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Ao compreender a gestão educacional no que concerne as diretrizes governamentais delineadas na década de 1990 evidenciamos a importância do Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF, constituído para incentivar a participação de segmentos da sociedade no acompanhamento e na supervisão dos recursos oriundos do FUNDEF. A Lei nº. 9.424/96, em seu Artigo 4º, assim prescreve a constituição de Conselhos de Acompanhamento e Controle Social:

Art. 4º O acompanhamento e o controle social sobre a repartição, a transferência e a aplicação dos recursos do Fundo serão exercidos, junto aos respectivos governos, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, por conselhos a serem instituídos em cada esfera no prazo de cento e oitenta dias a contar da vigência desta Lei (BRASIL, 1996b).

Cada um desses Conselhos, nas esferas administrativas específicas, deve ser composto por, pelo menos, quatro membros: representantes da Secretaria Municipal de Educação ou órgão equivalente; de professores e diretores das escolas públicas de Ensino Fundamental; de pais de alunos; e de servidores das escolas públicas de Ensino Fundamental. No caso dos Municípios, um quinto membro é acrescido, representando o Conselho Municipal de Educação (CME).

São atribuições do Conselho de Controle Social: acompanhar a elaboração do Orçamento Anual, a arrecadação de recursos do FUNDEF – particularmente, a utilização mensal dos recursos transferidos; encaminhar os problemas identificados a autoridades competentes – Ministério Público e órgão específico de Acompanhamento do FUNDEF no MEC.

Instituídos os Conselhos, o poder executivo estadual ou municipal é obrigado a disponibilizar, mensalmente, aos representantes, todos os dados e informações sobre os recursos e sua utilização, seguindo as determinações do Art. 5º da Lei nº. 9.424/96. Nesse sentido, o Manual de Orientação do FUNDEF esclarece que:

Os registros contábeis e os demonstrativos gerenciais mensais e atualizados, relativos aos recursos repassados, ou recebidos à conta do Fundo, deverão ficar, permanentemente, à disposição dos Conselhos responsáveis pelo acompanhamento e controle social, no âmbito do estado, do Distrito Federal ou do município, e dos órgãos federais, estaduais e municipais de controle interno e externo (BRASIL, 2003, p. 41-42).

Do processo de controle e orientação dos gastos dos recursos do FUNDEF, que é feito por meio do Conselho de Controle Social, também participam o Tribunal de Contas do Estado e o Ministério Público. Tendo a justiça como aliada, é firmado um convênio entre o Ministério da Educação (MEC) e as Procuradorias de Justiça dos Estados para viabilizarem a efetiva orientação e fiscalização, no sentido de observarem e fazerem cumprir os critérios legais, estabelecidos para uso dos recursos do FUNDEF. O Departamento de Acompanhamento do FUNDEF/MEC exerce também sua fiscalização ao disponibilizar à sociedade o recebimento (via correspondências, fax, telefones e internet) de reclamações ou denúncias sobre a ocorrência

de problemas ou irregularidades relativas à má utilização dos recursos do Fundo23, ou até sobre o descumprimento de outros dispositivos legais, estabelecidos na legislação.

O Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF deve cumprir suas atribuições, mobilizando a sociedade civil para dele participar no controle do uso dos recursos financeiros, podendo contribuir ao indicar a melhor forma de utilizá-los. Constitui-se, em um órgão colegiado, que acompanha as ações da gestão pública (execução orçamentária), requerendo a participação da coletividade e de membros do Poder Estatal, sendo função, primordial, desse órgão colegiado promover a fiscalização24_.

Conforme Cury (2004, p. 45), os mecanismos e as atividades políticas que norteiam esse órgão perpassam "sua condição de elos de ligação entre Estado e Sociedade". Nesses moldes, a participação da sociedade civil envolve as pessoas na orientação das políticas públicas e aproxima o Estado da sociedade civil. “A participação passa a ser concebida como intervenção social periódica e planejada, ao longo de todo o circuito de formulação e implementação de uma política pública, porque toda a ênfase passa a ser dada nas políticas públicas” (GOHN, 2001, p. 57).

Convém ressaltar que a participação da sociedade civil tem um importante papel nas decisões e no controle das políticas públicas, pois ao participar dos direcionamentos da educação local, ela poderá minimizar os entraves burocráticos que deturpam o seu efetivo

23_{As informações sobre os recursos do FUNDEF são divulgadas por meio do “Manual de Orientação do Fundef”}

(2003), que foi elaborado pelo MEC, sendo distribuídos às Secretarias de Educação dos Estados e Municípios. Esse Manual oferece orientações gerais sobre o Fundo. Além dele, por meio do site do FUNDEF (www.mec.gov.br/sef/fundef) é possível obter informações sobre os recursos repassados.

