Assimetrias e equidade são conceitos em interação e tensão em todas as federações, pois como argumenta Elazar (1991), o federalismo é projetado para compatibilizar diversidade e unidade. Assim, todas as federações comportam assimetrias, sejam elas de origem étnica, linguística, social, econômica ou política, como também almejam algum grau de integração política e social. Tais assimetrias complexificam os arranjos federativos na proporção em que estas se manifestam em termos de desigualdades sociais, econômicas e políticas, como é o caso brasileiro.
Considerando a abordagem realizada no capítulo anterior, três aspectos se tornam pertinentes para a análise das tensões entre assimetrias e equidade no federalismo brasileiro: a) os tipos de assimetrias e suas interações; b) as implicações do desenho constitucional para as assimetrias e vice-versa e; c) as interações entre os princípios de equidade e os princípios de autonomia, democracia e accountability. Dada a grande interação entre tais aspectos, os mesmos serão abordados em conjunto.
Considerando o primeiro aspecto, os tipos de assimetrias e suas interações, Watts (2008) em seus estudos comparados, destaca quatro tipos de assimetrias que se fazem presentes nas federações em constante interação entre si – assimetrias verticais, horizontais, políticas e constitucionais. As três primeiras exercem grande influência no federalismo brasileiro. As assimetrias horizontais e verticais no Brasil são amplamente influenciadas pelas assimetrias políticas, ou seja, resultam das desigualdades econômicas, sociais e políticas e, em conformidade com a análise do autor, são derivadas do tamanho territorial e populacional, do grau de riqueza e pobreza, do nível de desenvolvimento econômico, das fontes de recursos naturais disponíveis e de outros fatores. Estas assimetrias se mostram politicamente significantes, pois afetam a capacidade dos entes de exercer os poderes constitucionalmente assinados e o grau de influência das unidades junto ao governo federal.
Estas assimetrias têm raízes tão profundas que, segundo Rezende (2012), se manifestam como injustiça social, pois resultam em desigualdades de acesso do cidadão brasileiro a padrões adequados de provisão de serviço, com um forte componente territorial.
Estudo recente de Arretche (2015) mostra que o componente territorial das desigualdades foi o mais persistente ao longo das quatro últimas décadas.
Ao analisar as desigualdades territoriais no Brasil ao longo de 40 anos (1970 – 2010), com foco na relação entre renda e acesso a serviços essenciais, Arretche (2015) mostra que houve melhora generalizada em todas as dimensões clássicas de bem-estar nos municípios brasileiros (renda, capital humano e capital físico). Porém, a desigualdade de riqueza, medida pelo PIB per capita permaneceu estável – o coeficiente de Gini para a desigualdade de PIB per capita caiu muito pouco no período (de 0,494 para 0,403) – e aumentou a desigualdade territorial relativa à concentração de pobres.
Embora a pobreza tenha diminuído em todas as regiões, a concentração da pobreza aumentou entre as regiões, pois à medida que a taxa de pobreza caiu nas regiões Norte e Nordeste, esta caiu ainda mais nas regiões Sul e Sudeste. Consequentemente, a desigualdade de renda é bastante variada entre as regiões e entre os estados. Em 1970, os municípios com os mais altos valores per capita estavam concentrados nas regiões Sul e Sudeste; e os com os valores mais baixos, na região Nordeste. Em 1980, aumentou a quantidade de municípios com valores per capita nas regiões Sul e Sudeste, ocorreu uma expansão de municípios nessa condição na região Centro-Oeste e na região Nordeste, o quadro permaneceu similar ao de 1970. A partir dos anos 1990, essa diferença entre as regiões foi aumentando à medida que cai o percentual de pobres no interior de cada região.
