Para enirentar o diiícil quadro econômico que dera origem à Revolução de 1964, o governo Castello Branco (1964 - março 1967) lançou o Plano de Ação Econômica do Governo (Paeg)42. O plano era composto por medidas direcionadas ao combate da inilação e por um conjunto de reiormas estruturais, ambas, consoantes com a intenção de restabelecer o crescimento econômico do país. Como principais objetivos desta política encontravam-se o combate gradual à inilação, a expansão das exportações e a retomada do crescimento (GIAMBIAGI et al., 2005).
Neste sentido, ioram implementadas medidas voltadas à redução do déiicit público, à restrição do crédito e dos meios de pagamento, bem como a correção monetária e, com ela, a intenção de se combater a inilação de iorma gradativa. Adicione-se a isto o conjunto de reiormas de cunho mais estrutural, com alterações (GREMAUD, VASCONCELLOS e TONETO JR., 2004):
a) no sistema tributário, possibilitando maior arrecadação, mas tornado-o mais centralizado, ao estabelecer uma relação de dependência dos estados e municípios para com o governo iederal; e regressivo, em iunção da prevalência de tributos indiretos;
b) no sistema monetário-iinanceiro, para possibilitar maior controle na política monetária e oierecer melhores mecanismos de iinanciamento para as atividades econômicas. Neste contexto ioram criados em 1964 o Sistema Financeiro de Habitação (SFH), o Conselho Monetário Nacional (CMN) e o Banco Central (Bacen); e
c) nas relações trabalhistas, com o iim da estabilidade de emprego, a criação do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e a adoção de políticas salariais restritivas.
42 O Paeg ioi iormulado por Roberto Campos, Ministro do Planejamento, e Octávio Bulhões, Ministro da Fazenda.
A política de comércio exterior ioi objeto de importantes alterações no período. O governo passou a incentivar a diversiiicação da pauta exportadora, sobretudo de bens manuiaturados, passando a conceder para tal incentivos e beneiícios iiscais como o crédito- prêmio de IPI e o regime de drawback (este último concedido, na prática, pelo CPA). Pelo lado das importações buscou eliminar controles quantitativos, privilegiando a utilização de tariias como iorma de controle, em consonância com uma política de maior inserção do país no comércio mundial. Visando compor um ambiente mais iavorável e estável ao comércio exterior, o governo uniiicou o câmbio, transieriu para o mercado livre todas as operações de importação e exportação (à exceção do caié), e passou a realizar desvalorizações cambiais de iorma a tornar as taxas de câmbio mais reais (NASSIF, 1995).
Para a condução da política de comércio exterior, o presidente Castello Branco criou no início do seu mandato a Comissão de Comércio Exterior (CCE), órgão colegiado destinado a “promover e orientar a expansão do intercâmbio comercial do país, incumbindo-lhe especialmente”, dentre outras atribuições, “iormular as diretrizes da política do comércio exterior” e “coordenar as providências relacionadas com a expansão das exportações e a orientação das importações, em consonância com a política de desenvolvimento econômico do governo” 43 e com os acordos internacionais assinados pelo Brasil.
Conjuntamente ioi criada a Comissão de Desenvolvimento Industrial (CDI)44, “ com a iinalidade de promover e orientar a expansão do parque industrial do país”, cabendo-lhe, neste sentido, a iormulação dos critérios gerais que deveriam iundamentar a concessão dos estímulos governamentais em matéria de investimentos industriais. Além disto, coube à Comissão a tareia de promover a aplicação coordenada desses estímulos, de iorma a acelerar o processo de integração do parque industrial nacional.
A composição das duas comissões era praticamente a mesma, sendo ambas presididas pelo Ministro da Indústria e do Comércio, e possuindo entre seus membros o presidente do BNDE, o presidente do CPA e os diretores da Cacex e da Sumoc45. Na CCE,
43 Decreto n.° 53.899, de 29 de abril de 1964. 44 Decreto n.° 53.898, de 29 de abril de 1964.
registre-se ainda a presença do Secretário-Geral Adjunto para Assuntos Econômicos do Ministério das Relações Exteriores e do diretor da Carteira de Câmbio do Banco do Brasil, e, na CDI, do diretor da Carteira de Crédito Industrial do Banco do Brasil.