24_{Apesar de sua função eminentemente fiscalizadora, os Conselhos do FUNDEF têm demonstrado inúmeras}

fragilidades desde o primeiro ano de implementação. De acordo com a avaliação da União dos Dirigentes Municipais de Educação – UNDIME, publicada em março de 1999 analisando o primeiro ano do FUNDEF, são identificados alguns impasses que prejudicam o funcionamento dos Conselhos, sendo, pois, questionável a articulação desses órgãos colegiados. As denúncias da UNDIME alertam sobre indagações como: no Brasil, de fato, funciona o Conselho de Controle Social do FUNDEF? Os membros do Conselho estão realmente comprometidos com o papel social do FUNDEF? A UNDIME (1999, p. 3) detectou que: “Em muitos estados e municípios, apesar de formalmente instalados, os Conselhos, na prática, não existem ou estão desarticulados, havendo casos de sonegação de informações e de inconfiabilidade na prestação de contas. Muitos Conselhos foram constituídos de forma a se tornarem oficialistas, deixando de cumprir seu papel de órgãos de controle civil da aplicação de recursos públicos”.

Percebemos que a realidade, no entanto, tem mostrado situações adversas. Na prática, os Conselhos de Controle Social do FUNDEF são desarticulados, devido à debilidade da fiscalização e do controle de aplicação dos recursos desse Fundo. Muitas vezes, nas reuniões organizadas pelos Conselhos apenas são apurados e publicados os gastos, sem que haja uma análise consistente em que sejam discutidas as decisões acerca da aplicação dos recursos do FUNDEF. Nessas reuniões, geralmente não há discussões mais amplas, nem apresentação de resultados ou do impacto dos recursos financeiros oriundos do Fundo nos estados e municípios.

envolvimento nos rumos da vida social, buscando melhores condições de vida para os segmentos mais pobres da população. De modo mais amplo, a participação “é o caminho natural para o homem exprimir sua tendência inata de realizar, fazer coisas, afirmar-se a si mesmo e dominar a natureza e o mundo” (BORDENAVE, 1983, p. 16).

Ao analisar esse conceito, podemos dizer que a participação é uma conquista, um produto sócio-histórico-cultural que se realiza de forma dinâmica e processual ao longo das lutas sociais, no contexto da democratização da sociedade brasileira. Segundo Demo (1993), a participação não pode ser entendida como dádiva, pois não resultaria da conquista, mas da tutela, em que o dirigente delimita o espaço concedido e permitido. Não pode ser entendida como concessão, pois sendo um dos eixos elementares da política social não pode ser secundarizada, nem tampouco desconsiderado seu caráter de conquista. Também não pode ser entendida como coisa preexistente, pois a construção de um ambiente participativo não é uma concessão divina, coisa predestinada, mas decorre de um processo histórico que se delineia em lugares e tempos diferentes.

O poder de decisão dos representantes do Conselho é restritamente relacionado com a participação que orienta as ações dos sujeitos nas estruturas colegiadas, particularmente no âmbito educacional, em que uma restrita parcela da comunidade escolar tem a oportunidade de participar das decisões. Na escola, por exemplo, poucos participam da administração dos recursos financeiros, pois esta pertence à área técnico-administrativa, e que os sujeitos que não pertencem a tal área não têm competência para nela envolver-se. Logo, Werle (2003) afirma que poucos têm o poder, e, portanto a participação de decidir nos órgãos colegiados torna-se restrita, uma vez que alguns sujeitos utilizam-se dos recursos do poder para prevalecer sua concepção e mudar a concepção e o comportamento de outros.

Ao entender o poder de decisão como mecanismo de participação, precisamos considerar o envolvimento de segmentos representativos em assuntos de interesse coletivo, podendo ser este fruto de conquistas e atuações dos membros da escola nos rumos da coisa pública, para que eles percebam a relevância desse processo na construção de uma gestão, efetivamente, democrática. Logo, “A participação em seu sentido pleno, caracteriza-se por uma força de atuação consistente pela qual os membros da escola reconhecem e assumem seu poder de exercer influência na dinâmica dessa unidade social, de sua cultura e dos seus resultados” (LÜCK, 2000, p. 27). Significa construir ambientes participativos em que a descentralização do

poder não signifique apenas a delegação de responsabilidades, e sim uma descentralização que represente a democratização das relações (participação dos membros nas deliberações) no interior das instituições educativas, justificando a criação dos Conselhos como mecanismos de alcance desse processo. França (2004, p. 145) analisa a participação em um processo mais amplo da gestão democrática:

A gestão democrática da Educação é focalizada através da descentralização dos processos decisórios com a participação de todos os segmentos da sociedade, que devem contribuir, controlando e avaliando as ações implementadas e a utilização dos recursos públicos na política educacional.

