Simultaneamente ao otimismo político inicial fruto do final da Guerra Fria, ao aparente sucesso de uma coalizão multilateral que foi criada com o intuito de por fim a um conflito entre Estados69, e ao desenvolvimento e repercussão dos três fatores já analisados70, a década de 1990 também foi o palco da precoce eclosão de sucessivos conflitos intra-estatais,
69 Faz-se referência a coalizão de Estados que foi formada para forçar a retirada das tropas iraquianas do Kuwait,
no início de 1990, na popularmente conhecida Guerra do Golfo.
70 Esses três fatores são: a) o ciclo de Conferências Sociais; b) o documento “Agenda para a Paz” e o seu
suplemento; c) os programas das Nações Unidas sobre a “Educação em Direitos Humanos” e sobre a “Década do Direito Internacional”.
que revelaram o descongelamento71 de várias crises e disputas étnicas internas que haviam sido paralisadas pela rigidez das décadas anteriores. A resposta da sociedade internacional a esses acontecimentos foi eminentemente seletiva (leia-se política!) e se concentrou em duas vertentes: a instauração de dois tribunais ad hoc e a realização de algumas intervenções humanitárias.
Os dois conflitos mais conhecidos desse período foram os ocorridos na ex-Iugoslávia e em Ruanda. No velho mundo, a dolorosa experiência ocorreu na região dos Bálcãs, onde durante a Guerra Fria, o marechal Josip Broz Tito havia conseguido conciliar politicamente interesses de sérvios, albaneses, macedônios, bósnios e croatas. No entanto, a morte de Tito, combinada com o nacionalismo sérvio, personificado por Slobodan Milosevic, e com as aspirações independentistas, primeiramente da Croácia e da Eslovênia (1991) e depois da Bósnia-Herzegovina (1992), Macedônia (1992) e de Kôsovo (1998), culminou na ocorrência de uma limpeza étnica perpetrada pelos sérvios contra as demais etnias, bombardeios por parte da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) e na existência de milhares de refugiados em plena Europa.
No caso africano, a antiga rivalidade étnica predominante na região, entre hutus e tutsis, foi fortemente acirrada pela colonização.
O Estado colonial – primeiro alemão, depois belga – acentuou e mobilizou essa diferença étnica/ política de forma considerável, dando aos tutsi controle absoluto sobre o Estado costumeiro (mesmo nas áreas anteriormente nas mãos da maioria hutu) e proporcionando-lhes acesso à educação, recursos e cargos administrativos, criando assim um Estado tutsi nativo que assumia a forma de apêndice subordinado ao estado colonial.72
Apesar da conquista da independência, em 1960, as duas etnias continuaram em conflito, e em 1973, o general Juvenal Habyarimana, de origem hutu, tomou o poder, através de um golpe de Estado. A permanência no governo, por tanto tempo – Habyarimana só deixou a presidência em 1994, quando foi morto - de um hutu, ensejou muito descontentamento por parte dos tutsis, que haviam se organizado, juntamente com os refugiados da Uganda e de Burundi, em torno da Frente Patriótica Ruandesa (FPR).
Foi através de um ataque, realizado pela FPR, com o intuito de forçar o governo a aceitar a repatriação dos refugiados, de origem majoritária tutsi, que a guerra civil teve início,
71 HERZ, Mônica; HOFFMANN, Andrea Ribeiro. Organizações internacionais: histórias e práticas. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2004. p. 120.
72 CASTELLS, Manuel. Fim do milênio. São Paulo: Paz e Terra, 2002. p. 134-135 apud MOREIRA, Nilson da
Silva. Questões geográficas contemporâneas: “ainda sobre o genocídio em Ruanda”. Revista da Escola de
Guerra Naval, Rio de Janeiro, n. 12, p. 63, dez. 2008. Disponível em: <http://www.egn.mar.mil.br/
revistaEgn/dezembro2008/QUEST%C3%95ES%20GEOGR%C3%81FICAS%20CONTEMPOR%C3%82NE AS.pdf>. Acesso em: 08 abr. 2010.
