Pasif Ġstihdam Politikaları

Dünyadaki hızlı değiĢime paralel olarak birçok sektörün öneminin süratle artması veya azalması gerçeği, diğer taraftan ekonomik unsurların etki sahalarının ulusal veya bölgesel olmaktan çıkıp küresel bir boyut kazanması, ülkeleri, istihdam olgusunu daha hareketli bir zemin üzerinde tekrar düĢünmeye mecbur etmektedir. Ulusal politikalarda iĢsizlik sigortası gibi biline gelen pasif istihdam tedbirlerinden, aktif istihdam tedbirlerine geçiĢin de iĢaretlerini verdiği bu hızlı değiĢim, bir ekonomik birlik olarak yola çıkan Avrupa Birliğinin (AB) de bu yönde gerekli adımları atması ihtiyacını ortaya koymuĢ ve 1990‟larla birlikte AB‟nin istihdam ve istihdam merkezli-sosyal politikalara yöneliĢini baĢlatmıĢtır[113]_.

Modern emek ekonomilerinde iĢsizlik sigortası sistemi, güdüsüzlük etkisine neden olmaktadır. Politik tavsiyeler bu güdüsüzlük etkisinin silinmesine yardım etmiĢ ve sık sık iĢsizlik sigortası sisteminin cömertliğine iĢaret etmiĢtir. Bununla birlikte, bunun gibi reform önerileri karĢı politika sonuçlarına sahip olabileceği gibi, iĢsizlik sigortasının

[113] Murat Sungar, “Türkiye'nin Avrupa Ġstihdam Stratejisine Uyumu Konusunda Yapılması Gereken ÇalıĢmalar”, TĠSK, ĠĢveren, Ekim 2003, http://www.tisk.org.tr/isveren_sayfa.asp?yazi_id=802&id=48 (19.01.2008)

81

istihdamın devam süresine direkt etkileri üzerine odaklanması dıĢında içerdiği potansiyel endirekt etkiler ile de geliĢmiĢ istihdam sürekliliği üzerinde etkili olmaktadır. ĠĢsizlik sigortası ödemeleri iĢsiz olunan dönemde yeni bir iĢ ararken uygun bir iĢ bulmada destek olmakta, finansal sıkıntı içerisinde mevcut potansiyelinden daha kötü bir ilk makul iĢ teklifine razı olmayı engellemektedir. Teorik olarak, iĢsizlik sigortasının bu pozitif etkisi standart araĢtırma teorisi ile açıklanabilir ve bu iĢsizlik sigortası ödemeleri bir araĢtırma sübvansiyonu gibi yorumlanabilmekle birlikte, rezervasyon ücretlerini ve sonradan ortaya çıkacak kaliteli ve uygun bir iĢ bulma ihtimalini de arttırmaktadır. Makro çalıĢma literatüründe, Marimon ve Zilibotti (1999), arama-uygun bir Ģey bulma modeli olarak adlandırılan bir denge içerisinde, iĢsizlik sigortasının azalan istihdam için standart bir etkiye sahip olduğunu göstermiĢ, aynı zamanda çalıĢanlara nitelikleri ile uyum içerisinde iĢ edinmede yardım etmiĢ ve bu nedenle dağılmada az miktarda etkili olmuĢtur. ĠĢsizlik sigortasının bu pozitif etkileri konu ile ilgili uzun dönemdeki bir tam istihdam baĢarısında Avrupa meydan okuma politikası gibi kabul görerek desteklenmekte, ve bu istekler emek piyasalarında daha çok sadece bireyleri çekmekte değil, ayı zamanda istihdamdaki sürekliliği de garanti altına almaktadır. Avrupa düzeyinde deneysel olmayan iki etkinin kanıtları üzerinde de uzlaĢılmıĢtır. Sekiz Avrupa ülkesi için düzenlenen (Danimarka, Fransa, Almanya, Yunanistan, Ġtalya, Ġrlanda, Ġspanya ve Yunanistan) “Avrupa Topluluğu Hanehalkı Paneli”nde (ECHP, 1994-2001) yer alan “Avrupa Bireysel Ġstihdam Verileri” ile iĢsizlik sigortasının iĢsizlik ve istihdamdan sonraki devam süresi üzerine sonuçlarının soruĢturulması yoluyla deneysel literatüre katkıda bulunmuĢtur[114]

.