A despeito da compreensão dos pressupostos da participação da sociedade com seu poder de decisão, na atualidade, o governo divulga como estratégia a descentralização administrativa – responsabilidade compartilhada – e promulga a centralização do poder decisório. Todavia, no construto das relações sociais, cada conselheiro deve ter consciência de sua participação política, de seu papel transformador da realidade, na medida em que está posta a possibilidade de tornar-se um movimento social, organizado a partir dessas ações e de compromissos coletivos. Diante disso, os Conselhos, como órgãos colegiados, devem significar uma estratégia de democratização das relações na esfera pública, assumindo diferentes atribuições.

É conveniente destacar que, embora os Conselhos estejam oficialmente instalados, não significa que eles atuem, efetivamente, na fiscalização dos recursos do FUNDEF. O MEC divulga, conforme a tabela 1, que, desde 2000, os Conselhos de Controle Social do FUNDEF estão instalados, mas isso não basta para que haja uma proficiente fiscalização. Portanto, é necessária uma articulação interna para haver um efetivo funcionamento. Acerca desse problema, observemos a tabela abaixo.

Tabela 1 – Municípios com Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF – Brasil e Regiões – 1998/2000.

Porcentual de Municípios com conselhos implantados Região Em 1998 Em junho de 2000 Brasil 80,6 98,0 Norte 61,3 99,0 Nordeste 86,4 99,0 Sudeste 74,3 93,0 Sul 79,8 99,0 Centro- Oeste 80,7 99,0 Fonte: Pesquisa MEC – 1998 e Pesquisa Fipe25 _{– 2000.}

A análise desses dados mostra que, logo após a implantação do FUNDEF em âmbito nacional, em 1998, no Brasil, ocorreu a implantação dos Conselhos, visto que era uma exigência legal para que Estados e Municípios formassem seus Conselhos no prazo de 180 dias. Analisando os dados da tabela 1, compreendemos que foi significativo o aumento quantitativo dos percentuais entre os anos de 1998 e 2000. Contudo, esses dados não revelam a essência da participação (no processo decisório) dos representantes nos Conselhos, no que se refere à fiscalização dos recursos do FUNDEF.

A tabela divulgada pelo MEC apresenta a distribuição percentual do número de reuniões dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF por região, ano de 2000. Sabemos que a Lei nº. 9424/96 indica que as reuniões devem ocorrer mensalmente, entretanto, a pesquisa indica que 42,5% dos Conselhos realizaram em média 07 (sete) reuniões, no ano de 2000. Constatou-se que a maior regularidade na atuação dos Conselhos ocorre nas regiões Sul e Centro Oeste, pois os Conselhos se reúnem mais de 07 (sete) vezes, sendo respectivamente 58,7% e 74,6%. No entanto, a região Nordeste, apresenta o percentual mais preocupante, uma vez que 21,2% dos Conselhos não se reuniram durante o ano de 2000. A tabela abaixo indica os percentuais do número de reuniões dos Conselhos por região.

25 _{BRASIL. Ministério da Educação (MEC). Balanço do FUNDEF – 1998-2000. Brasília, jan. 2005. Disponível}

Tabela 2 – Distribuição percentual do número de reuniões do Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF – Brasil e Regiões – 2000.

Nº. de Reuniões BR NO NE CO SD SU 0 10,1 15,8 21,2 4,9 1,1 4,6 1 a 3 21,5 29,7 22,0 25,0 34,9 5,3 4 a 6 25,7 21,1 22,0 11,4 44,8 15,6 7 a 9 20,0 3,7 17,5 27,0 8,7 40,8 10 a 20 22,0 26,2 16,8 31,7 14,3 33,8 > 20 0,5 3,5 0,5 0,0 0,3 0,0 Total 99,8 100 100 100 104,1 100,1

Fonte: Pesquisa FIPE/200126, divulgada pelo MEC.

