Anteriormente foram descritas as principais políticas que afetam o mercado internacional do açúcar. Tais políticas são aplicadas por países desenvolvidos, mas afetam a comercialização mundial do produto. Assim, os efeitos dessas políticas, de forma particular em alguns países menos desenvolvidos (na forma de dependência), e no mercado mundial em geral, são informações relevantes.
Segundo Larson & Borrell (2001), as políticas de países que dominam o mercado de açúcar influenciam aqueles menos importantes em dois caminhos significativos. Primeiro, a intervenção difundida de grandes países encoraja outros para instituir políticas protecionistas. A influência pode ser indireta ou mais explicita, especialmente durante a negociação de acordos comerciais regionais. Segundo, acordos de acesso especial freqüentemente resultam em indústrias domésticas de açúcar que são dependentes externamente de determinadas políticas e influenciam políticas domésticas designadas para alocar espaços de acesso do acordo. Exemplos incluem políticas de açúcar em Fiji, Cuba, Filipinas e Zimbabue (Larson & Borrell, 2001).
Acordos de acessos especiais são componentes importantes do mercado internacional de açúcar. Dois programas significativos – programas dos EUA e da UE – são especialmente antigos. Como mencionado anteriormente, o Acordo de Lomé oferece quotas baseadas em acessos preferenciais para o mercado de açúcar protegido pela UE, que inclui países na África, Ásia e Caribe, antigas colônias da Europa. Os EUA provêm acesso preferencial para países em desenvolvimento.
Entretanto, conforme relatado por Larson & Borrell (2001), os acordos de acesso especial podem ter, também, impactos negativos sobre o desenvolvimento dos países beneficiados. Os programas dos EUA e da UE mantêm uma maior participação de quotas de acesso especial para poucos países. Entretanto, mesmo quando a participação da quota total é relativamente pequena, o efeito sobre pequenas indústrias de açúcar em pequenos países pode ser alto, uma vez que essas indústrias podem ser significativamente dependentes dos acordos especiais de comércio.
De acordo com dados da FAO (2003b), entre 1994 e 2000, 13 países (descritos na Figura 15) dependiam da exportação de açúcar, que correspondia a mais de 20% de suas exportações agrícolas totais no período considerado (Figura 15).
Excetuando Cuba, os demais países dependem das políticas protecionistas dos países da União Européia e dos Estados Unidos. Assim, acordos especiais de comércio com o açúcar podem ser lucrativos enquanto estes prevalecem. No entanto, por serem dependentes de políticas estrangeiras, os riscos para o mercado, como aqueles decorrentes de mudanças políticas, tendem a ser abrupto e de difícil controle.
A história turbulenta da indústria cubana de açúcar ilustra esse ponto. A indústria de açúcar em Cuba cresceu entre 1904 e 1925, chegando a 5 milhões de toneladas, as quais constituíram 23% da produção mundial. Grande parte desse açúcar era absorvida pelo mercado protegido dos EUA, sob acordos especiais de comércio. Em 1929, as exportações de Cuba (cerca de 77% da produção de açúcar da ilha) satisfaziam metade do consumo de açúcar dos EUA. O sustento de aproximadamente dois terços da população de Cuba dependia direta ou indiretamente do açúcar (Braga, 199717, citado por Larson & Borrell, 2001).
17 BRAGA, M. To relieve the misery: sugar mill workers and the 1933 Cuban revolution. In: BROWN, J. (Ed.). Workers’ control in Latin América, 1930-1979. Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1997.
0 20 40 60 80 100 Saint Kitts and Nevis
M auricio República do Congo Ilhas Fiji Cuba Guiana Suazilândia Barbados Zambia Belize Jamaica M oçambique República Dominicana %
Figura 15 – Países que possuem participação das exportações de açúcar nas exportações agrícolas totais maior do que 20%. Média das participações no período de 1994 a 2000.
Fonte: elaborado a partir de dados da FAO (2003b)
Em 1930, entretanto, com a depressão dos EUA e a redução na demanda doméstica, o governo daquele país passou a proteger os produtores nacionais e a produção no Hawai, Porto Rico e Filipinas. Por volta de 1932, a produção de açúcar de Cuba teve queda de cerca de 2,5 milhões de toneladas e foi negociada por um valor muito inferior aos preços mundiais. A renda dos trabalhadores caiu significativamente (Larson & Borrell, 2001).