no final de 1990. Em agosto de 1993, as duas etnias finalmente chegaram a um acordo, no qual ficou pactuada a
[...] criação de um governo transitório com a participação de componentes da guerrilha, bem como a formação de exército nacional composto também por combatentes da RPF. Essa iniciativa de pacificação foi enaltecida pela ONU que, para monitorar o cumprimento do acordo de paz, adotou a Resolução nº 872, estabelecendo a missão de paz em Ruanda –UNAMIR-. 73
A despeito do acordo e das negociações para implementá-lo, em abril de 1994, o presidente de Ruanda foi morto, em um suspeito acidente de avião. A partir deste momento, houve uma forte reação por parte dos hutus extremistas e da guarda civil, que iniciaram violentos ataques contra os tutsis e os hutus moderados. Os ataques se disseminaram por todo o país, ocasionando a morte de aproximadamente um milhão de pessoas, e só foram interrompidos em julho daquele ano, quando a FPR conseguiu vencer as tropas governamentais e tomou a capital do país.74 Em junho de 1994, o Conselho de Segurança
autorizou – tardiamente – mais uma intervenção humanitária, para proteção dos refugiados. Ademais desses dois casos, outros três exemplos importam ser destacados: o da Somália, o dos curdos e o do Haiti. Território ocupado por diversos clãs, a Somália conseguiu sua independência em 1960, e desde 1969 passou a ser governada pelo ditador Siad Barre, que dispunha do apoio soviético. Apesar da independência formal, algumas etnias do povo somali permaneceram em territórios de outros países, como a Etiópia e o Quênia, aliados dos norte- americanos. Durante a Guerra Fria, Barre recebeu significativa ajuda financeira e militar dos soviéticos e “[...] as relações com os países da região deterioraram-se progressivamente, em virtude de um apoio à revolta das comunidades de etnia somali existentes nos países vizinhos”75 e pela invasão do território etíope, em 1977. Esta invasão teve consequências graves para a Somália, tendo em vista que
[...] motivou mesmo a perda do apoio do Bloco de Leste, já que as autoridades soviéticas decidiram tomar partido pelo regime da Etiópia, enviando tropas para expulsar o exército somali, como de facto aconteceu em 1978. Esta derrota militar teve consequências desastrosas para o regime de Siad Barre, na medida em que a dependência relativamente ao exército (abalado moral e fisicamente) e à ideologia de uma «unidade somali» (também simbolicamente derrotada) originou uma profunda crise política, militar e ideológica, agravada economicamente pela falta de apoio externo.76
73 MOREIRA, op. cit., p. 66.
74 Cf RODRIGUES, Simone Martins. Segurança internacional e direitos humanos: a prática da intervenção
humanitária no pós-guerra fria. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. p. 133-135; JAPIASSÚ, Carlos Eduardo Adriano. O direito penal internacional. Belo Horizonte: Del Rey, 2009. p. 96-97.
75 FERREIRA, Patrícia Magalhães. Conflitos em África guerras do esquecimento: causas e natureza dos
conflitos na África subsahariana. Estratégia, Lisboa, n. 15, p. 15, 2º semestre 2001. Disponível em: <http://ieei.pt/files/Patricia_Ferreira_Conflitos_Africa-Africa_Oriental.pdf.> Acesso em: 07 abr. 2010.
A guerra civil somali se intensificou no final da década de 1980, quando os clãs opositores passaram a contestar militarmente o governo de Barre. Após a fuga deste, em janeiro de 1991, e o vácuo de poder configurado, a guerra civil se generalizou pelo país, e os dois principais líderes, Mohamed Farah Aidid e Ali Mahdi passaram a disputar o poder. Um agravante desta situação foi a forte seca que atingiu o país, em 1991, e deteriorou ainda mais a já precária situação humanitária da população civil, que, além da exposição à violência oriunda dos conflitos entre as facções, não conseguia receber ajuda externa de ONGs e da ONU. As próprias milícias bloqueavam os aeroportos, bombardeavam os navios com suprimentos, controlavam as rotas de distribuição, ou ainda, cobravam altas taxas para escoltar os carregamentos humanitários e garantir que eles fossem entregues aos civis.77 Foi
nesse contexto que o Conselho de Segurança autorizou a intervenção humanitária na região, primeiramente através da UNITAF (Unified Task Force) em dezembro de 1992, e posteriormente, pela UNOSOM II (UN Operation in Somalia), em março de 1993.78
Etnia dispersa em uma região denominada Curdistão, que abrange territórios de vários países - Turquia, Iraque, Irã, Síria - e formalmente não se constitui enquanto um Estado, os curdos viveram uma longa história de lutas por territórios e de tentativa de formação de uma unidade política. Especificadamente no tocante à minoria curda que habita o norte do Iraque, à história deles acresceram-se algumas incursões do ex-ditador Saddam Husseim com o intuito de exterminá-los, tal como o ocorrido durante o período que ficou conhecido como “Campanha de Anfal” (1986-1988). Alegando a existência de uma insurreição militar curda que, apoiada pelo Irã (país naquele momento em guerra com o Iraque) tinha por objetivo destruir e destituir o governo iraquiano, Saddam Husseim autorizou a condução de uma ofensiva campanha contra os supostos rebeldes. Coordenada por Ali Hassan al-Majid, primo do ex- ditador, essa incursão militar ganhou destaque internacional devido a sua brutalidade e ao genocídio causado aos curdos, através de bombardeios, deportações, destruição sistemática dos povoados da região e o emprego de armas químicas (gás mostarda).79
Logo após o término da Guerra do Golfo, com a retirada forçada das tropas iraquianas do Kuwait, e no contexto de certa desordem política interna no Iraque, os curdos, em conjunto com os xiitas, realizam um novo levante. A reação do governo de Saddam foi novamente pela
