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Do que já foi exposto, é possível vislumbrar as modalidades de vinculação aos quais estão sujeitos os entes e órgãos que são destinatários das normas constitucionais. Algumas dessas modalidades ocorrem apenas ou, prioritariamente, no âmbito da Constituição Dirigente, outras são recorrentes nos mais variados perfis de Carta Magna.

A primeira modalidade refere-se à vinculação formal ou processual. Neste caso, os órgãos e entes destinatários da Constituição encontram-se vinculados por meio de normas que descrevem comportamentos formais para agir, ou seja, estabelecem ritos procedimentais que devem ser seguidos pelos destinatários da Constituição para que possam produzir determinado ato de maneira válida e legítima. Pelo que já foi exposto sobre Teoria da Constituição, é relativamente simples concluir que a vinculação formal constitui a tônica do modelo de Constituição Organicista, onde o principal papel da Lei Maior é definir a estrutura e funcionamento do Estado. Na vinculação formal, a norma constitucional identifica o agente competente e também o procedimento.

Outra modalidade refere-se à vinculação material. Neste tipo de vinculação, a norma constitucional fixa determinadas diretrizes materiais para serem necessariamente seguidas. O enfoque é dado ao conteúdo do que se deve fazer e não ao procedimento que deve ser adotado para se produzir o ato.

A diferença entre as modalidades não está na ausência de critérios formais de atuação quando se está diante de exemplos de vinculação material. A visualização apressada da classificação pode conduzir o intérprete a acreditar que, no âmbito da vinculação material, o destinatário da norma não está vinculado sob o prisma formal, pode, enfim, pensar que a classificação visa apartar duas realidades antagônicas ou estanques. Entretanto, tal conclusão não é verdadeira. A diretriz material consubstancia-se em nível de vinculação adicional aos destinatários das normas constitucionais, diga-se, adicional à vinculação formal.

Quando se está diante da simples vinculação formal, o destinatário da norma constitucional encontra-se livre para optar entre os caminhos e conteúdos que desejar, consoante o juízo de valor político que lhe parecer adequado. Há liberdade de escolha do conteúdo do ato a ser praticado, bastando que sejam

seguidas as prescrições processuais fixadas constitucionalmente. Entretanto, há de se esclarecer que, mesmo nos casos de Constituições Organicistas, resta sempre certo resíduo de definições materiais que orientam as premissas básicas da atuação política, vedando aos órgãos e entes vinculados que procedam de forma arbitrária. As normas processuais em si não fixam nada em relação ao conteúdo do ato, pois são neutras sob o aspecto de direção política. Essa afirmação é verídica, porém, por mais presente que seja o perfil organicista, a Constituição concreta não atinge neutralidade política em nível absoluto, restando núcleo mínimo de diretivas materiais. Nas Constituições Organicistas, em virtude da neutralidade absoluta ser inatingível, a margem de ação é bastante ampla, dado que a opção política apenas seria considerada ilegítima, se afrontar diretamente alguma das premissas básicas de estruturação e funcionamento do Estado, caracterizando a arbitrariedade. Como já foi dito anteriormente, a Lei Maior Organicista pretende estar aberta à implantação dos mais variados planos de governo, de acordo com as necessidades peculiares de cada momento histórico.

No âmbito da vinculação material, adiciona-se mais um critério na valoração da atitude tomada pelos destinatários das normas constitucionais. Além de seguir a forma prescrita, deve produzir o ato com conteúdo que esteja conforme à norma constitucional. Coexistem, portanto, ambas as vinculações, mesmo que a norma constitucional materialmente determinante não as preveja explicitamente, pois as regras definidoras da estrutura e funcionamento do Estado estarão presentes em outro ponto do texto constitucional para definir a autoridade competente e o rito procedimental a ser seguido.

Dentro da modalidade material, há duas possibilidades de vinculação. Ora a regra material impõe limites de atuação para os destinatários da norma constitucional, ora determina condutas ativas para tais órgãos e entes. Trata-se da vinculação material negativa e da vinculação material positiva.

A vinculação material negativa ocorre quando a Lei Maior elenca certos conteúdos que não podem ser afrontados pelos destinatários da norma. Nesses casos, o órgão ou ente vê-se tolhido no âmbito de possibilidades de opções políticas, pois certos caminhos não poderão ser seguidos. Daí porque é denominada de vertente material negativa, pois não está preocupada em determinar o conteúdo do que se fará, mas está focada naquilo que não se deve fazer, ou seja, está focada

em evitar determinados conteúdos. O que se exige do destinatário nos casos de vinculação material negativa é que não atente contra o conteúdo que a Constituição expressamente fixou-lhe como vedado.