Ġstihdamı Koruma Yasaları (Employment Protection Legislation, EPL) ile eĢit önemde değerlendirilerek birlikte tanımlanan ĠĢsizlik Ödemesi (Unemployment Benefits, UB) sistemleri bir ülkede esnek güvenlik bağlamında tanımlanmaktadır. Önem verilen belirleyici temel özellik ise iĢsizlik sigortası sistemlerinin ve onların emek piyasaları üzerindeki sonuçlarının yeniden değerlendirilmesidir. EPL ve cömert UB arasındaki bilinen ufak farklılıklara karĢı ikisinin de iĢsizlik riski karĢısında korunma Ģartına özel önem verdiği göz önünde tutulmaktadır. Sonuç olarak UB çalıĢanların güvenliğinin sağlanmasında referans etki yapmaktadır. ĠĢsizlik Sigortası ve Refah Yardımı Sistemlerinin her ikisi de emek piyasaları esnekliğine ve gelir güvenliğinin derecesine etki etmektedir. Bir iĢ kaybının sonucunda, belirlenen iĢ arama süresince, refah sistemlerince uygun bir

[114] Konstantinos Tatsiramos, “Unemployment Insurance in Europe: Unemployment Duration and

Subsequent Employment Stability”, IZA DP No. 2280, August 2006, http://ftp.iza.org/dp2280.pdf,

82

Ģekilde ve cömertçe belirlenen iĢsizlik ödemeleri, Kamusal Ġstihdam Hizmetlerinin (Public

Employment Service, PES) kalitesi ve Aktif Emek Piyasaları Politikalarının (Active Labor Market Policies, ALMPs) bir sonucu olarak, çalıĢanın tekrar istihdam edilme

ihtimali ve gelecekteki gelir beklentisi üzerinde potansiyel olarak önemli bir etki yapılmaktadır. Aynı zamanda, refah sistemleri arasındaki kompleks etkileĢimler, iĢ arama ve aracılık hizmetleri ve ALMPs, özellikle de ücret pazarlığı sürecinde emek piyasaları dengelerinin tamamını etkilemektedir. AB-27 üye ülkelerinin 2000 – 2005 yılları arasındaki emek piyasaları politikalarının ve sonuçlarının karĢılaĢtırmalı bir analizi ile Aktif veya Pasif politika tercihleri ġekil 27„dedir.

ĠĢsizlik Ödemelerinin ve Refah Destek Sistemlerinin Emek Piyasalarının Sonuçları üzerindeki etkileri yoğun olarak araĢtırılmaktadır. ĠĢsizlik ödemeleri sisteminin önemli bir özelliği de ödemenin hak edilen devam süresidir. Deneysel literatür yoluyla bulunacak

ġekil 27. AB (27) Üye Ülkelerinin, Aktif ve Pasif Emek Piyasaları Politikalarına Yaptığı Harcamalara Göre Ayrımı ve GSMH’ya % Oranı (2003).

Aktif Politikalar ĠĢ sizlik Öd em er in in GSMH‟ ya gö re o ran ı % (2 00 3) Pasif Politikalar

NOT : Bulgaristan, Kıbrıs, Estonya, Letonya, Litvanya, Malta, Polonya, Romanya, Slovakya ve Slovenya için veriler yetersizdir.

Kaynak : Riccardo Rovelli-Randolph Bruno, “Labor Market Policies and Outcomes: Cross Country Evidence for the EU-27”, Charles Unıversity, Prague, 5 October 2007, http://www2.

83

sağlam bir sonuç için (ceteris paribus) bu uzun tükenmeyen ödemelerle uzun dönemli ve daha yüksek oranlı bir iĢsizlik birleĢmektedir. ĠĢsizlik Ödemeleri yoluyla temel olarak iki kanal harekete geçirilmektedir; yoğun iĢ arama yoluyla cesaretlendirme ve ikinci olarak çalıĢan sosyal partnerleri arasındaki ücret ayarlama davranıĢına etki etme yoluyla rezervasyon ücretinde bir artıĢ yaratmasıdır. Bu kombine edilmiĢ etkiler ücret üzerinde yükselen bir baskı eğilimi yaratmakta, sonuç olarak iĢsizlik oranı artmaktadır. OECD tarafından üye ülkelerdeki iĢsizlik ödemeleri ile ortalama yenileme oranları sayısal olarak hesaplanmıĢtır. ġekil 28, 2003 yılı değerlerini göstermektedir[115]

.