77 RODRIGUES, op. cit., p. 126-127.
78 Estas intervenções foram autorizadas, respectivamente, pelas resoluções 794 e 814 do Conselho de Segurança.
Para maiores informações sobre elas, vide Ibid., p. 127-131; FERREIRA, op. cit., p. 21-25.
79 Cf. SERODIO, Guilherme Moutinho. Sobrevivendo ao genocídio e ao deslocamento: diáspora curda e
respostas à repressão na Turquia e no Iraque entre 1987 e 1995. IX Congresso da Associação Latino
Americana de Estudos Africanos e Asiáticos do Brasil, Rio de Janeiro, p. 6-7, set. 2008. Disponível em:
repressão violenta, gerando um significativo deslocamento dos curdos para os países vizinhos (Turquia e Irã). A diferença entre esses dois casos foi que no segundo a comunidade internacional autorizou uma intervenção com fins humanitários, enquanto que no primeiro assistiu passiva ao uso de armas químicas e ao genocídio que estava em curso.
O caso haitiano, diferentemente dos outros quatro, teve como origem do conflito interno a deposição de um presidente democraticamente eleito. Desde sua independência em 1804, o Haiti foi marcado pela instabilidade política, inicialmente, oriunda da disputa entre negros e mulatos pelo controle do país. No século XX, o país testemunhou um longo período de intervenção americana (1915-1934) e a partir de 1957 passou a viver no regime ditatorial da família Duvalier, inicialmente com o pai – François (1957-1971) – e depois com o filho, Jean Claude, até 1986.80 Após alguns governos provisórios, em 1990 os haitianos finalmente
presenciaram a ocorrência de eleições democráticas, com a vitória de Jean-Aristid. No final de 1991, oito meses após a posse do novo presidente, um golpe militar, “[...] organizado por setores do exército ligados à antiga ditadura dos Duvalier e liderado pelo general Raoul Cedras,”81 depôs Aristid.
Entre 1991 e outubro de 1994, quando Aristid foi finalmente reconduzido ao cargo de presidente, tanto a OEA quanto a ONU condenaram o golpe e intermediaram várias tentativas de um acordo entre as partes. Enquanto isso, “[...] o clima social e político do país continuava caracterizado por graves violações aos direitos humanos e outras instâncias de violência”,82 e as missões estabelecidas no Haiti, pela ONU em cooperação com a OEA (International
Civilian Mission in Haiti) e apenas pela ONU (UN Mission in Haiti- UNMIH), fracassavam
nas suas tentativas de retirada do governo golpista. Em julho de 1994, o CS finalmente decidiu pela autorização de uma intervenção militar sob a égide de uma força multinacional,83 habilitada a empregar o uso da força caso fosse necessário. 84
A importância desses cinco casos, sua pertinência para a presente pesquisa, bem como a características que os une, reside justamente nas atitudes tomadas pela comunidade internacional com o intuito de resolver, ainda que temporariamente, esses conflitos. Além de
80 Cf. MATIJASCIC, Vanessa Braga. A primeira operação de manutenção de paz das Nações Unidas no
Haiti (1995-1996): dos antecedentes ao cumprimento do mandato. 2008. 112f. Dissertação. (Mestrado em
Relações Internacionais) – Programa de Pós Graduação em Relações Internacionais San Tiago Dantas (Unesp, Unicamp, Puc-SP), São Paulo, 2008. p. 33-38.