Os poderes da CCE, no entanto, eram limitados, já que por disposição legal deveria respeitar as competências legais dos demais órgãos da administração pública, dentre elas aquelas atribuídas aos seus próprios membros, como a Cacex e a CPA, então gestores do comércio exterior brasileiro (NASSIF, 1995). Objetivando dirimir este caráter dúbio na condução das políticas, onde um membro, de certa iorma, detinha mais poderes que a própria Comissão nos assuntos aietos ao comércio exterior, o governo optou pela criação, em substituição ao CCE, do Conselho Nacional de Comércio Exterior (Concex) por meio da Lei n.º 5.025, de junho de 1966, cujos artigos 1°, 2°, 6°, 9° e 10 encontram-se a seguir transcritos:
Art. 1º É criado o Conselho Nacional do Comércio Exterior (Concex), com a atribuição de iormular a política de comércio exterior, bem como determinar, orientar e coordenar a execução das medidas necessárias à expansão das transações comerciais com o Exterior.
Art. 2º Compete ao Conselho Nacional do Comércio Exterior, ouvido nas deliberações relacionadas com os artigos terceiro e quarto da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, o Conselho Monetário Nacional:
I - Traçar as diretrizes da política de comércio exterior.
II - Adotar medidas de controle das operações do comércio exterior, quando necessárias ao interesse nacional.
III - Pronunciar-se sobre a conveniência da participação do Brasil em acordos ou convênios internacionais relacionados com o comércio exterior.
IV - Formular as diretrizes básicas a serem obedecidas na política de iinanciamento da exportação. ...
Art. 6º O Conselho Nacional do Comércio Exterior será presidido pelo Ministro da Indústria e do Comércio e integrado pelos seguintes membros:
- Ministro das Relações Exteriores ou seu representante;
- Ministro do Planejamento e da Coordenação Econômica ou seu representante; - Ministro da Fazenda ou seu representante;
- Ministro da Agricultura ou seu representante;
- Presidente da Comissão de Marinha Mercante;
- Diretor da Carteira de Comércio Exterior do Banco do Brasil Sociedade Anônima; - Presidente do Conselho de Política Aduaneira;
- Três (3) representantes da iniciativa privada, indicados em lista tríplice pela Coniederação Nacional da Agricultura, Coniederação Nacional do Comércio, e Coniederação Nacional da Indústria, e designados pelo Ministro da Indústria e do Comércio.
Art. 9º Na qualidade de principal órgão executor das normas, diretrizes e decisões do Conselho Nacional do Comércio Exterior (Concex), coniorme deiinido no capítulo II desta Lei, proverá o Banco do Brasil Sociedade Anônima, através de sua Carteira de Comércio Exterior, os serviços da Secretaria Geral do Conselho, a qual incumbirá precipuamente:
a) preparar os trabalhos e expedientes para deliberação do Conselho, bem como elaborar estudos técnicos reierentes à matéria de competência do Conselho, ou por este solicitados;
b) superintender as providências administrativas e exercer outras atribuições que lhe iorem conieridas pelo Regulamento.
Art. 10. Para a realização das tareias de estudo, planejamento e coordenação necessárias à execução das atribuições reieridas neste artigo, o Banco utilizará o pessoal técnico de seus próprios quadros, podendo, entretanto, o Presidente do Conselho Nacional do Comércio Exterior, sempre que necessário, requisitar servidores públicos iederais, autárquicos ou de empresas de economia mista que possuam conhecimentos especializados sobre comércio exterior.
A composição do Concex era bem mais robusta e representativa do poder público do que aquela existente quando da CCE. Presidido pelo Ministro da Indústria e do Comércio, o Conselho possuía entre seus membros todos os Ministros da área econômica, além do Ministro das Relações Exteriores, do presidente do CPA e do diretor da Cacex. Ademais, contava ainda com representantes da iniciativa privada, numa interessante institucionalização das relações entre o público e o privado na iormulação das políticas de comércio exterior.
Na modelagem organizacional estabelecida, coube ao Concex a iormulação da política de comércio exterior, aqui se incluindo a tareia de coordenar a sua implementação e execução de iorma a aumentar a participação brasileira no comércio mundial. Para isto, e desde que não colidisse com as atribuições do CMN, poderia estabelecer as diretrizes dessa
política, adotar medidas de controle, opinar sobre a participação em negociações internacionais e iinanciamento às exportações.
À Cacex coube o exercício das iunções de Secretaria-Geral do Conselho, preparando os trabalhos, expedientes e elaborando estudos para deliberação do Concex; assim como as iunções de principal órgão executor da política a ser estabelecida, utilizando-se para tal, precipuamente, da própria mão-de-obra do Banco do Brasil. Neste sentido, observe-se os artigos 13 e 14 da mesma Lei n.° 5.025, de 1966.
Art. 13. O Banco do Brasil S.A., através de sua Carteira de Comércio Exterior, atuará no âmbito interno como principal órgão executor das normas, diretrizes e decisões do Conselho Nacional do Comércio Exterior.