Verificamos que a análise dos percentuais do número de reuniões é relevante, no entanto, essa análise não nos permite avaliar a atuação dos Conselhos no que concerne ao efetivo envolvimento de seus membros no acompanhamento dos recursos. Sobre essa questão Sousa Júnior (2005, p. 07) afirma:

Relacionar exclusivamente número de reuniões com atividades de fiscalização é algo por demais complicado. Se o total de reuniões pode significar existência ou atividade do Conselho, os temas discutidos nessas reuniões, os resultados apurados em termos de controle, os membros presentes nessas reuniões, tudo isso envolve novas configurações que uma análise estatística simples não dá conta. Chama a atenção ainda o fato de que o percentual de reuniões da região ultrapassar os 100% indicando algum tipo de contagem exagerada.

Observamos que, muitas vezes, o MEC procura enfatizar a superficialidade dos dados, pois o número de reuniões não indica um efetivo envolvimento das categorias representativas da comunidade escolar existente em cada região. Mostra apenas dados quantitativos colocados de forma positiva ao enfatizar, exclusivamente, a estatística e não uma pesquisa proficuamente baseada em outros dados mais apurados, uma vez que se trata de um fenômeno social

26 _{BRASIL. Ministério da Educação (MEC). Balanço do FUNDEF – 1998-2002. Brasília, dez. 2005. Disponível}

(participação da sociedade civil na fiscalização dos recursos), dependendo de aparatos metodológicos mais eficazes.

Ainda, conforme evidencia Guimarães (2003, p. 58) o problema da indicação dos conselheiros é que, geralmente, são escolhidos pelo próprio Governo Estadual ou Municipal, prejudicando, às vezes, sua atuação. Acrescenta o autor que o “[...] problema é agravado pela falta de informação e de mobilização, o que faz com que a composição do conselho não represente de fato a comunidade escolar”. O autor citado apresenta, ainda, uma pesquisa da auditoria do Tribunal de Contas da União, realizada em 101 cidades de todos os estados, a qual evidenciou que, em 44% das escolas, os diretores e professores não sabem quem são seus representantes no Conselho e mais de 40% não sabem como a pessoa que representa sua categoria foi escolhida. Esses resultados demonstram que a eleição é realizada sem o consenso, ou mesmo à revelia da categoria representada. Diante dessa pesquisa, “[...] a melhor forma de garantir um conselho atuante é mobilizar-se e organizar-se” (GUIMARÃES, 2003, p. 58).

A composição do Conselho também se apresenta como algo que compromete as ações, uma vez que possui mais representantes do Poder estatal do que membros diretamente ligados à sociedade civil. Davies (1999, p. 31) nos diz que: “[...] os Conselhos de Fiscalização do FUNDEF, por sua vez, têm eficácia muito limitada por serem mais estatais do que sociais”. Como podemos confiar em um Conselho que deveria defender os interesses da sociedade civil (aplicação adequada de recursos em uma área social – educação) e possui maior número de representantes do poder público, categoria que gere os recursos? Davies (2003), também, denuncia que em muitos municípios o Poder Público local aproveita-se de uma expressão utilizada na Lei nº. 9.424/96, composição mínima de representantes, a qual possibilita a ampliação do número de representantes do Poder estatal o que pode facilitar possíveis irregularidades e diminuição da participação da sociedade civil. Em âmbito municipal, ainda enfrentamos os entraves relacionados ao fisiologismo e ao clientelismo, sendo impostos os interesses políticos do Poder estatal local. Em relação a esse assunto, Davies (2003, p. 507) afirma:

[...] a predominância do clientelismo e do fisiologismo nas relações entre governantes e entidades, supostamente representativas da sociedade, nada garante que os representantes de tais entidades não sejam também escolhidos

pelo prefeito ou secretário municipal de educação, dando apenas uma fachada social para um conselho que tenderia a refletir os interesses dos governantes.

Outro fator a considerar seria a debilidade do caráter social dos Conselhos, pois as categorias representadas não são remuneradas ou não recebem nenhum tipo de apoio por sua participação, enquanto que os representantes do Poder Público, em geral, fazem o acompanhamento no horário do expediente. Significa dizer que os membros das entidades realizam trabalho extra, ao passo que os representantes do poder estatal podem participar das reuniões em horário de expediente, sem comprometer suas atividades, uma vez que possuem uma maior flexibilidade de horário. Segundo Davies (2003, p. 508):

[...] por não serem liberados, com remuneração, para participação no conselho, os representantes das entidades da sociedade, mesmo quando interessados, têm mais dificuldade de participação e, portanto provavelmente tendem a deixar nas mãos dos representantes estatais o controle dos trabalhos do Conselho.

