Para a análise do processo decisório do PNPB, recorreremos também à abordagem desenvolvida por John Kingdon em sua obra Agenda, Alternatives and Public Policies, de . A escolha deste modelo teórico deve‐se à importância que o autor atribui aos atores e também ao olhar específico por ele conferido à dinâmica de montagem das políticas públicas, propósito central desta Tese.
Em sua obra, Kingdon desenvolve um modelo analítico, o modelo dos fluxos múltiplos, para compreender as razões pelas quais um problema ascende à agenda criando, consequentemente, o ambiente favorável para a formulação de uma política pública. Para tal, atenta‐se particularmente ao processo de formação de agenda e da dinâmica de formulação da política pública.
Assim, procura responder a três questões centrais: como é estabelecido o foco de atenção dos formuladores de políticas públicas? como as questões são encaminhadas? onde e como a busca por soluções é conduzida? ZAHARIADIS, , p. .
Essas indagações são semelhantes àquelas conduzidas na presente Tese, de modo que a adoção deste modelo analítico mostra‐se apropriado para a condução de nossa empreitada, particularmente no que tange à compreensão da formação da agenda do PNPB. Ademais, para o autor, as instituições políticas e a ação dos atores assumem papel de relevo no processo de tomada de decisão KINGDON, , p. . Esse aspecto mostra a pertinência de trabalhar com este modelo de maneira complementar ao neoinstitucionalismo histórico.
O modelo dos fluxos múltiplos examina a escolha política em um contexto de ambigüidade e considera, na análise, o ambiente político e histórico no qual a escolha foi feita. O contexto de ambiguidade se faz presente quando há diferentes perspectivas e possibilidades para a solução de um problema, ou seja, ocorre quando há distintos interesses em jogo e diversas maneiras de se observar e analisar o problema em questão ZAHARIADIS, , p. . De fato, em muitos casos os problemas não estão claramente
definidos e não são percebidos da mesma maneira pelos atores, de modo que para cada percepção há um ponto de vista e, consequentemente, uma possível solução.
Com efeito, a questão do momento no qual as escolhas são feitas é fundamental para essa abordagem analítica: the adoption of specific alternatives depends on when policies are made ZAHARIADIS, , p. ; o que aproxima essa abordagem do pressuposto do neoinstitucionalismo histórico.
Ademais, tal qual Charles Lindblom, Kingdon também foi influenciado pela teoria da racionalidade limitada e considera os limites cognitivos inerentes ao ser humano no processo de decisão política. Recorrendo à teoria da lata do lixo “garbage can model”)
desenvolvida por March, Olsen e Cohen , Kingdon argumenta que o processo decisório não é uma atividade meramente racional, mas também sujeita à confluência momentânea de inúmeros fatores que estão além do controle dos que a conduzem. Com base nessa abordagem, o modelo dos fluxos múltiplos contraria, portanto, a perspectiva de que as políticas públicas são definidas a partir de um processo ordenado e seqüencial, pois os formuladores definem os temas que merecem a atenção do governo não apenas porque julgam que determinadas questões são de fato problemáticas e dignas de atenção, mas também em função de um contexto momentâneo que favorece que tais temas ascendam à agenda.
Although it may be convenient to imagine that choice opportunities lead first to the generation of decision alternatives, then to an examination of their consequences, then to an evaluation of those consequences in terms of objectives, and finally to a decision, this type of model is often a poor description of what actually happens. In the garbage can model, on the other hand, a decision is an outcome or interpretation of several relatively independent streams within an organization MARCH, OLSEN & COHEN, , pp. ‐ .
Inclusive, em alguns casos, as soluções são formuladas anteriormente e estão guardadas na metáfora dos autores, em uma lata de lixo até que um dia possam ser escolhidas e adotadas pelos atores responsáveis pelo processo de decisão. Nos termos de March, Olsen e Cohen , it is an answer actively looking for a question MARCH, OLSEN
COHEN Michael D., MARCH James G., and OLSEN Johan F. A Garbage Can Model of Organizational Choice , Administrative Science Quarterly , .