A produção de açúcar de Cuba recuperou-se durante a Segunda Guerra Mundial, alcançando 6 milhões de toneladas em 1947. Cerca de metade do açúcar de Cuba foi para o mercado protegido dos EUA, enquanto o restante foi direcionado para o
mercado mundial. No entanto, a Revolução Cubana de 1959 e o embargo dos EUA de 1960 causaram uma mudança estrutural na economia de Cuba e na indústria do açúcar.
Durante as três décadas seguintes, Cuba foi dependente de países do bloco soviético. Quando houve o colapso do bloco soviético, ocorreu a segunda crise cubana. De 1990 a 2001, a produção de açúcar caiu a uma taxa geométrica de crescimento de - 7,21% ao ano (segundo dados da FAO, 2003a). Entretanto, conforme descrito na Figura 15, até 2000 as exportações agrícolas totais de Cuba continuavam dependentes do açúcar.
Mauricio é um exemplo de que a dependência de acessos especiais pode gerar barreiras legislativas para a diversificação. A cultura da cana-de-açúcar ocupa 90% da área cultivada nesse país (Central Intelligence Agency - CIA, 2002). Condições especiais para trabalhadores naquele país, regulação especial do mercado de terra e outras regulações específicas para a indústria do açúcar restringiram recursos para que Mauricio pudesse produzir o suficiente para ir de encontro com a quota dos EUA, além de ter acesso preferencial também no mercado protegido da UE. Todos esses incentivos são conseqüências dos altos preços (em virtude das quotas tarifárias) e de acessos especiais oferecidos por esses demandantes, principalmente pela UE. Para a média dos preços de exportação de açúcar bruto no período de 1994 a 2000, Mauricio se destacou como o maior beneficiário dessas políticas (Figura 16). Como resultado, oportunidades para aumentar a diversificação foram limitadas e mais terras foram alocadas para produção de açúcar.
Como pode ser verificado na Figura 16, o preço médio das exportações de açúcar bruto por alguns países da ACP foram significativamente maiores do que o de outros grandes exportadores. Isso realça a dependência das exportações dos países da ACP para os mercados protecionistas dos EUA e da UE.
0.00 0.10 0.20 0.30 0.40 0.50 0.60 0.70 Mauricios Jamaica Guiana Ilhas Fiji África do Sul Suazilândia República Dominicana Austrália Colombia Brasil Tailândia Cuba Mundo US$/kg
Figura 16 – Preço médio de exportação de açúcar bruto de países selecionados, em US$/kg; período: 1994 a 2000.
Fonte: FAO (2003b)
Já na economia internacional como um todo, a redução dos preços mundiais, ocasionada por distorções de mercado criadas por políticas para o açúcar, resultam em custos de bem-estar para países exportadores competitivos nesse mercado. Assim, o efeito das políticas protecionistas individualmente sobre os exportadores mundiais de açúcar depende de seu acesso aos mercados dos EUA e da UE (Sheales et al., 1999).
Os exportadores com quotas para os mercados protecionistas se beneficiam dos altos preços que aplicam para a proporção de suas vendas cobertas pela quota daqueles países (como mostra a Figura 16). Entretanto, eles devem negociar o restante de suas exportações em outros mercados do mundo, a preços que são substancialmente deprimidos pelos programas daqueles mesmos países (Sheales et al., 1999).
De outro lado, países que importam açúcar bruto isento de tarifas, incluindo alguns países de alta renda, como Japão e Canadá (o que pode ser observado na Figura 13), são beneficiados pelos menores preços mundiais pagos aos países exportadores, que são, em muitos casos, países em desenvolvimento (Sheales et al., 1999).
Independentemente do efeito sobre os níveis de preços ao todo, políticas protecionistas existentes para o açúcar têm também contribuído para aumentar a instabilidade nos preços mundiais. Por usar quotas de importação para estabilizar preços domésticos para produtores e consumidores, muitos ajustamentos na oferta e demanda nos EUA são forçados sobre os próprios produtores e consumidores. Isso tem o efeito de aumentar a variação de preço de produtores e consumidores no mercado internacional (Sheales et al., 1999).