Öneriler

status de direito humano fundamental (tendo como essência o princípio da dignidade humana) por força da Emenda Constitucional n°26, de 14 de fevereiro de 2000209, que inseriu aquele direito no rol dos direitos sociais210 contidos no artigo 6°, Título II (Dos Direitos e Garantias Fundamentais); compondo, portanto, o quadro de direitos fundamentais constante no ordenamento brasileiro.

Vale destacar entendimento exposto por Ingo Sarlet no sentido de que, mesmo antes da vigência dessa emenda constitucional, o direito à moradia já se encontrava posto no Texto Constitucional, de forma expressa ou implícita211, ou ainda como:

decorrência do princípio da dignidade da pessoa humana (art.1º, inciso II, da Constituição Federal), vez que este reclama, na sua dimensão positiva, a satisfação das necessidades existenciais básicas para uma vida com dignidade, podendo servir até mesmo como fundamento direto e autônomo para o reconhecimento de direitos fundamentais não expressamente positivados, mas inequivocamente destinados à proteção da dignidade. (SARLET, 2010, p. 12).212

209 _{Depois de uma omissão do constituinte de 1988, o que gerou grande dúvida na doutrina quanto à} materialização do direito no ordenamento pátrio, argumento principal para o entendimento de que tal direito não estaria positivado no direito brasileiro (SAULE JÚNIOR, 1999, p. 86).

210 _{Juntamente com os direitos à educação, à saúde, ao trabalho, ao lazer, à segurança, à previdência} social, à proteção à maternidade e à infância e assistência aos desamparados.

211 _{Nesse aspecto, Sarlet (2010, p. 12) cita que no voto da Deputada Federal Almerinda Carvalho,} Relatora do PEC 60/98, já havia menção expressa de que o direito à moradia já se encontrava expressamente consignado em outros dispositivos constitucionais (art.24, inc. IX; art.7º, inc.IV). E de forma indireta alguns outros dispositivos já apontavam, pelo menos de forma implícita, para o mesmo direito, como os artigos 5º, XXIII; 170, III; 182, §2º; 183 e 191, todos da Carta Magna.

212 _{O autor também argumenta que a relação entre a proteção ao princípio da dignidade e o direito} fundamental à moradia restou expressada inclusive no âmbito da jurisprudência pátria; trazendo como exemplo ementa do Acórdão proferido em 19.8.99 pelo Superior Tribunal de Justiça no Recurso Especial n.213.422, tendo com Relator o Ministro José Delgado.

Considerando sua perspectiva (subjetiva) – de direito de defesa – não se revelam grandes polêmicas doutrinárias quanto à aplicação imediata213 da norma que define esse direito e à vinculação direta das entidades estatais e dos particulares214.

No âmbito da efetivação/concretização desse direito em sua perspectiva prestacional, encontram-se várias normas constitucionais, como aquelas contidas nos incisos IX e X do artigo 23, que atribui competência comum à União, Distrito Federal, Estados e Municípios para, respectivamente, “promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições básicas habitacionais e de saneamento básico” e “combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos”, e os regramentos contidos nos artigos 182215, §2°216 e §4°217; e 183218.

Constituindo-se numa evolução normativa quanto à proteção ao direito de moradia, o regramento contido no Estatuto da Cidade veio conceder as bases para a sua efetivação/concretização no meio urbano, prevendo uma série de diretrizes e instrumentos, e tratando expressamente da gestão democrática da cidade como forma da viabilização daquele dever estatal. Nessa mesma trilha, veio a Medida Provisória n°.2220, de 4.9.2001219, na qual foi reconhecido expressamente o direito de ocupantes de baixa renda ao direito de moradia, através do instrumento da concessão de uso especial, desde que atendidos os requisitos legais ali estabelecidos. Mattos (2006, p. 79) leciona que tal situação dá um exemplo claro de reconhecimento da moradia como direito subjetivo, não obstante o seu conteúdo prestacional implicar custos e aporte de recursos por parte do Poder Público. Ainda que concordemos com a essência do pensamento da autora, como já registramos no capítulo anterior, entendemos ser possível que o direito subjetivo à moradia em sua perspectiva prestacional coloque ao Poder Público obrigações de medidas positivas de garantia e proteção efetiva à sua fruição, sem que necessariamente ocorram custos diretos ao Poder Público, como é o

213 _{Nos termos do já referido §1° do artigo 5º da Constituição Federal.} 214 _{Aqui utilizamos o magistério de Sarlet (2010, p. 3-4).}

215 _{“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme} diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.”

216 _{Que atribui ao plano diretor o estabelecimento de exigências para que a propriedade urbana cumpra a} sua função social.