Yenileme oranı ve devam süresine ek olarak, iĢsizlik ödemesi sistemleri ile diğer önemli faktörler ve bunların emek piyasaları üzerinde yaptığı etki tüm boyutları ile değerlendirilerek hesaplanmıĢtır. ĠĢsizlerin alacağı ödemelerin miktarı için ihtiyaçlar ve benimsenecek kurallara uymayanlar için yaptırımlar belirlenmiĢtir. Ödeme sisteminin optimal dizaynı için, diğer karĢı etkiler en aza indirilirken sistemin yardım amaçları ve sigortanın yeterlilik düzeyi analiz edilmiĢtir. Hükümetler (kısmen) iĢsiz bir kiĢi için iĢ arama çabalarını denetleyerek ve ödemelerin sırayla dönemsel olarak geri toplanmasında

[115] Employment in Europe 2006, a.g.y., pp.91

ġekil 28. ĠĢsizlik Ödemeleri: Ortalama Genel YerleĢtirme Oranı (Önceki Ücrete Göre %) (2003).

84

yaptırımları zorla kabul ettirebilmektedir. OECD ülkelerinde iĢsizlik ödemeleri koĢullarında, aynı derecedeki performans kriterlerine sahip çoğu iĢsizlik sigortası sisteminde, “bulunabilir iĢ” veya “aktif iĢ aramanın” kanıtı hesaplanmıĢ ve “Ġstihdamı Koruma Yasaları”nda belirtilmiĢtir. Bunun gibi, bir ödeme sisteminin yeterliliği ve toplumun refahının ilerlemesinde onay görüp görmeyeceği, maliyeti yükseltip yükseltmeyeceği hesaplanmaktadır. Bu konunun teorik analizleri Fredriksson ve Holmlund (2001) ile Boone (2001) tarafından yapılmıĢtır. Kullanılan modellerde bu iĢ arama davranıĢının tam olarak mükemmel bir Ģekilde yapılmaması ve böylesine büyük maliyetler karĢısında, arama çabalarını cesaretlendirerek iĢ kazandırma ve genel bir refah ilerleyiĢi sağlamak üzere bir görüntüleme ve yaptırım sistemi dizayn edilmiĢtir. Literatürde (Boone 2004, Lalive 2002) “GerçekleĢen” (Ex post) ve “GerçekleĢmesi beklenen” (Ex ante) ödemelerin bir görüntüleme ve onay sistemi üzerine yerleĢtirilmesi konusu tartıĢılmıĢtır. GerçekleĢen (Ex post) ödemeler iĢ arama sonuçlarına gerçekte yüklenen bir kabul görme nedeniyle uyarıcı referans olmuĢ, bir onay sistemi yoluyla “GerçekleĢmesi beklenen” etkiler davranıĢlarda değiĢiklik oluĢturmuĢtur. Hollanda (Abbring 1997 ve Van den Berg 2002), Danimarka (Jensen 1999) ve Amerika‟daki (Benus 1997) deneysel çalıĢmada iĢsizleri iĢe sokarak iĢsizlikten çıkarma yoluyla çıkıĢ oranının önemini yükseltmeye yönelik olarak bu yaptırım rejimleri bulunmuĢtur. Lalive (2002) ve Boone (2004) bir yaptırım sisteminin bu aynı zamanda güçlü “Ex ante” etkisini bulmuĢtur (yaptırımı olmayan iĢ arama için iĢsizlikten çıkıĢ oranı ve yaptırım rejiminin daha katı olduğu görülmüĢtür). Genelde, literatürde iĢsizlik ödemelerinin sınırlı süre devam etmesi güçlü olarak önerilmekte, katı iĢ arama gereklerine oranla, iĢsizlikten geçiĢi hızlandırmaya yönelik olarak iĢ arama çabalarının yoğunluğunun ve iĢ aracılık hizmetlerinin kalitesinin arttırılması önerilmektedir. Ġstihdama geçiĢi ve kariyer geliĢtirerek yükselmeyi kolaylaĢtıracak kendine has dizayn edilmiĢ bir “aktivasyon” stratejisi ile baĢarılı bir esneklik stratejisi olması yüzünden iĢsizlik sigortası ve iliĢkili refah destek sistemleri için denge güvenliğine sahiptir[116]

.