Por outro lado, a trajetória da desigualdade territorial de acesso a serviços essenciais foi contrária à da renda, pois o coeficiente de Gini caiu para as diferentes políticas ao longo das quatro décadas, mas em especial, a partir de 2000. Em 1970, serviços básicos de energia elétrica, água e esgoto eram praticamente inexistentes na maioria dos municípios brasileiros. Os municípios onde mais da metade da população tinha acesso a esses serviços estavam concentrados na região Sul e no estado de São Paulo. Em 1980, esses serviços foram expandidos, mas mantendo-se praticamente nas regiões Sul e Sudeste. Em 1991, muitos municípios apresentaram melhora na oferta desses serviços nas regiões já existentes e houve expansão para a região Centro-Oeste. No entanto, nas regiões Norte e Nordeste, menos da metade da população tinha acesso a tais serviços. Em 2000, os serviços de energia elétrica, água, esgoto e coleta de lixo foram praticamente universalizados nas regiões Sul e Sudeste, foram sobremaneira expandidos para a região Centro-Oeste, porém sua expansão nas regiões Norte e Nordeste foi muito pequena. Somente no Censo do ano 2010, estas apresentam uma significativa expansão desses serviços. Ou seja, a desigualdade territorial de acesso a serviços essenciais só se tornou baixa quando esses se tornaram universal no território nacional.
No que se refere à dimensão territorial dos gastos com saúde e educação, Araújo (2013), utilizando dados do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social de 2011, mostra que, em 2009, os 20% municípios brasileiros mais pobres investiram até R$ 229 por habitante com a função saúde e R$ 307 com a função educação, enquanto os 20% mais ricos investiram montantes superiores a R$ 437 e R$ 553 per capita em cada função, respectivamente. Considerando as regiões, no mesmo ano, os investimentos médios per capita dos estados do Sudeste em saúde e educação superaram, respectivamente, em 1,2 e 1,8 vezes os investimentos dos estados do Nordeste.
Estudiosos do federalismo brasileiro têm destacado a complexidade introduzida pelas desigualdades na operacionalização do desenho federativo da Constituição Federal de 1988. As implicações do desenho constitucional para as assimetrias e vice-versa, especialmente quando referentes aos princípios de equidade e os arranjos federativos adotados para sua efetivação, têm sido analisadas sob diferentes perspectivas na literatura brasileira sobre o tema.
Para Souza (2005), a CF/1988 adotou um modelo de federalismo simétrico em uma federação assimétrica, pois todas as unidades constitutivas possuem poderes e competências iguais, no entanto, os entes subnacionais apresentam diferentes capacidades para implementar políticas públicas. Na análise da autora, tal modelo simétrico seria ainda fortalecido pelo alto nível de detalhamento da Constituição sobre as competências, recursos e políticas dos entes subnacionais, o qual deixa pouca margem para iniciativas específicas desses entes. Embora considere que, comparativamente às anteriores, a Constituição de 1988 tenha promovido maior equilíbrio entre os entes constituintes, a autora analisa que a ausência de mecanismos constitucionais ou institucionais que estimulem a cooperação torna o sistema altamente competitivo, dificultando a correção das desigualdades regionais.
Arretche (2010), analisando a questão por outro prisma, considera que não apenas a CF/1988, mas também as anteriores levaram em conta as desigualdades territoriais, pois tais desigualdades estariam na base das motivações para a adoção da fórmula federativa no Brasil.
[...] a clivagem entre unidades constituintes pobres e ricas está na origem da escolha por um desenho de Estado que permita “manter a União” e evitar os riscos associados à fórmula majoritária, nos termos da clássica formulação de Lijphart (1984). Garantir o equilíbrio da representação das e nas jurisdições ricas e pobres foi, historicamente, um componente central do desenho das instituições políticas brasileiras. (ARRETCHE, 2010, p.589)
Assim, diferentemente da análise de Souza (2005), esta autora considera que o modelo federativo comporta componentes simétricos e assimétricos que, combinados, tendem a afetar as desigualdades territoriais. Dispositivos constitucionais como a concentração do poder de
regulação e da autoridade decisória nas mãos da União; a autoridade tributária das unidades constituintes regida por regras federais homogêneas; a vinculação de receitas dos governos subnacionais a determinadas políticas prioritárias, como a educação; e transferências federais condicionadas universais, são tomados por Arretche (2010) como mecanismos que podem atuar positivamente para a redução das disparidades entre os entes da federação.
Para Rezende (2012), a Constituição de 1988, em sua generalidade, não deixou de atentar para as desigualdades territoriais e sociais que marcam a federação brasileira, já que a igualdade de oportunidade de ascensão social a todos os brasileiros, independentemente de seu local de nascimento e de moradia é um dos princípios fundamentais do regime federativo da atual Constituição. Porém, o autor considera que os mecanismos e arranjos institucionais adotados, em especial no que se refere ao regime tributário, não foram adequados para lidar com o quadro de desigualdades relativo aos entes da federação.