217 _{Que prevê a inclusão, no Plano Diretor, de instrumentos para o adequado aproveitamento do solo} urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado pelo proprietário, como o parcelamento e edificação compulsórios, o imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo e a desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública (denominada desapropriação-sanção).

218 _{Que trata do instrumento do usucapião urbano.}

caso de estabelecimento de áreas especiais de interesse social com objetivo precípuo de imposição de restrições especiais de parcelamento, uso e ocupação do solo, com vistas a inibir a especulação imobiliária.

Retornando-se ao fio condutor da análise, importa considerar que a inclusão do Capítulo da Política Urbana e do direito à moradia na Constituição Federal, assim como a edição do Estatuto da Cidade (que passou a possibilitar a efetivação/concretização das normas constitucionais) e da Medida Provisória n°2220/2001, não se deram como dádiva do Estado, mas foram “decorrentes da intensa mobilização popular em torno de uma cidade mais justa e politicamente democrática, que se tornou conhecida como o movimento pelo direito à cidade” (FERREIRA; MOTISUKE, 2007, p. 43).

Diante desses avanços conquistados, é valioso o pensamento de Saule Júnior (1999, p. 123)220 no que se refere à obrigação do Estado Brasileiro em “impedir a regressividade do direito à moradia e de impedir medidas e ações que dificultem ou impossibilitem o exercício do direito à moradia”. Para o mesmo doutrinador, também se constitui como efeito da obrigação do Estado brasileiro, no sentido da promoção e proteção do direito à moradia, a intervenção e regulamentação das atividades do setor privado no tocante à política habitacional, como a regulamentação do uso e acesso à propriedade imobiliária, especialmente a urbana (no sentido do atendimento ao princípio da função social da propriedade), a regulamentação do mercado de terra, a criação de sistemas de financiamento de habitação de interesse social e a regulamentação e disposição sobre o uso do solo urbano e sobre o direito de construir (SAULE JÚNIOR, 1999, p. 123). Todas essas medidas se colocam como deveres objetivos estatais (inarredáveis) no sentido da efetivação/concretização do direito fundamental à moradia.

Aqui, cabe abrir um parêntese para destacar a importância da edição da Lei Federal n°11.124, de 16 de junho de 2005221, que instituiu o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social e o Fundo Nacional de Interesse Social, e da iniciativa do Projeto de Emenda Constitucional n° 285/2008 (conhecida como PEC da Habitação), com objetivo de estabelecer a vinculação de recursos orçamentários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios aos respectivos Fundos de Habitação de Interesse Social (de modo que o investimento em moradia digna se coloque como

220 _{Observa-se que o autor assim já entendia mesmo antes do direito à moradia ser posto como direito} fundamental na Carta Magna, mas tão somente a partir das normas internacionais incidentes.

política de Estado e não só de governos), o que vem albergar, de forma expressa, os princípios e objetivos que inspiraram a elaboração das normas de Política Urbana, contidos tanto na Constituição de 1988 como no Estatuto da Cidade.

Em 2009, o Governo Federal editou um novo programa habitacional, através da Lei nº 11.977/2009 (Programa “Minha Casa Minha Vida”) que, embora possa ser uma contribuição na tentativa de minimizar o problema de moradia no país, não pode ser considerada como uma evolução no tratamento sistemático e planejado da questão, dado a sua desvinculação, em alguns aspectos, com as normas, princípios e diretrizes estabelecidos através da Lei nº 11.124/2005. Ademais, em paralelo ao fato de o programa se constituir em enorme incremento ao setor empresarial da construção civil, evidentes são as dificuldades (financeiras, operacionais, burocráticas, dentre outras) que se colocam às famílias de baixa (ou nenhuma) renda para acessá-lo, assim como a falta de terrenos bem localizados e com infraestrutura a preços compatíveis para essas famílias.

Voltando o foco para os municípios brasileiros, com fundamento no regramento constitucional e no Estatuto da Cidade, a esses se evidenciam a obrigação de constituir um sistema municipal de habitação e de instituir, em seus planos diretores, instrumentos voltados a efetivar o direito à cidade, através dos quais possa se efetivar/concretizar o direito à moradia da população em estado de pobreza e miséria. Através dos planos diretores, são adotados e aplicados vários instrumentos voltados a esse fim, dentre os quais se incluem as zonas especiais de interesse social (SAULE JÚNIOR, 1999, 124); que passam a se colocar como instrumentos de efetivação/concretização do direito à moradia, em nível local, adotados no âmbito da atividade estatal de planejamento urbano e gestão urbana.