Até o ano de 2005, a Anatel adotou um modelo de regulação por incentivo denominado price cap ou teto de preços. Esse modelo vinha sendo utilizado por vários países na época, como o Reino Unido, Canadá, Austrália e Alemanha, tendo se tornado o mais importante método de regulação de preços nos setores de infraestrutura (MATTOS, 2007, p. 53). Tal modelo de price cap é considerado de alto incentivo à inovação e aumento de produtividade, pois seu sistema consiste em estabelecer um limite superior para o setor regulado aumentar seus preços
corrigidos31 por algum índice de preço32 (IGP-DI, no caso brasileiro), menos um fator
de produtividade “X”33. No caso brasileiro, foram estabelecidos tetos parciais
específicos para cada serviço telefônico, compostos por uma média ponderada de todos os itens de serviço (teto geral) e fórmulas específicas para cada item componente do serviço (tetos parciais). Desta forma, a Anatel permitia um rebalanceamento tarifário dentro de cada um desses serviços (KUPFER; HASENCLEVER, 2002, p. 522).
Em síntese, como afirmam Bragança, Rocha e Camacho (2005a, p. 92), o
modelo de tetos tarifários parciais “fundamenta-se no estabelecimento de tetos
separados para as tarifas cobradas ao público e para as tarifas cobradas pelo uso das redes (interconexão)”. A vantagem do price cap em relação a outros métodos de regulação diz respeito à sua simplicidade e transparência para reguladores e operadores. Beesley e Littlechild (1997, apud MATTOS, 2007, p. 54) ressaltam que
o price cap “é mais simples tanto para o regulador quando para a firma regulada
operarem. É mais transparente e mais bem focado nos parâmetros de maior interesse aos consumidores”. Além disso, conforme salientam Kupfer e Hasenclever
31
O intervalo mínimo entre os reajustes foi de 12 meses. 32
Em dezembro de 2005, a ANATEL deixou de utilizar o Índice Geral de Preços (IGP–DI) para o reajuste das tarifas de telefonia e adotou o Índice de Serviços de Telecomunicações (IST). Este índice é composto por participações percentuais das despesas das prestadoras, permitindo à agência acompanhar as mudanças que possam ter ocorrido na estrutura de custos das empresas, sendo, portanto, mais justo do ponto de vista econômico (ANATEL, 2009, p. 31).
33De acordo com Mattos (2007, p. 54), o fator de produtividade denominado “‘X’, é geralmente considerado como uma estimativa do aumento da produtividade futura do setor, permitindo decréscimos reais de preços”. O trabalho de Bragança e Camacho (2009) é referência para um estudo mais aprofundado sobre as diferentes metodologias de cálculo do fator “X”.
(2002, p. 523), esse modelo aumenta a eficiência e inovação, dado que a empresa tem incentivos para redução de custos. Os preços fixados por um determinado período incentivam a firma a reduzir custos, pois toda essa economia será apropriada por esta empresa. Embora este modelo seja bastante difundido, o price cap possui algumas desvantagens, sobretudo no que se refere à informação imperfeita disponível para o agente regulador, a respeito da estrutura de custos das
empresas para a definição do fator “X”34, à credibilidade da agência regulatória
quanto à manutenção das regras contratuais35 e aos possíveis impactos negativos
sobre a qualidade36, quando a empresa está centrada na redução de custos
(MATTOS, 2007, p. 58).
Além disso, o regime brasileiro de price cap tinha uma característica singular à medida que não considerava nenhum elemento referente ao custo das operadoras. Como enfatizam Braga, Rocha e Camacho (2005a):
Prova disso é que, grosso modo, os valores iniciais dos tetos tarifários foram estabelecidos de maneira ad hoc. A fórmula de reajuste das tarifas contempla ainda a inflação mensurada pelo IGP-DI, repasses anuais de produtividade preestabelecidos no contrato de concessão (valores também estipulados de forma ad hoc) e os pesos de cada componente da cesta no teto (BRAGANÇA; ROCHA; CAMACHO, 2005a, p. 92).
Enfim, de acordo com os mesmos autores, neste modelo, o componente
fundamental na composição do custo das operadoras – o custo de capital – não tem
influência direta nas tarifas reguladas do setor. Assim, como os contratos de regulação tinham validade até 2005, o governo federal, por meio da edição do Decreto 4.733, de junho de 2003, no seu artigo 7º, estabeleceu novas regras regulatórias no sentido de introduzir elementos de custos das operadoras. Com efeito, o decreto instituiu a adoção de modelos de custos de longo prazo para as
tarifas de interconexão e desagregação de elementos de rede37, além da utilização
34
Neste modelo, a agência regulatória não possui informações exatas acerca sobre qual o valor exato referente à redução de custos. Desta forma, as empresas reguladas teriam forte incentivo no sentido de tentar demonstrar à agência que o valor do fator de produtividade “X” é pequeno.
35Como afirma Mattos (2007), “o ponto relevante é que haverá naturais pressões do público e dos políticos, após observarem um elevado volume de lucros, para se rever a regra de preços”.
36
Os incentivos à redução de custos propiciados pelo modelo price cap podem comprometer a qualidade dos serviços prestados. Portanto, é importante que juntamente com a adoção do modelo sejam estabelecidas metas qualitativas.
37
Este termo faz referência à obrigação das operadoras incumbentes alugarem os elementos de rede de forma desagregada.
de uma nova metodologia para o fator de produtividade “X”, construído mediante a aplicação de sistema de otimização de custos. Este modelo de custos de longo prazo constitui o principal parâmetro de tarifa de interconexão nos países desenvolvidos, como Estados Unidos, países da União Europeia e Japão.
