e de espaços de estar e lazer que poderiam contribuir para melhorias da convivência coletiva.

Como as primeiras exigências referentes à localização dos empreendimentos e aos parâmetros de implantação passaram a vigorar a apenas no segundo ano do PMCMV, a primeira fase do progra- ma já havia produzido cerca de um milhão de unidades habitacionais sem parâmetros mínimos de atendimento por infraestrutura e serviços, apenas critérios de priorização para contratação das operações. A avaliação feita com os moradores mostrou uma satisfação em relação aos elementos de infraestrutura básica frente a uma insatisfação crescente com a questão do acesso a serviços e equi- pamentos públicos.

Enquanto a grande maioria dos moradores aponta melhorias no atendimento da rede de esgoto, pa- vimentação, coleta de lixo, iluminação pública e fornecimento de água e energia elétrica, houve uma piora signiicativa no acesso ao comércio e telefones públicos, ao local de trabalho, a equipamentos e serviços sociais, ao policiamento, ao transporte público, à escola e aos correios, conforme apontam as tabelas a seguir.

280 281 Tabela 3.04: Avaliação do atendimento por serviços na moradia atual, em comparação com a anterior. Serviços

cujo atendimento melhorou. Todos os empreendimentos, 2013

Melhorou Piorou Igual NR

Rede Esgoto 49.7 8.4 41.5 0.4

Pavimentação 47.4 15.2 36.5 1

Coleta Lixo 40.2 11.3 47.8 0.6

Iluminação Pública 38 19.1 42.2 0.8

Calçadas 36.7 28.5 34 0.9

Fornecimento Energia Elétrica 35.4 7.2 57 0.4

Acesso veículos 34.8 23.2 39.5 2.5

Fornecimento Água 32.8 20 46.9 0.3

Fonte: LabCidade (Rolnik, 2014)

Tabela 3.05: Avaliação do atendimento por serviços na moradia atual, em comparação com a anterior. Serviços cujo atendimento piorou. Todos os empreendimentos, 2013

Melhorou Piorou Igual NR

Acesso comércio 21.2 61.2 17.1 0.5

Telefone Público 9.9 50.5 36.2 3.3

Acesso trabalho 20.5 44.7 29.4 5.4

Acesso equip. e serviços sociais 20.1 44 33.5 2.4

Policiamento 26.8 39.9 31.5 1.8

Transporte Público 30.2 38.7 30 1.1

Acesso escola 26.9 35.9 27.7 9.5

Correios 22.3 33.7 42.9 1.2

Fonte: LabCidade (Rolnik, 2014)

Além da satisfação dos moradores em relação aos vários itens que compõe o cenário da vida cotidiana junto à moradia, a pesquisa levantou também que 65,5% das famílias deslocam-se para outros bair- ros para fazer compras ou utilizar serviços, e 6% ainda deslocam-se para outros municípios, dado o grau de isolamentos dos conjuntos. Enquanto o programa promove o acesso a alguns elementos que compõe o direito à moradia adequada, outros pontos tão fundamentais quanto os serviços básicos são negligenciados, comprometendo a inserção econômica da população e seu desenvolvimento cul- tural e social. Nessa avaliação, que contabilizou entrevistas com moradores de empreendimentos em São Paulo (4), Hortolândia (1), Campinas (1) e Osasco (1), cabe novamente a relativização sobre o conceito de periferia em cidades pequenas e médias frente ao uso e ocupação do solo de São Paulo, que possui áreas periféricas consolidadas, embora com concentração de emprego e renda deicitárias. Em relação ao percurso casa-trabalho, 60% dos moradores deslocam-se para outros bairros e 21,7%