A criação de Áreas de Preservação Permanente (APPs) está prevista em nosso ordenamento, no plano constitucional e infraconstitucional. Ocorre que, quando efetivamente se dá a criação ou delimitação dessas áreas, surge a problemática relacionada aos proprietários desses espaços: trata-se de desapropriação indireta ou de limitação administrativa? Há diminuição do valor econômico da propriedade? Há direito à indenização?
Em 1995, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 134297, analisando um caso de criação de Estação Ecológica na Serra do Mar, do qual foi relator o Ministro Celso de Mello, estabeleceu a existência de uma ―garantia de compensação financeira‖, decorrente da afetação das possibilidades de exploração econômica da área. A referida decisão pôs em conflito a norma do Art. 225, §4º da CF/88 com o direito de propriedade (Art. 5º, XXII da CF/88), concluindo que a compensação financeira seria uma solução harmoniosa, no caso concreto. 101 O mesmo entendimento prevaleceu, em 2006, quando do julgamento do RE 471110, do qual foi relator o Ministro Sepúlveda Pertence.
Em 1997, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1516 MC, da qual foi relator o Ministro Sidney Sanches, o Supremo admitiu a criação de áreas de preservação por meio de Medidas Provisórias, sem que houvesse afronta ao Art. 225, § 4º da CF/88, que menciona a sua regulação por lei. O Supremo vislumbrou que a adoção de medida provisória era necessária e urgente, para não resultar em danos irreparáveis à Floresta Amazônica e ao meio ambiente. 102
99 RE 178836, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Segunda Turma, julgado em 08/06/1999, DJ 20-
08-1999 PP-00044 EMENT VOL-01959-02 PP-00202.
100 Sobre meio ambiente cultural: ADI 1516 MC, Relator(a): Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno,
julgado em 06/03/1997, DJ 13-08-1999 PP-00004 EMENT VOL-01958-01 PP-00032.
101 RE 134297, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Primeira Turma, julgado em 13/06/1995, DJ 22-
09-1995 PP-30597 EMENT VOL-01801-04 PP-00670.
102 ADI 1516 MC, Relator(a): Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, julgado em 06/03/1997, DJ
O Ministro Celso de Mello, em 2005, como relator da ADI 3540 MC, apresentou voto que admitia a possibilidade de o Poder Público autorizar a realização de obras e/ou atividades em espaço de preservação especial, desde que respeitada ―a integridade dos atributos justificadores do regime de proteção especial‖. O referido voto, aprovado em plenário, trouxe importantes observações com relação ao direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, classificando-o como direito de terceira geração ou de novíssima dimensão, de titularidade coletiva e caráter transindividual. 103
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Trata-se de um típico direito de terceira geração (ou de novíssima dimensão), que assiste a todo o gênero humano (RTJ 158/205-206). Incumbe, ao Estado e à própria coletividade, a especial obrigação de defender e preservar, em benefício das presentes e futuras gerações, esse direito de titularidade coletiva e de caráter transindividual (RTJ 164/158-161). O adimplemento desse encargo, que é irrenunciável, representa a garantia de que não se instaurarão, no seio da coletividade, os graves conflitos intergeneracionais marcados pelo desrespeito ao dever de solidariedade, que a todos se impõe, na proteção desse bem essencial de uso comum das pessoas em geral. (...) A incolumidade do meio ambiente não pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de motivações de índole meramente econômica, ainda mais se se tiver presente que a atividade econômica, considerada a disciplina constitucional que a rege, está subordinada, dentre outros princípios gerais, àquele que privilegia a "defesa do meio ambiente" (CF, art. 170, VI), que traduz conceito amplo e abrangente das noções de meio ambiente natural, de meio ambiente cultural, de meio ambiente artificial (espaço urbano) e de meio ambiente laboral. (...) O princípio do desenvolvimento sustentável, além de impregnado de caráter eminentemente constitucional, encontra suporte legitimador em compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro e representa fator de obtenção do justo equilíbrio entre as exigências da economia e as da ecologia, subordinada, no entanto, a invocação desse postulado, quando ocorrente situação de conflito entre valores constitucionais relevantes, a uma condição inafastável, cuja observância não comprometa nem esvazie o conteúdo essencial de um dos mais significativos direitos fundamentais: o direito à preservação do meio ambiente, que traduz bem de uso comum da generalidade das pessoas, a ser resguardado em favor das presentes e futuras gerações.
Em 2007, quando do julgamento do Agravo Regimental ACO 876 MC-AgR, tendo como relator o Ministro Menezes Direito, o Supremo apreciou questão relativa à transposição do Rio São Francisco, firmando que não há incompatibilidade entre meio ambiente e projetos de desenvolvimento econômico e social ―que cuidem de preservá-lo como patrimônio da humanidade. Com isso, pode-se afirmar que o meio ambiente pode ser palco para a promoção do homem todo e de todos os homens‖. 104
103 ADI 3540 MC, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 01/09/2005, DJ 03-
02-2006 PP-00014 EMENT VOL-02219-03 PP-00528.
104 ACO 876 MC-AgR, Relator(a): Min. MENEZES DIREITO, Tribunal Pleno, julgado em 19/12/2007,
DJe-142 DIVULG 31-07-2008 PUBLIC 01-08-2008 EMENT VOL-02326-01 PP-00044 RTJ VOL-00205-02 PP-00537.
Em 2008, o Supremo, no Agravo Regimental de Suspensão de Tutela Antecipada STA 112 AgR, de relatoria da Ministra Ellen Gracie, compreendeu que a decisão que tinha permitido aos proprietários a utilização de imóveis rurais situados nos limites do Parque Nacional de Ilha Grande, até o recebimento de quantia pleiteada em ação indenizatória, afrontava a ordem pública, pois impedia a Administração de exercer o seu poder de polícia, e contrariava o interesse público, em razão das possibilidades de causar danos irreparáveis ao meio ambiente. 105
Mais recentemente, em 2010, o Supremo, no julgamento do Mandado de Segurança 25284, tendo como relator o Ministro Marco Aurélio, estipulou que, em se tratando do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, em casos de conflito entre interesses individual e coletivo, deve prevalecer o coletivo. Assim, não há direito de propriedade que seja absoluto. Mantém o entendimento de que a há direito à indenização no caso de criação de reserva extrativista.
Ante o estabelecido no artigo 225 da Constituição Federal, conflito entre os interesses individual e coletivo resolve-se a favor deste último. (...) O direito de propriedade não se revela absoluto. Está relativizado pela Carta da República - artigos 5º, incisos XXII, XXIII e XXIV, e 184. (...) Não coabitam o mesmo teto, sob o ângulo constitucional, reserva extrativista e reforma agrária. (...) A criação de reserva extrativista prescinde de previsão orçamentária visando satisfazer indenizações.