Art. 14. O artigo 2º, da Lei número 2.145, de 29 de dezembro de 1953, passa a ter a seguinte redação:
"Art. 2º Nos termos dos artigos 19 e 59, da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, compete ao Banco da Brasil S.A., através da sua Carteira de Comércio Exterior, observadas as decisões, normas e critérios estabelecidos pelo Conselho Nacional do Comércio Exterior:
I - Emitir licenças de exportação e importação, cuja exigência será limitada aos casos impostos pelo interesse nacional.
II - Exercer, prévia ou posteriormente a iiscalização de preços, pesos, medidas, classiiicação, qualidades e tipos, declarados nas operações de exportação, diretamente ou em colaboração com quaisquer outros órgãos governamentais.
III - Exercer, prévia ou posteriormente, a iiscalização de preços, pesos, medidas, qualidades e tipos nas operações de importação, respeitadas as atribuições e competência das repartições aduaneiras.
IV - Financiar a exportação e a produção para exportação de produtos industriais, bem como, quando necessário, adquirir ou iinanciar, por ordem e conta do Tesouro Nacional, estoques de outros produtos exportáveis.
V - Adquirir ou iinanciar, por ordem e conta do Tesouro Nacional, produtos de importação necessários ao abastecimento do mercado interno, ao equilíbrio dos preços e à iormação de estoques reguladores, sempre que o comércio importador não tenha condições de iazê-lo de iorma satisiatória.
VI - Colaborar, com o órgão competente, na aplicação do regime da similaridade e do mecanismo de "drawback".
VII - Elaborar, em cooperação com os órgãos do Ministério da Fazenda, as estatísticas do comércio exterior.
VIII - Executar quaisquer outras medidas relacionadas com o comércio exterior que lhe iorem atribuídas.
Na estrutura organizacional a Cacex permaneceu subordinada ao Banco do Brasil e, por conseguinte, ao Ministério da Fazenda. Tal posicionamento hierárquico, entretanto, não reproduzia a sua crescente importância na condução do comércio exterior brasileiro, a qual, registre-se, viria a se maniiestar de iorma mais contundente a partir dos anos 1970.
O simples iato da nomeação do seu dirigente máximo ser ieita pelo Presidente da República já bem demonstra isso. Adicione-se ainda a sua ampla esiera de atuação (emissão de licenças, iiscalização das operações de comércio exterior, iinanciamento às exportações, atuação nos controles de similaridade e drawback etc.), bem como as suas interiaces no âmbito do Concex, que acabaram por lhe conierir maior proximidade com os órgãos deiinidores e executores da política industrial, cujos laços com a política de comércio exterior não são nada desprezíveis (NASSIF, 1995).
No decorrer do governo Castello Branco as reiormas implementadas pe1o Paeg conieriram maior estabilidade à economia brasileira, preparando o terreno para a retomada do crescimento. Como demonstrado no gráiico 19 os índices de crescimento do PIB de 1964 a 1967, cuja média ioi de 4,1% ao ano, ioram bem superiores aos íniimos 0,6% de 1963 (IBGE, 2008b), mas não a ponto de representar que o país houvesse reencontrado a rota do desenvolvimento. Por outro lado, as taxas de inilação ioram diminuindo ao longo dos anos, havendo melhoras consideráveis na parte iiscal e no equilíbrio externo do país.
Fonte: IBGE (2008b). Estatísticas do Século XX.
A opção pelo desenvolvimento industrial e a tendência de queda observada na participação da agricultura no produto interno, não signiiicou, no entanto, que o governo militar abandonou as políticas neste setor. Na realidade, assim como os demais governos militares que o sucederam, houve grande preocupação em dotar o país de mecanismos que possibilitassem a modernização do setor agrícola e o aumento da produtividade. Neste sentido ioi instituído o Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR), acompanhado de uma política de garantia de preços mínimos (PGFM); e, anos mais tarde, ioi criada a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa).
No comércio exterior, coniorme se observa no gráiico 20, os saldos comerciais apresentaram resultados iavoráveis se comparados com o período anterior, iniluenciados por um nível mais adequado da taxa de câmbio - que contribuiu para o aumento das exportações -, e pelo iraco crescimento econômico nos dois primeiros anos do regime autoritário - que restringiu as importações-. Os reilexos destes comportamentos ioram positivos para o balanço de pagamentos que também ioi iavorecido por investimentos estrangeiros voluntários e pela reestruturação da dívida externa. Em valores absolutos, no entanto, os volumes de comércio não apresentaram grandes acréscimos, mantendo o país uma participação tímida no comércio mundial.
Fonte: IBGE (2008b). Estatísticas do Século XX.