Quanto à caracterização de um federalismo de cooperação no Brasil, embora seja discutível o fato de que este País tenha passado por um estágio de Estado do Bem-Estar Social propriamente dito (cf. BONAVIDES, 2007, p. 370-373, c/c BERCOVICI, 2005, p. 67), deve- se admitir que a Constituição da República de 1988 consagrou um modelo de Estado que vai além da simples declaração e proteção dos direitos de liberdade, mas estabelece uma série de valores e direitos sociais e difusos a serem implementados pelo poder público. Nesse contexto emergiram algumas demandas que se enquadram no problema econômico dos bens comuns (Seção 2.3.1), exigindo-se uma ação conjunta e compartilhada dos entes federados.
Na Constituição da República de 1988, pode-se identificar uma intenção marcante de um modelo cooperativo para o pacto federativo a partir dos objetivos fundamentais da República — que são, também, objetivos dos entes federados, já que a República é a soma deles, sem a isso se limitar. A Constituição, portanto, coloca metas para a República que, conquanto não se possa esquecer a divisão de competências, seriam de responsabilidade de todos os entes da federação.
A sistemática do federalismo de cooperação no Brasil, aliás, remonta à Constituição de 1934, que instituiu tanto a previsão de competências concorrentes entre União e estados
(artigo 10) quanto facultou aos entes federados celebrarem acordos para coordenação dos serviços e uniformização de instituições (artigo 9º), sem prejuízo de prever ainda à União atribuição para combate a endemias e secas (artigos 140 e 177) (BERCOVICI, 2005, p. 17- 18).
Assim, as competências materiais comuns e as legislativas concorrentes, no cenário federativo da Constituição da República de 1988, integram manifestações explícitas do denominado federalismo de cooperação até então analisado.
As competências comuns, previstas no artigo 23 da Constituição, envolvendo todos os níveis federativos, inclusive o municipal, incluem como competências de responsabilidade conjunta da federação questões relacionadas ao meio ambiente (incisos VI e VII), à saúde (inciso II), à proteção das instituições públicas (inciso I) e da cultura, educação e ciência (incisos III a V e XII), bem como à erradicação da pobreza (incisos VIII a X). Veja-se que nesse dispositivo se inserem temas que se enquadram na noção econômica de bem público, ensejando a necessidade de cooperação. Esses temas, aliás, foram todos tratados em capítulos próprios na seção constitucional destinada à ordem social (artigos 193 a 232).
Ademais, a Constituição exige que a cooperação seja implementada, especialmente quando da participação da União, através de Lei Complementar, nos termos do parágrafo único do artigo 23. As competências comuns configurar-se-iam o caso de cooperação em sentido estrito (BERCOVICI, 2004, p. 60). Curiosamente, deve-se atentar para a menção, nas competências municipais, de atribuições relativas à educação e à saúde (artigo 30, incisos V e VI), competindo aos municípios especialmente as atividades executivas.
As competências legislativas concorrentes, por sua vez, disciplinadas no artigo 24 da Constituição, além de envolver matérias relativas à ordem social da República (cf. incisos VI a IX, XII, XIV e XV), incluem competências que podem ser tratadas autonomamente por cada ente federativo, sem uma necessidade de decisão conjunta. Sem incluir os municípios, o artigo 24 ainda estipula regras de prevalência dos sistemas jurídicos, determinando o caráter geral da legislação federal e instituindo a competência complementar dos estados e Distrito Federal (§§ 1º a 4º). Para os municípios, embora não tenham sido incluídos no rol das competências concorrentes, é-lhes conferida competência suplementar, nos termos do artigo 30, inciso II. Por essa natureza das competências concorrentes, especialmente pela definição de papéis específicos, é que podem ser qualificadas como manifestação da coordenação dos entes federados (BERCOVICI, 2004, p. 59).
Outrossim, os microssistemas constitucionais relativos à saúde, à educação e à cultura, por sua vez, também ensejam a atuação conjunta dos entes federativos: no primeiro caso, pela
instituição de sistema único, conforme artigo 198, caput e § 1º; no segundo, pela organização dos sistemas de ensino em “regime de colaboração”, na dicção do artigo 211, caput e §§ 1º a 3º; e, no terceiro, pela ulterior institucionalização constitucional do Sistema Nacional de Cultura, nos termos do artigo 216-A.
Outro mecanismo do federalismo cooperativo, já sem a participação da União, deve ser identificado na já mencionada competência de instituição das regiões metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregiões, de competência dos estados segundo o artigo 25, § 3º, da Constituição. O objetivo dessa institucionalização da cooperação é proceder ao planejamento, organização e execução integrada de atividades de interesse comum dos entes federados envolvidos. Observe-se, por outro lado, que se configuraria como uma espécie de cooperação em sentido estrito (e não de coordenação), pois pressuporia a tomada conjunta de decisões, mas seria ainda do tipo facultativa, ou seja, a Constituição prevê a possibilidade, não obrigatória, mas uma vez adotada, deve seguir determinado padrão — ainda que tal faculdade seja unilateralmente conferida à decisão dos estados.
Os fundos previstos na Constituição de 1988 também destacam a cooperação financeira entre os entes federativos, destinando-se à comunhão de recursos para atendimento principalmente às regiões menos privilegiadas (OLIVEIRA, Régis, 2006, p. 274-286). Assim, merecem menção os fundos de participação de estados (artigo 159, inciso I, alínea a) e de municípios (artigo 159, inciso I, alíneas b e d) e os fundos referentes à saúde (artigo 77 das disposições constitucionais transitórias) e à educação (artigo 60 das disposições constitucionais transitórias) — Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, hoje Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), nos termos da Emenda Constitucional nº 53, de 2006.
Por fim, também se arrola entre os mecanismos do federalismo cooperativo o artigo 241 da Constituição, que faculta a todos os entes federativos a celebração de consórcios públicos e de convênios de cooperação para a gestão associada de serviços públicos, objeto do presente estudo, que será detidamente analisado (Seção 4) e confrontado, especialmente sob a perspectiva federativa, mais à frente (Seção 5.2).