& COHEN, , p. . Desse modo, neste modelo dos fluxos múltiplos o momento conjuntural é mais importante do que a racionalidade: Who pays attention to what and when is critical. Time is unique, scarce resource. ... it is reasonable pursue a lens that accords significance to time rather than to rationality ZAHARIADIS, , p. . Diante disso, o objetivo central do modelo analítico de Kingdon é identificar as razões que levam à formação da agenda. Para o autor, há dois tipos de agenda , pp. ‐ ; ; : a agenda governamental, formada por questões reconhecidas como relevantes pelo governo e por pessoas que estão ao seu redor e que são, portanto, foco de atenção governamental; podem‐se referir a agendas especializadas; e a agenda de decisão que, como o próprio nome indica, trata‐se da agenda composta por uma lista menor de temas que compõem a agenda governamental e que já são objeto de decisão do governo, alcançando, em muitos casos, a esfera da escolha presidencial e da deliberação no Legislativo. Segundo Kingdon, é a convergência de três fluxos que leva um problema à agenda de decisão. São eles: “problems”: o fluxo dos problemas, “policy”: o fluxo das políticas públicas e soluções e “politics”: o fluxo político.
Tais fluxos, que são independentes, quando ocorrem simultaneamente permitem que se abra uma janela de oportunidades “policy window”, na denominação de Kingdon de tal modo que se ampliam as chances de determinado problema específico ser foco das decisões de governo.
The separate streams come together at critical times. A problem is recognized, a solution is developed and available in the policy community, a political change makes it the right time for policy to change, and potential constraints are not severe KINGDON, , p.
.
Há vários fatores que podem levar o governo a se atentar para determinados
problemas e deixar de considerar outros. Entre eles podem ser mencionados a publicação de determinados indicadores econômicos ou sociais que chamam a atenção para um tema em particular; a proeminência de uma crise ou a ocorrência de um evento que chama a atenção da opinião pública e, consequentemente, demanda‐se uma solução
para resolvê‐lo; e o resultado de avaliação e aprendizado de determinadas políticas públicas, que geram um aprendizado gradual feed back) e indicam que determinado tema merece atenção governamental KINGDON, , pp. ; .
Já o contexto político para um problema entrar na agenda política pode ser moldado de acordo com diferentes situações: a mudança de governo este é o período mais favorável para que novos problemas mereçam atenção governamental , a realização de eleições em que novas propostas e problemas são incorporados ao debate político e mudança do clima nacional national mood . A noção de clima nacional busca traduzir o pensamento geral de uma nação, ou seja, uma linha de pensamento compartilhada por uma parcela representativa dos cidadãos que, por sua vez, é sentida e percebida pelos atores governamentais, e considerada na definição de quais temas devem ascender à agenda. Com efeito, o clima nacional fornece as pistas quanto à aceitação ou possibilidade de rejeição de um tema de política pública pela opinião pública. Ele pode ser percebido, entre outras maneiras, por meio do resultado das eleições que, naturalmente, indica as preferências dos eleitores , pesquisas de opinião, matérias recorrentes da imprensa criticando / defendendo certas idéias e ações, e mesmo abaixo‐ assinados e projetos de lei de iniciativa popular.
O fluxo das alternativas e políticas públicas é constituído, por sua vez, pelas ideias que permeiam a comunidade das políticas públicas policy communities , formada pelos burocratas, acadêmicos, políticos, pesquisadores, entre outros. Inspirado na abordagem do garbage can”, neste fluxo os diferentes atores desenvolvem diversas soluções para os mais variados assuntos e esperam apenas que as questões para as quais suas ideias oferecem solução sejam definidas como problemas , de modo a ascenderem à agenda. Apesar de haver várias ideias permeando a comunidade das políticas públicas, apenas algumas serão consideradas e algumas, inclusive, poderão ser combinadas a outras. Conforme explica Zahariadis , proposals that do not conform to the values of policymakers are less likely to be considered for adoption ZAHARIADIS, , p. . Assim, a seleção da ideias ocorrerá a partir da sua viabilidade técnica, financeira e política.
