Baseado nesse levantamento, cumpre agora apresentar como os mecanismos apresentados no item anterior possibilitam a participação política no exercício da função legiferante pelo Legislativo federal, isto é, como atuam no processo legislativo. Para tanto, serão consideradas essa análise antecedente e os atos que constituem a elaboração legislativa apresentados no capítulo I. Assim, será explicitado em que momento a sociedade pode influenciar no processo legislativo.
A fim de facilitar o encadeamento de ideias, repetir-se-á aqui os mecanismos posicionados no 4° Grau de participação, ou seja, aqueles propiciadores da participação social nas tomadas de decisões do Legislativo. Os demais, por não viabilizarem a possibilidade da sociedade influenciar na atuação dos congressistas, não serão aqui considerados.
Iniciando-se por aqueles constantes na Constituição, são estes: plebiscito; referendo; iniciativa popular de lei; participação: em audiências públicas; no planejamento municipal; dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários estejam sendo discutidos ou deliberados; por meio de organizações representativas, na formulação de políticas na área da assistência social.
Considerando esse conjunto de mecanismos, conclui-se que, com exceção do referendo, da participação dos trabalhadores e empregadores, e das audiências públicas, os demais mecanismos proporcionam à sociedade a possibilidade de influenciar somente no ato de constituição da proposição, anteriormente ao ato da Iniciativa, ou seja, quando ainda não se iniciou o processo legislativo.
O referendo - como estabelece o art. 2°, § 2°, da Lei nº 9709/98, e se evidencia pela consulta realizada em 2005 sobre o art. 35 da Lei nº 10.826/03 - não possibilita participação no processo de elaboração legislativa, mas somente após a aprovação desta, cabendo aos eleitores ratificar ou rejeitar o texto já aprovado, sancionado, promulgado e publicado.
Em relação à outra exceção, a prescrição de que os trabalhadores e empregadores têm o direito de participar dos órgãos colegiados em que seus interesses profissionais ou previdenciários estejam sendo discutidos ou deliberados faz pertinente inferir que eles podem participar quando as Comissões estejam atuando, uma vez que são estas os órgãos colegiados presentes no processo legislativo. Portanto, atuam na formulação da proposição, antes do processo ser deflagrado com a Iniciativa ou no ato das Emendas, uma vez que as Comissões podem ser autoras, além de ser nestas onde os projetos e propostas podem ser emendados20. O mesmo também ocorre com as audiências públicas, dado que segundo a própria CF estas são realizadas pelas Comissões (art. 58, § 2°, II).
No que se refere aos mecanismos disponibilizados pelas Casas, quais sejam: “e-
Democracia”, “e-Cidadania”, e as Comissões de Legislação Participativa, a participação da
sociedade poder-se-á efetivar, também, tanto na Iniciativa como na fase das Emendas. Ao se consultar os portais, encontra-se a possibilidade de se manifestar acerca de projetos já em tramitação, ou seja, oferendo emendas. No caso das Comissões, por meio de sugestões, as organizações civis podem atuar participando da Iniciativa, apresentando proposições. Na CLP da Câmara, há ainda a possibilidade de se apresentar emendas, conforme dita o art. 119, I do RICD; o que não é admitido na CDH.
Finalmente, cabe mencionar aquelas formas de participação que, apesar de terem sido incluídas na categoria 3° grau, também podem constar no 4° grau de participação, conforme já explicitado quando se analisou o Quadro 2, quais sejam: as contas oficias das Casas nas redes
20
Notícia recente, publicada no portal oficial da Câmara dos Deputados, ilustra uma dessas possibilidades,
conforme se verifica por este trecho da informação: “Desde julho de 2009, a proposta já está pronta para o 1º
turno de votação na Câmara, após ter sido aprovada com o apoio de todas as centrais sindicais e em clima de
festa na Comissão Especial da Jornada Máxima de Trabalho”. Disponível em:
<http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/TRABALHO-E-PREVIDENCIA/480637-HA-20-ANOS- EM-ANALISE-NA-CAMARA,-REDUCAO-DA-JORNADA-DE-TRABALHO-AGUARDA-
sociais; os telefones via Ouvidoria, Fale Conosco, Alô Senado; e o envio de e-mails via portal oficial. Esses mecanismos podem ser meios que propiciam influenciar qualquer ato do processo legislativo. Esses canais de comunicação permitem que as manifestações da sociedade cheguem aos exercentes do poder, no caso, Legislativo, com o objetivo de que sejam consideradas no momento da decisão. Como será visto mais adiante, quando será
apresentada a trajetória da “Lei Berenice Piana”, esses mecanismos foram muito utilizados
por membros da sociedade a fim de requisitarem a aprovação do projeto; fator que a autora do projeto acredita ter influenciado no êxito da tramitação de sua proposição.
Grande parte dos mecanismos disponibilizados pela CF e pelas Casas do Legislativo permite a participação política direta da sociedade em um momento anterior à Iniciativa. Ainda que não permita, portanto, influenciar um ato do processo legislativo, é inegável a importância dessa abertura. Como foi abordado no capítulo I, poder escolher qual matéria será objeto de um projeto ou proposta que pode converter fato social em norma jurídica é elementar em uma sociedade complexa como a brasileira. Dessa forma, mesmo não possibilitando a participação em um ato do processo, esses mecanismos permitem influenciar na escolha do conteúdo das proposições.
Nesse mesmo sentido está o Referendo; tal instituto, apesar de não permitir a participação em um dos atos do processo legislativo, concede aos eleitores enorme poderio de ser aquele que definirá o resultado deste. Sendo assim, é impossível negar sua importância ainda que não propicie efetivamente a participação na elaboração legislativa. Entretanto, o Referendo, bem como o Plebiscito, têm sido muito pouco utilizados.
Desde a entrada em vigor da CF de 1988, foram realizados apenas dois Plebiscitos, e um Referendo21. Além do dado quantitativo, a análise dessas consultas realizadas evidencia ainda mais o desinteresse dos representados por esses mecanismos de consulta. Ambos os plebiscitos somente foram realizados em decorrência de imposição constitucional. O primeiro, ocorrido em 1993, decidiu sobre a forma e o sistema de governo prescrito no art. 2°, ADCT da CF, e o segundo, em 2011, acerca da divisão do Pará, situação para a qual a CF, em seu art. 18, § 3°, impõe a necessidade do plebiscito. O Referendo, por sua vez, só foi utilizado uma única vez, em 2005, quando se consultou os eleitores acerca da proibição ou não da comercialização de arma de fogo e munição. Depreende-se, assim, que além de pouco utilizados tais mecanismos, na maioria das vezes em que se consultou o eleitorado, isso
21 Plebiscito e Referendos. Disponível em: <http://www.tse.jus.br/eleicoes/plebiscitos-e-referendos>. Acesso em:
ocorreu por imposição constitucional e não como resultado da livre iniciativa dos congressistas.
Outros canais permitem efetivamente a participação em atos do processo legislativo.
As Comissões, a Iniciativa Popular e o “e-Cidadania” permitem aos membros da sociedade
iniciarem a produção legislativa. Além disso, a CLP, e a participação dos sindicatos dão possibilidade às organizações civis serem parte das discussões que podem gerar emendas às proposições. Também os canais classificados como de 3° grau, segundo a categorização de Gomes (2005), permitem aos governados participar, seja influenciando em qualquer das fases do processo legislativo ou pressionando os titulares dos direitos de iniciar, emendar, sancionar ou vetar as proposições.