Diante dessas considerações, é oportuno frisar que a representação social ainda é enfraquecida na medida em que, muitos dos conselheiros não possuem capacitação técnica para analisar dados e planilhas orçamentárias, dependendo da interpretação de outros, geralmente representantes do Poder Estatal. Assim, representantes do Poder estatal aproveitando-se desse fato deturpam os dados, podendo até desviar recursos ou aplicá-los em outros fins que não sejam a remuneração do magistério ou manutenção do ensino fundamental. Davies (2003, p.508) é incisivo quando mostra que:

[...] para se compreender um orçamento ou balancete, é preciso uma formação mínima para decifrar as rubricas, que, vistas cruamente, pouco esclarecem sobre a receita e aplicação dos recursos. Se os representantes “sociais” (geralmente são leigos no assunto) não recebem uma formação adequada para esta análise, provavelmente tendem a se submeter à apreciação feita pelos representantes estatais, normalmente mais preparados tecnicamente (até para deturpar a interpretação dos dados orçamentários), que, mesmo em minoria numérica (o que não é o caso dos conselhos, [...]), farão prevalecer sua leitura dos números.

Nesse sentido, como subsídio aos gestores o Fundo de Fortalecimento da Escola – Fundescola – por meio do Programa de Apoio aos Secretários Municipais de Educação – PRASEM – elaborou alguns documentos,27 dentre os quais a Cartilha dos Conselhos do FUNDEF, com a finalidade de subsidiar os treinamentos dos Conselheiros para atuarem na fiscalização dos recursos, apesar de muitos não terem acesso a esse treinamento. O referido documento tinha por finalidade:

[...] ampliar a compreensão dos conselheiros sobre as atribuições e responsabilidades, assim como orientar a organização e o funcionamento do conselho, fornecendo instrumentos legais e administrativos para o exercício das funções de acompanhamento e controle social (ABREU; POLO, 2001, p. 07).

Com essa finalidade a Cartilha do referido Conselho apresenta informações gerais sobre o financiamento da educação, a concepção de FUNDEF, como são distribuídos os recursos, como desenvolver a investigação, dentre outras orientações. Nesse documento (ABREU; POLO, 2001, p. 29) há uma parte específica que justifica a importância do documento na esfera municipal, esclarecendo o motivo da sua elaboração:

Esta cartilha foi elaborada para pessoas comuns, que não têm familiaridade com o orçamento da prefeitura, mesmo que tenham nas mãos aquele calhamaço com inúmeras páginas que mostram tabelas, cheias de códigos aos quais são associados os valores dos recebimentos e pagamentos da prefeitura em determinado ano.

Desse modo, a Cartilha tenta “letrar” os conselheiros leigos que não sabem ainda trilhar o universo da linguagem orçamentária dos recursos públicos para a educação. Por meio de uma

27 _{O Ministério da Educação formulou uma coletânea de documentos que foram destinados às Secretarias}

Municipais de Educação do país, com o intuito de auxiliar as ações dos dirigentes. Dentre estes, podemos destacar: PRASEM, PRASEM I, PRASEM II e Cartilha dos Conselhos do FUNDEF. Esses documentos procuram fornecer informações sobre a organização da educação municipal, evidenciando o financiamento da educação.

linguagem simples e pouco compromissada a Cartilha dos Conselhos do FUNDEF apresenta informações gerais sobre a arrecadação dos impostos e seu repasse para a educação, deixando claro que a fiscalização – análise orçamentária – é um mecanismo muito fácil de ser realizado “[...] não é necessário muito esforço nem profundos conhecimentos técnicos” (ABREU; POLO, 2001, p. 30).

Apesar de sabermos que a cultura da participação não está ainda consolidada em nosso país, se faz necessário que os conselheiros compreendam suas responsabilidades e encontrem os elementos indispensáveis para desenvolverem um efetivo acompanhamento dos recursos públicos direcionados à educação, entendendo que essa tarefa não é tão fácil quanto parece. De acordo com França (2001, p. 102) os Conselhos:

[...] podem ser formados por integrantes em que o princípio de participação numa sociedade de pouca cultura democrática e o seu modo de organização refletem nas suas posições e em tomadas de decisão na partilha do poder, para exercerem tamanha responsabilidade no controle dos recursos. Isto é expresso, de maneira clara ou velada, pela forma como a participação foi instituída no