O fato de já haver ideias capazes de solucionar um problema favorece a sua ascensão na agenda de decisão. Nesse sentido, Kingdon destaca também a importância do
incrementalismo na dinâmica do processo decisório. Para o autor, mais do que influenciar o processo de formação da agenda, o incrementalismo está presente essencialmente no estágio do desenvolvimento de alternativas e na escolha de propostas feitas KINGDON, , pp. ; . Conforme essa perspectiva, preconizada por Charles Lindblom, ao invés de se criarem alternativas novas, os tomadores de decisão recorrem, em muitos casos, a práticas já recorrentes, fazendo ajustes e adaptações às novas necessidades que ascendem à agenda.
No modelo dos fluxos múltiplos, Kingdon frisa que a abertura de uma janela de oportunidade é influenciada, proeminentemente, por dois fluxos: problems e politics. Em sua análise, a agenda de decisão é influenciada sobretudo quando uma série de acontecimentos faz com que uma questão seja definida como problema e quando há, nesse mesmo intervalo de tempo, uma mudança no ambiente político – seja pela eleição de um novo presidente, seja pela mudança dentro do próprio governo KINGDON, , p. . Segundo o autor, os fluxos problems e politics estão relacionados, logo, quando um problema é assim definido e existe um ambiente favorável para solucioná‐lo, a busca de soluções encontra seu espaço KINGDON, , p. . Os formuladores, quando se propõem a resolver um problema, acionam a comunidade das políticas públicas para a busca de alternativas e soluções. Os políticos, por sua vez, quando adotam um tema para ser tratado em sua administração ou que irá compor a proposta de governo – no caso de eleições – buscam propostas para sua solução na comunidade das políticas públicas. Portanto, para o autor, os problemas e o ambiente político são capazes de moldar a agenda governamental. Mas a probabilidade de que um tema ascenda à agenda de decisão é aumentada quando esses dois fluxos se juntam ao fluxo das políticas públicas. Os três fluxos, se estiverem sozinhos, não serão capazes de colocar um tema na agenda de decisão KINGDON, , p. .
Problems or politics by themselves can structure governamental agendas. But the probability of an item rising on the decision agenda is dramatically increased if all three streams – problems, policies, and politics – are joined KINGDON, , p. .
É nesse momento de confluência dos três fluxos que se destaca a participação do
empreendedor da política pública. Os empreendedores são atores que podem fazer
especialistas, jornalistas e que direcionam seus recursos e energia para que determinado problema seja solucionado, a partir de alternativas específicas. Cabe ao empreendedor a tarefa de articular os três fluxos coupling de tal modo que se abra uma janela de oportunidades e, consequentemente, determinado problema ascenda à agenda de decisões de governo KINGDON, , p. . Para o autor, they hook solutions to problems, proposals to political momentum, and political events to policy problems KINGDON, , p. .
A seguinte figura, extraída de Capella , p. , sistematiza de maneira objetiva a dinâmica dos fluxos múltiplos: Problem Stream (fluxo de problemas) Indicadores; Crises; Eventos focalizados; Feedback de ações Policy Stream (fluxo de soluções) Viabilidade técnica; Aceitação pela comunidade;
Custos toleráveis
Oportunidade de mudança
(Windows)
Convergência dos fluxos
(coupling) pelos
empreendedores (policy
entrepreneurs)
Agenda-setting
Acesso de uma questão à agenda
Political Stream
(fluxo político) “Humor nacional”; Forças políticas organizadas;
Mudanças no governo
Figura 2: O modelo dos fluxos múltiplos (Fonte: CAPELLA, 2004, p. 32)