As grandes disparidades na repartição dos recursos fiscais entre os diversos entes da federação têm constituído um fator limitante para o alcance desse ideal de igualdade. Tais assimetrias, de acordo com Rezende (2012), estão fortemente relacionadas com a concentração da atividade econômica na repartição das bases tributárias e, portanto, exigem mecanismos de redistribuição. Porém, as assimetrias fiscais no Brasil têm causas e efeitos múltiplos, complexificando os arranjos federativos para a correção das desigualdades. Assim, a simples redistribuição dos recursos necessários é analisada pelo autor como insuficiente para a garantia das mesmas condições de acesso aos serviços públicos a todos os cidadãos nos mais diversos territórios da federação, já que as assimetrias de recursos financeiros estão intimamente ligadas a assimetrias sociais e de capacidade técnica dos entes para implementar políticas.
Ainda na visão de Rezende (2012) o desenho tributário não somente desconsiderou as desigualdades territoriais como em alguns aspectos pode acentuá-las. Para o autor, as regras de repartição dos recursos fiscais entre as unidades federativas geram acentuadas disparidades fiscais na federação e o regime de garantias sociais não leva em conta essa realidade, de forma que a eficácia de tais garantias fica comprometida.
De um lado, [...] o regime de transferências de recursos entre os entes federados agrava, em vez de corrigir, as disparidades orçamentárias que decorrem da concentração das bases tributárias. De outro, as garantias baseiam-se na vinculação de percentuais uniformes das receitas orçamentárias dos estados e municípios. Em decorrência, as garantias se sobrepõem a um quadro de acentuadas disparidades. Dessa forma, a repartição da capacidade de financiamento das políticas sociais se relaciona com o tamanho dos orçamentos, e não com a localização das demandas por serviços nas diferentes jurisdições político-administrativas. (REZENDE, 2012, p. 39)
O referido autor considera que a atribuição a estados e municípios de boa parte da responsabilidade pela provisão de serviços e pela realização de investimentos em setores de alta prioridade social como saúde, educação e infraestrutura urbana não é compatível com a repartição tributária adotada na Constituição, de forma que a grande maioria dos entes não dispõe dos recursos necessários para dar conta dessas responsabilidades. (REZENDE, 2012, p.41). Embora todos os entes sejam dotados de poder para tributar, tal capacidade é profundamente afetada pelas condições sociais e econômicas de cada unidade na estrutura horizontal, bem como pela tributação dos entes na estrutura vertical, já que a população afetada pela tributação da União e dos estados é a mesma a ser afetada pela tributação dos municípios. Além disso, o modelo de repartição de tributos entre os três entes da federação e entre os estados e os municípios também potencializa, na análise do autor, as assimetrias horizontais, em especial no caso do ICMS e do FPE e FPM.
Na mesma direção da análise de Rezende (2012), Mendes (2013) avalia que há um descompasso entre as regras uniformes, a heterogeneidade das competências locais e as demandas sociais ao longo do território brasileiro.
A desigualdade regional no Brasil tem sua dimensão diretamente proporcional aos desníveis ou descompassos entre as capacidades tributárias (oferta), de um lado, e os gastos públicos e as demandas sociais (demanda), de outro. Atualmente, não há elementos de compatibilidade entre esses três compartimentos da ação pública, e isso tem sido fonte fundamental das desigualdades regionais ou territoriais existentes no país e de sua relativa estabilidade ao longo do tempo. Localidades onde a demanda social é alta (como na região Nordeste) não apresentam compatibilidade entre os níveis da capacidade tributária (seja arrecadatória, seja via transferência) e da despesa pública, para o atendimento das suas necessidades sociais. (MENDES, 2013, p.209).
O gap entre recursos disponíveis e demanda de serviços sociais está relacionado à natureza das atividades econômicas e das características socioeconômicas da população dentro de cada território e, portanto, determina em que medida os poderes públicos são capazes de atender à demanda por serviços públicos. Quando esse gap assume grande proporção, um sistema de repartição e redistribuição eficiente se faz necessário. Watts (2008), em seus estudos comparados, mostra que as federações têm desenvolvido diferentes arranjos fiscais para a diminuição ou mesmo correção das assimetrias verticais e horizontais que marcam, em menor ou maior grau, as federações. Em geral, as federações têm combinado repartição e redistribuição dos recursos fiscais.