81 NASCIMENTO, Alisson Reis do. A ONU e as intervenções humanitárias intraestatais: o caso do Haiti. Univ.
Rel. Int., Brasília, DF, v. 7, n. 2, p. 73, jul./dez. 2009. Disponível em: <http://www.publicacoesacademicas.
uniceub.br/index.php/relacoesinternacionais/article/viewFile/972/823>. Acesso em: 07 abr. 2010.
82 RODRIGUES, op. cit., p. 144.
83 Esta intervenção foi autorizada mediante a resolução 940, de 31 de julho de 1994, do Conselho de Segurança. 84 RODRIGUES, op. cit., p. 142-148. Para uma análise mais detalhada, vide MATIJASCIC, op. cit., p. 55-84.
serem todos casos que exemplificaram confortavelmente as mudanças apontadas por Boutros Ghali sobre o novo tipo de conflito típico da década de 1990 – intra-estatais, com milícias ou guerrilhas e, não exércitos, lutando entre si; com ataques aos civis; premente necessidade de ajuda humanitária e de reconstrução das instituições do país - eles também demonstraram um novo posicionamento das Nações Unidas, que lidou com essas questões no âmbito do Conselho de Segurança, a partir de alegações sobre ameaças à paz e à segurança internacionais e com o acionamento do mecanismo de segurança coletiva. A resolução 688, que autorizou a intervenção em prol dos curdos,
[...] constituiu o primeiro caso, no pós Guerra Fria, de associação de abusos maciços e sistemáticos de um Estado contra os direitos de seus próprios nacionais à problemática da segurança internacional, além de sinalizar para uma mudança no papel do Conselho de Segurança no que se refere à limitação da jurisdição doméstica face à proteção internacional dos direitos humanos.85
Durante o período da Guerra Fria, o mecanismo da segurança coletiva, instituído com a Carta da ONU e baseado na reação coletiva caso algum Estado fosse atacado ou agredido, foi tímida e esparsamente utilizado. A explicação para tal característica encontra-se no fato de que cabe ao Conselho de Segurança, com consenso de seus cinco membros permanentes, decidir quando uma situação constitui-se como ameaça à paz e à segurança internacionais e deliberar sobre a atitude a ser tomada: bloqueios, embargos econômicos, missões de paz, intervenções militares. Por conseguinte, nos idos da Guerra Fria e da clara rivalidade entre Estados Unidos e União Soviética, a obtenção de consensos entre esses dois membros permanentes era bastante difícil.
Mesmo assim, “[...] entre 1947 e 1985, a ONU realizou trezes operações de paz”.86 Estas missões, doutrinariamente classificadas como clássicas ou de primeira geração, eram neutras em relação aos conflitos, precisavam do consentimento do Estado para poder atuar e estavam autorizadas a usar a força apenas em caso de autodefesa. Esta última característica foi bastante significativa e retratou o fato de que as operações foram autorizadas pelo Conselho de Segurança com base no capítulo VI da Carta da ONU, que, diferentemente do capítulo VII, não permite o uso da força para o cumprimento dos objetivos da missão, somente no caso de autodefesa. Assim,
Enquanto o Capítulo VII lida com situações em que houve quebra da paz, situações em que uma crise já se estabeleceu, o Capítulo VI lida com ameaças à paz em potencial. [...] Quando o Conselho age sob a égide do Capítulo VI, a cooperação entre as partes em disputa é o foco das recomendações, enquanto quando a ação é feita sob a égide do Capítulo VII a cooperação dos outros Estados para tornar
85 RODRIGUES, op. cit., p. 121. 86 HERZ; HOFFMANN, op. cit., p. 109.
efetivas as medidas sobre as quais o Conselho tomou decisões é fundamental, e as decisões são direcionadas contra os agressores.87
Salienta-se ainda que, nesses casos, o que foi considerado ameaça à paz e à segurança internacional não eram a situação humanitária da população, as guerras civis ou o número de refugiados, mas sim o próprio conflito, por exemplo, como ocorreu na intervenção militar autorizada durante a crise do canal de Suez 88
Com o fim da Guerra Fria e a eclosão subsequente de vários conflitos intra-estatais, com características diferentes dos anteriores e sediados em um contexto distinto do predecessor, as operações de paz da ONU também apresentaram significativas mudanças. Elas passaram a ser autorizadas com base no capítulo VII, dispensaram o consentimento do Estado e agregaram as suas tradicionais tarefas de fiscalização dos acordos e do cessar fogo entre as partes envolvidas, às funções de ajuda humanitária, promoção de eleições no país, desarmamento da população e reconstrução das instituições nacionais e locais.