Desta forma, caberia à Anatel implementar o modelo de custos de longo
prazo (Long Run Incremental Costs – LRIC), que segundo Bragança, Rocha e
Camacho (2005b) é definido como:
Os custos adicionais demandados no fornecimento de um determinado produto em relação aos custos incorridos pela empresa para o fornecimento dos demais produtos em um horizonte de tempo no qual todos os custos são variáveis, inclusive aqueles referentes a ativos fixos. De maneira mais simples, em relação ao custo total da empresa, o custo incremental de determinado produto é numericamente igual à economia de custos que seria obtida caso um determinado produto deixasse de ser fornecido. (BRAGANÇA; ROCHA; CAMACHO, 2005b, p. 303).
No modelo de custos de longo prazo a ser adotado, o custo incremental não será avaliado pela tecnologia corrente da firma, assumindo como pressuposto uma firma hipotética eficiente com a melhor tecnologia disponível na fronteira do conhecimento tecnológico do setor, ou seja, presume que não há incerteza sobre a aplicação dessa tecnologia na prática (MATTOS, 2005, p. 3). Outro ponto importante a ser ressaltado neste modelo é a adoção do conceito de Poder de Mercado
Significativo (PMS).38 Segundo Mattos (2007, p. 140), a existência de PMS será
definida com base nas participações de mercado na oferta de interconexão, economias de escala e escopo, integração vertical, entre outros. Em síntese, este conceito determina uma regulação específica para as operadoras detentoras de PMS, com tarifas de acesso determinadas pela agência reguladora, com base em seus custos incrementais de longo prazo.
Em síntese, o modelo de custos incrementais de longo prazo (LRIC) pode ser considerado com uma versão de longo prazo da curva de custo marginal. O modelo brasileiro ainda incorpora elementos do passado, já que leva em conta as
38Segundo Mattos (2007, p. 140), “a existência de PMS será definida com base nas seguintes variáveis: participações de mercado na oferta de interconexão, economias de escala e escopo, controle de infraestrutura não duplicável, poder de barganha na aquisição de insumos, integração vertical, barreiras à entrada no segmento e acesso privilegiado a financiamento”.
amortizações dos investimentos realizados em seu cálculo, portanto, sendo considerado uma versão modificada do LRIC (MATTOS, 2005, p. 4).
A principal crítica à mudança da abordagem regulatória da Anatel no sentido da adoção do LRIC se baseia no fato de que o regulador estima os custos para o futuro baseado nos incrementos de produtividade e reduções de custo observadas no passado. Desta forma, “em alguma medida, sempre deverá haver algum desincentivo ao aumento da produtividade” (MATTOS, 2005, p. 4). Como salientam Bragança, Rocha e Camacho (2005b):
Erros nessa tarefa [de estimar o LRIC] podem tanto prejudicar a competição e a modicidade tarifária, através de preços excessivamente altos de interconexão e/ou serviços oferecidos à população, quanto prejudicar os investimentos e as inovações, através do estabelecimento de tarifas não atrativas para o investidor em infraestrutura de rede e inovações (BRAGANÇA; ROCHA; CAMACHO, 2005b, p. 313).
Desta forma, embora essas alterações do modelo regulatório nas telecomunicações brasileiras estejam em linha com o que está sendo adotado nos países desenvolvidos, não se deve negligenciar a importância da utilização de mecanismos de incentivo (tetos de preços) na regulação das tarifas de telecomunicações. Mattos (2005) ainda recomenda que o modelo seja submetido a análises teóricas e empíricas mais consistentes. Esta opinião é compartilhada, inclusive, por organismos do próprio governo. A Secretaria de Acompanhamento
Econômico – SEAE – publicou em 31 de agosto de 2012 um parecer analítico a
respeito da adoção desse modelo (BRASIL, 2012). Dentre diversas observações, foi identificado que na consulta da Anatel não se deu atenção aos possíveis impactos tarifários sofridos pelos consumidores, inclusive sem a definição dos agentes onerados pela proposta.
Além disso, a SEAE ressalta que a Anatel não apresentou modelos alternativos ao LRIC, ou seja, impediu a comparação dos potenciais custos e benefícios do modelo, uma vez que a própria literatura especializada questiona e faz ressalvas aos incentivos que o LRIC traz à promoção dos investimentos e alocação de recursos para o desenvolvimento tecnológico. Com relação a este ponto, Galina e Plonski (2005) afirmam:
Este [a telecomunicação] é um dos setores em que a regulação é das mais influentes para a alocação de recursos no desenvolvimento tecnológico. Tanto na telefonia móvel, quanto na fixa, os órgãos reguladores estabelecem medidas que regem o mercado, seja através da determinação de requisitos para a atuação das empresas, da estipulação sobre a utilização do spectrum, de definições referentes à segurança no uso de equipamentos ou para o meio ambiente, do estabelecimento de padrões tecnológicos a adotar, etc. (GALINA; PLONSKI, 2005, p. 38).
Por fim, neste sentido, é válido mencionar a crítica realizada pela SEAE, visto que não foram realizadas audiências públicas com relação à adoção do modelo de custos incrementais de longo prazo. Conforme enfatizado pela SEAE, isto auxiliaria no aperfeiçoamento técnico do modelo além de assegurar mais transparência e
legitimidade ao processo decisório – pontos fundamentais na atuação de uma
agência regulatória.
2.4 A atuação da Anatel na implementação de políticas públicas na direção do