No Brasil, o modelo tributário combina as duas formas, porém estudiosos do tema, como Rezende (2012) e Mendes (2013), consideram que os mecanismos de operacionalização desse modelo têm apresentado limitações diante das características de tais assimetrias. Foi
priorizado no país um sistema de transferências intergovernamentais como principal mecanismo de correção das desigualdades tributárias, o qual, segundo Rezende (2102), é limitado para garantir a necessária compatibilização entre capacidade tributária, gasto público e capacidade institucional das diferentes unidades da federação, principalmente se considerada a grande quantidade de municípios que têm seus orçamentos dependentes de tais transferências.
As tabelas a seguir, oriundas de um estudo realizado pela Associação Brasileira de Câmaras Municipais, permitem observar que a receita dos municípios brasileiros com população de até 500 mil habitantes é largamente dependente de transferências, sejam elas estaduais ou federais.
Os dados da tabela 01 possibilitam mensurar o quanto os municípios brasileiros dependem de transferências para garantir os serviços públicos que lhes competem constitucionalmente, principalmente, quando se leva em consideração que apenas 38 municípios possuem mais de 500 mil habitantes, conforme dados do último Censo Demográfico (2010).
Tabela 01 - Composição da Receita Municipal conforme porte populacional dos municípios (2012). Grupos de habitantes (por1.000) receita tributária (%) Receita de transferências (%) Outras Receitas (%) TOTAL 17,88 65,12 17,00 Até 2 2,25 90,05 7,70 2 a 5 3,57 89,37 7,06 5 a 10 4,80 88,25 6,95 10 a 20 5,61 86,45 7,94 20 a 50 8,28 81,02 10,70 50 a 100 11,73 73,73 14,54 100 a 200 15,29 67,29 17,42 200 a 500 19,60 60,47 19,93 500 a 1000 20,54 56,86 22,60 1000 a 5000 25,67 50,67 23,66 5000 e mais 41,06 33,90 25,04 Fonte: Bremaeker (2014)
Tal situação se torna mais complexa pelo fato de que a situação de dependência fiscal está também associada à regionalização, conforme se pode observar na tabela 02.
Tabela 02 - Composição da Receita Municipal por Regiões (2012).
Regiões Receita tributária (%) Receita de transferências (%) Outras Receitas (%) TOTAL 17,88 65,12 17 Norte 10,95 80,13 8,92 Nordeste 9,73 81,08 9,19 Sudeste 23,41 56,77 19,82 Sul 15,59 62,07 22,34 Centro-Oeste 13,88 70,34 15,78 Fonte: Bremaeker (2014)
Considerada a composição das receitas por regiões, observa-se que a situação de dependência é maior nos municípios das Regiões Norte e Nordeste, nos quais as transferências intergovernamentais ultrapassam 80% do total de suas receitas. Isto constitui uma limitação para o uso de mecanismos primários de correção das desigualdades tributárias48, a exemplo dos utilizados pela Alemanha e pelo Canadá, citados por Watts (2008) como portadores de maior potencial equalizador.
Essa situação de dependência das transferências intergovernamentais da União e dos Estados tem impacto direto no exercício da autonomia dos entes subnacionais, especialmente dos municípios, pois limita a capacidade da maioria de financiar projetos de alcance regional/local e os mantém ligados à agenda de investimentos do governo federal. Para Santos (2009), o modelo de desenvolvimento municipal assentado sobre as transferências intergovernamentais, principalmente, as legais e voluntárias, é mais complicado para os municípios menos desenvolvidos economicamente, já que essa não é uma fonte estável de receitas, pois resulta de negociação política entre União e/ou Estados com as prefeituras ou dos rumos da política do governo federal. Além disso, as transferências legais federais, em geral, estão vinculadas a determinadas políticas federais. Portanto, não são suficientes para sustentar investimentos que envolvam aumento de gastos ao longo do tempo.
