O governo Federal do Brasil lançou em 2008 o programa Territórios da Cidadania pelo decreto do dia 25 de fevereiro de 2008. O Programa é parte do esforço conjunto do Governo Federal para priorizar suas ações em regiões e subregiões onde os investimentos públicos e privados não têm sido suficientes para garantir o atendimento às necessidades básicas da população, assim como para acelerar processos locais e subregionais que aumentem as oportunidades de geração de renda de maneira desconcentrada e com a observância da sustentabilidade em todas as suas dimensões (BRASIL, 2009a).
A estratégia do programa busca promover a articulação e a gestão, descentralizada e participativa, de ações para alcançar o desenvolvimento social e sustentável das populações que vivem em territórios rurais de todo o país. Tem como objetivo apoiar e fortalecer, nos territórios, capacidades sociais de autogestão dos processos de promoção do desenvolvimento, nos quais as próprias organizações dos agricultores (as) familiares e dos(as) trabalhadores(as) rurais protagonizem as iniciativas.Trata-se de uma ação do governo federal dirigida para regiões rurais nas quais se constroem, historicamente, relações de pertencimento e identidades culturais e geográficas(BRASIL,2009b).
Para que este processo ganhe força e densidade, foram e estão sendo criados mecanismos institucionais para o estímulo e o apoio à participação dos atores dos territórios para que possam discutir e deliberar publicamente sobre políticas, programas e projetos que afetam diretamente suas vidas.
O programa tem como metas primordiais identificar, caracterizar e melhorar as áreas mais carentes do país e por meio da estratégia de desenvolvimento territorial sustentável promover o desenvolvimento econômico e universalizar e integralizar programas e ações estabelecendo parcerias constantes entre o governo federal, estados e municípios (Portal da cidadania, 2010 a).
O objetivo do programa é colocar em prática estratégias de desenvolvimento sustentável territorial, tendo como foco a superação do estado de pobreza através da aplicação de medidas de renda na área geográfica rural. A estratégia do governo federal é desenvolver a integração de políticas para ampliar a cidadania e a qualidade de vida. O Programa Territórios da Cidadania tem por objetivo promover e acelerar a superação da pobreza e das desigualdades sociais no meio rural, inclusive as de gênero, raça e etnia, por meio de estratégia de desenvolvimento territorial sustentável que contempla (Ministério do desenvolvimento agrário, 2010a):
Integração de políticas públicas com base no planejamento territorial;
Ampliação dos mecanismos de participação social na gestão das políticas públicas de interesse do desenvolvimento dos territórios;
Ampliação da oferta dos programas básicos de cidadania;
Inclusão e integração produtiva das populações pobres e dos segmentos sociais mais vulneráveis, tais como trabalhadoras rurais, quilombolas, indígenas e populações tradicionais;
Valorização da diversidade social, cultural, econômica, política, institucional e ambiental das regiões e das populações.
A orientação, monitoramento e execução dos territórios são feitos pelo comitê denominado comitê gestor nacional do qual fazem parte secretários executivos ou secretários nacionais de todos os Ministérios que compõem o Programa. Suas ações envolvem (BRASIL, 2009c):
Aprovar diretrizes;
Organizar as ações federais;
Adotar medidas para execução do Programa; Avaliar o Programa;
Mobilizar atores federativos (Pacto ou Acordo Federativo); Definição de novos territórios.
Os Territórios da Cidadania são criados e modificados pelo Comitê Gestor Nacional, a partir dos agrupamentos municipais que apresentem densidade populacional média abaixo de oitenta habitantes por quilômetro quadrado e população média municipal de até 50 mil habitantes com base nos dados censitários mais recentes.
Os Municípios que compõem os Territórios da Cidadania serão agrupados segundo critérios sociais, culturais, geográficos e econômicos e reconhecidos pela sua população como o espaço historicamente construído ao qual pertencem, com identidades que ampliam as possibilidades de coesão social e territorial. A escolha e priorização do território a ser incorporado ao Programa Territórios da Cidadania dão-se pela ponderação dos seguintes critérios (Ministério do desenvolvimento agrário, 2010b):
Estar incorporado ao Programa Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais, do Ministério do Desenvolvimento Agrário;
Menor Índice de Desenvolvimento Humano - IDH territorial; Maior concentração de beneficiários do Programa Bolsa Família;
Maior concentração de agricultores familiares e assentados da reforma agrária; Maior concentração de populações tradicionais, quilombolas e indígenas; Baixo dinamismo econômico, segundo a tipologia das desigualdades regionais
constantes da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), do Ministério da Integração Nacional;
Um mínimo de 2 e um máximo de 8 territórios por unidade de federação;
Maior concentração de municípios de menor IDEB - Índice de Desenvolvimento de Educação Básica;
Ruralidade.
“Em 2008 foram atendidos 60 Territórios em todo o País. Em 2009, com a ampliação para 120 Territórios da Cidadania espalhados por todo o país, o Programa alcança a meta estabelecida pelo Governo Federal. O número de Ministérios e órgãos federais parceiros será maior em 2009, passou de 19 para 22. E os governos poderão ampliar a participação dos estados no Programa através da criação de novos programas (Portal da Cidadania,2010a)”.