85

ġekil 30, istihdamı koruma yasaları (EPL) (2003) ve iĢsizlik sigortasının genel yerleĢtirme oranı üzerinde, belirli bir sayıda üye ülke için OECD tarafından hesaplanmıĢ, durağan devam eden fayda-maliyet tutarını figür üzerinde iĢaretleyerek göstermektedir. ĠĢsizlik sigortası sistemi ve istihdamı koruma yasaları, bireyleri emek piyasalarının ve ülke geçiĢi ile aynı derecede ifade edilebilecek risklere karĢı korumanın iki alternatif yoludur.

Basit bir miktar uygulaması en yüksek harcamalı bu benzer AB ülkelerindeki geniĢ finansal karıĢımı benimsenen ayrıntılı/cömert emek piyasası politikaları sistemini açıklamaktadır. Sırasıyla ġekil 30 ve ġekil 31 Aktif ve Pasif emek piyasası politikalarına geçen AB ülkelerinin 1997 – 2004 periyodu arasındaki ortalama harcamalarını göstermektedir.

ġekil 29. ĠĢsizlik Ödemeleri – 2003 Yılı EPL Farksızlık Eğrisi.

ĠĢ sizlik Öd em eler i G en el Yer leĢt ir m e Or an ı ( 20 03 )

EPL‟nin Genel Durağanlığı (2003) Kaynak : OECD

86

Üç yüksek harcamalı ülke için (Belçika, Danimarka ve Hollanda), Pasif Emek Piyasası Politikaları (PLMPs) harcamaları ile iliĢkili artıĢ ve gerçekleĢen sonuçları ġekil 32‟te, harcamaların yoğunluğu (iĢsizler için) ġekil 33‟te değerlendirilmektedir.

ġekil 30. Aktif Emek Piyasası Harcamalarının GSMH’ya oranı (1997 – 2004 Yılları).

Kaynak : Eurostat, Emek Piyasası Politikaları (LMP : Labor Market Policies) Veritabanı.

ġekil 31. Pasif Emek Piyasası Harcamalarının GSMH’ya oranı (1997 – 2004 Yılları).

87

ġekil 33‟te Pasif Emek Piyasası Politikası (PLMPs) harcamalarındaki ağır olmayan artıĢ ile, AB‟nde GSMH‟nın % 2,7‟si düzeyinde gerçekleĢtiği görülmektedir. Emek Piyasası Politikalarının GSMH‟ya oranı Ģeklinde gerçekleĢen toplam harcamalardaki

Pas if E m ek Piy asas ı Po liti kal ar ı ( AL MPs) Har ca m alar ın da GSMH‟ ya gö re % De ğiĢ im

ġekil 32. Üç yüksek harcamalı ülke için (Belçika, Danimarka ve Hollanda), Pasif Emek Piyasası Politikaları (PLMPs) harcamaları ile iliĢkili artıĢ ve gerçekleĢen sonuçları (1997 – 2004 Yılları Ortalaması).

Kaynak : Eurostat, Emek Piyasası Politikaları (LMP : Labor Market Policies) Veritabanı. DG-EMPL Hesapları.

ġekil 33. Emek Piyasası Politikalarının (PLMPs) ĠĢsizler için Yoğunluğu Göstergesi. 100=(Belçika, Danimarka ve Hollanda)(1997 – 2004 Yılları Ortalaması).

Kaynak : Eurostat, Emek Piyasası Politikaları (LMP : Labor Market Policies) Veritabanı. DG-EMPL Hesapları.

88

ortalama artıĢın bu nedenle, % 4 üzerinde bir noktada gerçekleĢmesi beklenmektedir. Hükümet harcamalarındaki artıĢın ise özellikle Yeni Üye Ülkelerde ve Güney Avrupa Üye Ülkelerinde artması beklenmektedir. ĠĢsizlik Sigortası ve Aktif Emek Piyasası Politikaları üzerine kaynakların büyük bir kısmı ile gerçekleĢtirilen önemli harcamalar ile bu modellerde karmaĢıklık yaĢanmakta ve yapılan önemli düzenlemeler ile diğer üye ülkeler olmadan aktarım kolayca yapılamamaktadır.