A construção de qualquer instalação física – por exemplo, uma escola ou um posto de saúde – gera aumento de despesas correntes que precisam ser financiadas por uma fonte regular de receitas. Não convém, assim, aumentar a dependência dessa fonte de
48Watts (2008) se refere a mecanismos primários de correção de desigualdades tributárias como sendo aqueles que visam a ajustes na estrutura horizontal da federação, na perspectiva de equalizar receitas e gastos. Estes podem ser tanto reformas mais profundas na direção de aumentar a capacidade de receita das unidades mais pobres (como no Canadá) quanto formas de repartição de recursos tributários, primeiro, entre os municípios e/ou entre estados considerando as responsabilidades de cada unidade, sendo as transferências federais mais de caráter suplementar para corrigir desigualdade que ainda permanecerem após o primeiro processo de repartição.
receitas orçamentárias, mas buscar elevar as receitas correntes, em particular, a arrecadação própria. (SANTOS, 2009, p. 126)
A referida autora ainda argumenta que, em um modelo de desenvolvimento na
perspectiva do tão propalado “desenvolvimento local”, as despesas correntes, por serem gastos
regulares ao longo do tempo, não deveriam ter seu financiamento dependente de receitas incertas, tais como as transferências legais e voluntárias, mas deveriam ter financiamento garantido, seja por arrecadação própria, seja por receitas de transferências constitucionais, que têm caráter mais redistributivo, sendo mais relevantes entre os municípios dos Estados mais pobres.
No entanto, o aumento da receita municipal pela via da arrecadação própria tem se mostrado bastante complexa para os municípios mais pobres, nos quais não há estrutura econômica e administrativa para um eficiente sistema tributário. Como afirma Mendes (2013, p.209), as condições adversas de municípios com pequenas populações e escassa estrutura produtiva, em geral, não favorecem a base tributária compatível com a provisão de bens e serviços públicos em condições adequadas. Além disso, por causa da forte característica regressiva do sistema tributário brasileiro, em tais municípios, o aumento da carga tributária incidiria, em última instância, sobre uma população já bastante penalizada.
Na análise de Rezende (2010), essa situação expressa também a opção que se fez por aumentar a receita dos Municípios por meio de transferências, como resposta ao desequilíbrio entre as novas responsabilidades assumidas pelos governos municipais no novo desenho constitucional e sua baixa capacidade fiscal, em detrimento de uma reforma tributária ampla assentada em mecanismos primários de correção das desigualdades. Mendes (2013) destaca outro aspecto complicador do sistema de transferência brasileiro para a correção das desigualdades: as transferências tendem a ser afetadas pela estrutura de investimento e de capacidade administrativa já estabelecidas historicamente nas regiões mais desenvolvidas, perpetuando a desigualdade inter e intrarregional.
Assim, Rezende (2010, p.72) defende que em regimes federativos de países com grandes desigualdades regionais e sociais como o Brasil, o financiamento de políticas nacionais descentralizadas deveria ser aplicado após a realização de ajustes verticais e a operação de um regime de equalização fiscal, o que não aconteceu no caso brasileiro. Os estudos comparados de Watts (2008) corroboram essa visão, pois mostram que países como Alemanha, Suíça e Canadá, onde os arranjos de transferências têm considerado, primeiramente, ajustes na capacidade de receitas, equilíbrio de gastos das diferentes províncias e transferência constitucionais primárias, têm alcançado maior potencial redistributivo. Todavia, cabe também
considerar que o nível e os tipos de desigualdades horizontais em tais países são relativamente baixos, se comparados aos do Brasil.
Por outro lado, essa grande desigualdade afeta também os resultados da implementação das políticas que, no processo de implementação, podem distanciarem-se largamente do desenho impresso pelo governo central, complexificando ainda mais os mecanismos de coordenação que, nesse caso, poderão se transformar em mecanismos de controle. Isso ocorre porque a dependência extrapola a questão financeiro-econômica e se manifesta também em dificuldades para construir capacidades institucionais e políticas e levar adiante estratégias de desenvolvimento, quer sejam estas de cunho próprio ou desenhadas e coordenadas pelo governo federal.
As observações de Rezende (2007, 2010) e Santos (2009) se tornam pertinentes também quanto a este aspecto, pois as transferências intergovernamentais, sobretudo as condicionadas e voluntárias, sempre apresentarão limites para equalizar nacionalmente os padrões de acesso a políticas públicas, pois estas não são capazes de modificar a dinâmica do investimento dentro da região menos desenvolvida, ou seja, essas transferências impactam na criação de demanda local por oferta de bens, mas não necessariamente na produção dos bens a