A meta do governo federal é desenvolver ações democráticas que possam assegurar a sustentabilidade de formas específicas de gestão tendo como foco a realização de projetos e programas de sustentabilidade. Atualmente, o MDA/SDT está agindo com seus programas diretamente em 120 territórios rurais que compreendem (Ministério do desenvolvimento agrário, 2010c:
1.852 municípios onde vivem aproximadamente 42,4 milhões de brasileiros, abrangendo 23% da superfície nacional;
População Rural: 13,1 milhões (46% do total do País);
Agricultura Familiar: 1,9 milhão de famílias (46% do total do País)
Assentados por Reforma Agrária: 525,1 mil famílias (67% do total do País) Bolsa Família: 3,9 milhões de famílias (35,6% do total do País);
Comunidades Quilombolas: 810 (66% do total do País); Terras Indígenas: 317 (52% do total do País)
Nesses territórios encontra-se 42% da demanda social do MDA, constituída por agricultores familiares, assentados pela reforma agrária, trabalhadores rurais que buscam acesso a terra, além de outros segmentos de populações tradicionais que habitam os espaços rurais (Embrapa Clima Temperado). A figura 2 mostra o crescimento do número de territórios de 2008 para 2009. O crescimento foi de exatamente 200%,o que abrange 23% da superfície nacional.
Figura 2 - Territórios da cidadania
Fonte: Portal da cidadania (2009) 60 territórios (2008)
A estratégia geral de atuação do comitê está concentrada em três etapas: a de implantação, a de consolidação e a de qualificação dos territórios.A figura 3 representa o esquema da estratégia geral de atuação em três etapas: Implantação, Consolidação e Qualificação.
Figura 3 - Estratégia Geral de atuação dos territórios
Fonte: Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento/Embrapa Clima Temperado .
A fase de implantação representa a utilização de critérios como indicadores para demonstrar que o território existe; a fase da consolidação configura-se como a implantação dos projetos desenvolvidos de acordo com a análise feita pelos indicadores e a fase de qualificação são os resultados obtidos durante o processo (Portal da cidadania, 2010b).
É nesta fase de qualificação criadas as ações são criadas e organizadas em três eixos (Apoio a atividades produtivas, cidadania e direito e infra-estrutura) e distribuídas em sete temas: Organização sustentável de produção;ações fundiárias;educação e cultura;direitos e desenvolvimento social;saúde,saneamento e acesso à água;apoio à gestão territorial e infraestrutura.O Quadro 2 mostra as ações específicas,assim como os programas para cada tema.
Os recursos federais são direcionados para o programa e distribuídos entre temas. Para o ano de 2010 foram investidos aproximadamente R$ 11.088.513.668,82(12 ações) para direitos e desenvolvimento social; R$ 4.757.746.786,20(76 ações) para a organização sustentável da produção; R$ 2.169.696.385,35(27 ações) para saúde, saneamento e acesso à água; R$ 607.048.229,30(32 ações) para Educação e cultura; R$ 1.047.819,67(13 ações) para infraestrutura; R$ 101.810.746,57(8 ações) para apoio à gestão territorial e R$ 84.081882,58 para ações fundiárias(11 ações)totalizando 180 ações nos 120 territórios(Portal da cidadania,2010c).
Quadro 2: Ações do Programa territórios da cidadania distribuídas por temas
Organização sustentável da produção
Financiamento da Produção e Seguro (Pronaf); Capacitação, Assistência Técnica e Extensão Rural; Estímulo ao Cooperativismo e Economia Solidária; Apoio à Comercialização; Planejamento e Organização Produtiva (Arranjos Produtivos Locais, Biodiesel) e Gestão e Educação Ambiental.
Ações fundiárias
Obtenção de Terras para assentamentos de trabalhadores rurais; Regularização Fundiária; Reconhecimento e Regularização de Terras de Comunidades Quilombolas; Desintrusão de famílias não-indígenas em Terras Indígenas e Programa Nacional de Crédito Fundiário.
Educação e cultura
Brasil Alfabetizado; Pro Jovem Rural e Urbano; Construção de Escolas no Campo; Construção e Equipamentos para Escolas de Populações Indígenas e Quilombolas; Bibliotecas Rurais e Pontos de Cultura.
Direitos e desenvolvimento social
Bolsa-Família; Políticas de Assistência Social; Benefícios de Prestação Continuada; Programas de Documentação Civil (mulheres trabalhadoras rurais).
Saúde, saneamento e acesso à agua
Atenção Básica em Saúde (Estratégia de Saúde da Família); Farmácia Popular; Brasil Sorridente; Saneamento e Abastecimento de Água; Construção de Cisternas; e Infra-estrutura hídrica.
Apoio à gestão territorial
Elaboração e Qualificação dos Planos Territoriais de Desenvolvimento; Capacitação de agentes e membros do Colegiado Territorial e Articulação de Instrumentos de Planejamento Territorial (Mesorregiões, Consad´s, Gestar (MMA), Territórios Rurais (MDA).
Infraestrutura
Programa “Luz para Todos”; Habitação Rural e nos centros urbanos dos municípios pertencentes aos Territórios da Cidadania (PAC Habitação) e Melhoria da Infra-estrutura em assentamentos de reforma agrária (vias de acesso).
Fonte: Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento/Embrapa Clima Temperado
Muitas ações já existiam como o Pronaf(programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar), o programa luz para todos, o programa saúde da família, etc., mas agora estas políticas são instaladas em áreas tomadas como prioridades de acordo com as exigências do programa territórios da cidadania, por serem áreas onde as disparidades sociais são maiores.
3 METODOLOGIA
Nesta secção são descritos os procedimentos metodológicos adotados no estudo. Inicialmente é apresentada a área de estudo com a composição de cada território analisado. Em seguida, descreve-se o procedimento metodológico adotado para a construção dos índices de capital natural e humano.