Foi exatamente a partir dessas novas características, e considerando expressamente que os conflitos internos – caracterizados pelo expressivo número de refugiados, grave situação humanitária da população, ausência de instituições do governo e violações contínuas dos direitos humanos (genocídios, estupros generalizados, privação de alimentos aos civis, ataques intencionais a construções e áreas civis, perseguições políticas) - configuravam-se como uma ameaça à paz e a segurança internacional89 que o Conselho de Segurança autorizou as intervenções militares nos cinco casos citados.90
87 HERZ; HOFFMANN, op. cit., p. 108.
88 A crise Suez ocorreu em 1956, quando o presidente egípcio, Gamal Abdel Nasser nacionalizou o canal de
Suez, principal via de transporte do petróleo árabe para a Europa. Descontentes com a atitude de Nasser, Israel, França e Grã-Bretanha invadiram a região, com o propósito de retomar o controle do canal. Diante do ocorrido, a Assembleia Geral da ONU decidiu pelo envio de uma Força de Emergência, com o objetivo de “Assegurar e supervisionar a suspensão das hostilidades entre as partes em conflito, incluindo a retirada das forças armadas da França, Israel e Reino Unido do território egípcio, e, após a retirada, servir de zona tampão entre as forças egípcias e israelenses”. BIGATÃO, Juliana de Paula. As Nações Unidas e as questões de paz e segurança: as operações de manutenção de paz durante a Guerra Fria. I Simpósio de Relações Internacionais
do Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais San Tiago Dantas, São Paulo, p. 10, nov.
2007. Disponível em: <http://www.santiagodantassp.locaweb.com.br/br/simp/artigos/bigatao.pdf>. Acesso em: 11 dez. 2009.
89 Ressalta-se para o fato de que o caso do Iraque foi o único, dos cinco exemplos mencionados, em que a
intervenção militar não foi autorizada com base no capítulo VII da Carta da ONU. Mesmo assim, houve o reconhecimento de que a repressão a que os curdos estavam sendo submetidos e a existência de milhares de refugiados constituíam ameaças à paz e à segurança internacionais.
90 As resoluções do Conselho de Segurança que autorizaram essas intervenções militares e expressamente
consideram as situações internas dos Estados como ameaças à paz e à segurança internacionais foram: 688/1991 (Iraque); 770/1992 (Bósnia-Herzegovina); 794/1992 (Somália); 929/1994 (Ruanda) e 940/1994 (Haiti). SECURITY COUNCIL. Resolutions. Disponível em: <http://www.un.org/documents/scres.htm> Acesso em: 28 out. 2009.
No caso iraquiano, as tropas estavam incumbidas de fazer “[...] o transporte de alimentos, roupas e medicamentos para a população refugiada, além da instalação de centros de ajuda humanitária que permitissem o retorno, por ‘corredores humanitários’ dos curdos refugiados na Turquia e no Irã”91. Nos exemplos da Somália, Ruanda e Bósnia, as missões foram encarregadas de auxiliar na segurança e na entrega da ajuda humanitária, e de proteger os civis, deslocados e refugiados, principalmente dos ataques das facções nacionais. Por fim, no caso do Haiti, além da meta humanitária, a operação também foi designada para facilitar a retirada dos militares que compunham o governo de fato, promover o retorno do presidente eleito e garantir um ambiente seguro e estável que permitisse a reorganização política do país.92
Em suma, o que se depreende desses cinco casos é a estreita, inovadora e expressa relação estabelecida entre os direitos humanos e a segurança internacional, visto que as intervenções foram autorizadas por razões precipuamente humanitárias. Dessa forma, diferentemente do estabelecido durante a Guerra Fria, período no qual o Conselho de Segurança estava engessado e não deliberava sobre questões de direitos humanos, na década de 1990 esse órgão ampliou sua competência, reconhecendo que “[...] o sofrimento humano em larga escala representa uma ameaça à paz e à segurança internacional e [que] por isso direitos humanos têm se tornado uma questão de segurança coletiva”.93 Nesse sentido, Mônica Herz expôs que:
As novas missões são mais complexas e o envolvimento no processo de resolução de conflitos mais claro. [...] A paz negativa, ou seja, a supressão da violência, deixa de ser o objetivo primordial e esforços se orientam para a criação de uma paz positiva, ou duradoura. Em vez de se limitar a controlar conflitos, a organização passa a se dedicar imensamente a resolvê-los. A necessidade de ajuda humanitária e o desrespeito pelos direitos humanos passam a ser critérios importantes para a