A vertente de vinculação material negativa é encontrada inclusive nas Constituições Organicistas que prevêem declarações de direitos e garantias individuais clássicos. As liberdades civis e políticas, quando previstas na Carta Magna, funcionam como comandos materiais negativos para os destinatários das normas constitucionais. Podem atuar com certa liberdade, mas devem abster-se de veicular determinados conteúdos que venham a ferir ou possam restringir indevidamente as liberdades civis e políticas garantidas constitucionalmente. Qualquer medida que atente contra os direitos civis e políticos merece repreensão, pois, na grande maioria dos casos, o texto constitucional confere aplicabilidade imediata20 às normas dessa natureza, ou seja, os órgão e entes estatais21 estão vinculados aos seu termos, independentemente de interposição legislativa.

A vinculação material positiva ocorre quando a Lei Maior determina fins e tarefas a serem cumpridos pelos destinatários das normas constitucionais. Percebe- se, de plano, que não se trata de simples limitação no agir, pois os órgãos ou entes estão sendo demandados a produzir o conteúdo descrito na Constituição. Antes, no caso da vinculação material negativa, bastava que o agente vinculado não veiculasse ato de conteúdo tendente a afrontar a Carta Magna, agora o órgão ou ente destinatário da norma constitucional deve agir positivamente no sentido de alcançar o objetivo requerido pela Lei Maior.

Trata-se de nível de vinculação bem mais estreito que aquele existente no âmbito da vinculação material negativa. Em primeiro plano, porque a vinculação

20 _{É o que ocorre no caso brasileiro, tendo em vista o disposto no artigo 5º, §1º, da Constituição} Federal de 1988.

21 _{Além dos órgãos e entes estatais, os indivíduos e entes privados estão ou não diretamente} vinculados aos direitos civis e políticos, à semelhança de uma vinculação material negativa, ou seja, os indivíduos e entes privados têm o dever de respeitar os direitos civis e políticos de seus semelhantes, porque a norma constitucional vincula-os diretamente ou essa vinculação é indireta, porque depende da interposição legislativa? A lei tem de criar previamente as hipóteses em que fica caracterizado que o indivíduo ou ente privado tenha atentado contra o exercício do direito civil e político de seu semelhante? A resolução dessas questões conduzirá a uma análise sobre o conteúdo do princípio da legalidade e da reserva legal penal que fugiria ao escopo da presente pesquisa. Dessa forma, optou-se por não inserir os indivíduos e entes privados como destinatários diretos das normas veiculadoras dos direitos e garantias individuais clássicos, ao menos no que se refere à instituição dos limites materiais negativos, pois, obviamente, os indivíduos e entes privados são destinatários daqueles diretos quando se visualiza o próprio direito de exercer as liberdades civis e políticas.

material positiva exige do destinatário da norma constitucional postura ativa e operante, ou seja, é incompatível com a inércia do agente vinculado; em segundo plano, porque além do dever de agir, deve atuar para concretizar o programa idealizado constitucionalmente, sendo que este programa já contém as premissas de seu conteúdo material fixadas no corpo da Lei Maior e o destinatário não poderá eleger outros fins senão aqueles previamente estabelecidos.

A Constituição Dirigente, além de apresentar normas de vinculação formal e vinculação material negativa, é pródiga em determinações materiais positivas. O dirigismo constitucional visa restringir a liberdade de ação nas opções políticas do Estado e da sociedade. Enquanto que a Constituição Organicista visa proporcionar abertura suficiente para permitir a elaboração de variados planos de governo, a Constituição Dirigente estabelece previamente o plano global normativo do Estado e da sociedade, devendo, cada plano de governo, adequar-se à Lei Maior, dentro da margem residual de liberdade de opções políticas que restaram.

Ainda há outra divisão a mencionar. Nos casos de vinculação material positiva, algumas vezes a Constituição determina o conteúdo da ação a ser desempenhada pelo agente vinculado e este cumpre a tarefa exigida a partir de um ato; outras vezes a Lei Maior determina o objetivo a ser perseguido pelo destinatário da norma, mas, diante da natureza da tarefa e, ainda, diante das circunstâncias reais concretas, o destinatário terá de agir de maneira permanente em prol dos desígnios da Constituição.

A diferença básica está na forma de cumprir a norma constitucional positiva e materialmente vinculante, ora o agente vinculado necessita praticar apenas um ato para concretizar integralmente o dispositivo da Lei Maior, ora tem diante de si objetivo geralmente mais ambicioso, que o impele a agir diuturnamente para concretizar o texto constitucional. Neste último caso, para que se avalie a conformidade de atuação do destinatário da norma constitucional, deve-se visualizar não somente se há esforço contínuo de implementação dos objetivos indicados na Carta Magna, mas também se o agente destinatário praticou ato que importe em retrocesso nos avanços anteriormente alcançados. Como já se mencionou, a Constituição Dirigente funciona como plano global normativo no qual os planos de governo devem apoiar-se, sendo assim, o plano de governo que preveja atos que possam ser considerados retrocesso no estágio de concretização da norma

constitucional material positiva e permanente não deverá ser executado, sob pena de inconstitucionalidade.