YÜRÜTMENİN SINIRLANDIRILMASI VE ANAYASAL BÜTÇE YAKLAŞIMI
Hakkı ODABAŞ ve Kamil GÜNGÖR GİRİŞ
Özellikle 1945’li yıllardan sonra hem gelişmiş ve hem de gelişmekte olan ülkelerde kamu harcamalarında belirgin bir artış görülmüştür. Ancak 1970'li yıllara gelindiğinde düşük büyüme hızı, enflasyon, işsizlik gibi ekonomik ve sosyal sorunlar ortaya çıkmaya başlamıştır. Üstelik mükelleflerin vergi, devletin de borç yükü önemli miktarlarda artmıştır. Çünkü artan kamu harcamalarını daha fazla vergi ve emisyon veya borçlanma yoluyla karşılama geleneği daha da hız kazanmıştır. Daha çok Keynesyen yaklaşımlardan kaynaklandığı kabul edilen bu sorunlar yeni teorilerin gelişmesine yol açmıştır. Bu teorilerin genel karakteristiği klasik liberal iktisat teorisinin günün koşullarına uygun olarak yorumlanmasıdır. Bu teorilerde devletin geleneksel fonksiyonlarına geri dönülmesi, küçük, etkin ve sınırlı devlet modelleri öngörülmektedir. Böylece kaynak kullanımı etkin hale gelecek, üretim ve refah daha da artacaktır. Bu görüşleri savunanlara göre kıt olan kaynaklar sınırsız olan insan ihtiyaçlarının daha fazlasını karşılayabilecek ve toplam piyasa üretimi ve toplam vergi gelirleri artabilecektir. Gerek ulusal ve gerekse uluslararası düzeyde yapılan ampirik çalışmaların sonuçları da bu yöndedir.
TARİHİ SÜREÇ İÇERİSİNDE YÜRÜTMENİN SINIRLANDIRILMASI
Mutlakıyetçi dönemlerde iktidar sahipleri ülkeleri üzerindeki mülkiyet haklarına dayanarak bütün yetkilere sahiptiler. Vergi koyma yetkisi de egemenlik ölçüsünde mutlak ve sınırsızdı.
Halkın mutlak iktidarlara karşı elde ettiği ilk sınırlandırma yetkisi vergi ile ilgili olmuştur. Parlamentoların kazandığı ilk yetki de vergilendirmeye ilişkindir. 1215 Magna Carta Libertium (Büyük Özgürlük Fermanı) da kralın vergilendirme yetkisini sınırlandırmaya yönelikti (ÖNCEL, 1993).
Özellikle Aydınlanma Çağı ile birlikte bireysel ve toplumsal özgürlüklerin alt yapısı oluşturulmuş, bu dönemde çok ciddi bilimsel buluşların altına imza atılmış ve
sanayileşme süreci başlamıştır. Daha sonraki yıllarda İngiltere’de kralın vergilendirme yetkisini sınırlandıran 1628 tarihli Haklar Dilekçesi (Petition of Rights) ve 1689 tarihli Haklar Demeci (Bill of Rights) önemli birer tarihi vesikalardır.
Amerika’da da 1776 yılında kabul edilen Bağımsızlık Bildirgesinde "Temsilsiz vergi olmaz " (no taxation without representation) ilkesi benimsenmiştir.
Kıta Avrupası’nda daha geç gelişen vergilendirme yetkisi, 1789 Fransız Devriminin önemli nedenlerinden biridir. Devrimden sonra ilan edilen İnsan ve Vatandaş Hakları Bildirisi’nde (m 13-14) vergilemede genellik ve eşitlik ilkeleri ile vergilerin yasallığı ilkesi hükme bağlanmış ve "vergiye muvafakat" kuralını getirmiştir (HAZIR, 1989).
KEYNESYEN YAKLAŞIMLAR VE GÜNÜMÜZ KRONİK BÜTÇE AÇIKLARI
Keynesyen iktisadi anlayışa göre iyiliksever devlet, elinde bulunan bütçe ile ekonominin ince ayarını yapabilecek ve ekonomiyi tam istihdama götürebilecektir. Bu düşünceler doğrultusunda, yürütmeye vergileme ve harcamalar konusunda getirilebilecek bir sınırlama ekonomik etkinliği azaltacaktır
Ekonomistler 1940’lı yıllarla birlikte Keynesyen mantığı tercih ettiler, ve ekonomik başarının adına mali sorumsuzluğun birer savunucusu oldular. Mali tercih yapması gerekenlerin motivasyonları ile ilgilenerek olaya bakışı anlaşılmaz ve güç bir şekle soktular. Politikacılar, ilk zamanlarında geleneksel klasik mali anlayışı bırakmakta gönülsüz davrandılar. Fakat 1960’lı yıllarla birlikte kamu açıklarının dramatik kötü bir yanının olmadığı kanaatine vardılar. Bunun sonucu olarak politik gerçeğin bir parçası olarak süregelen ve teşvik edilen bir bütçe açığı rejimi ortaya çıkmıştır. (BUCHANAN, 1997)
Keynesyen politikaları uygulayabilmek için, hükümetin borçlanması ve bütçe açıkları üzerindeki ahlaki sorumluluk kamu vicdanından çıkarılmak zorunda kalınmıştır. Bu amaç için kamu borçlarının kuşaklar arası etkileri yok sayılmıştır.
İddialara göre yapılan borçların finansmanı gelecek dönemdeki vergi mükelleflerini olumsuz olarak etkilemeyecektir.
Mali sorumluluğun sağlanması için mevcut olan ahlaki (moral) sınırlamalar
Demokratik yollardan seçilen ve seçildikleri bölgeleri temsil eden politikacılar vergileme yerine harcama yolunu seçtiler. Bu da kronik bütçe açıklarına yol açmıştır.
Devletin fonksiyonları arttıkça siyasal karar alma sürecinde rol alan kimselerin
“çıkarlarını” gözetmesi söz konusudur. Çünkü seçmenler daha fazla kamu hizmeti talep edeceklerdir. Bu talepler kamu kesiminin büyümesinin ilk nedenidir. Tekrar seçilebilme isteği, bütçenin büyümesini gerektirir. Büyüyen bütçenin finansmanı ise, vergilerle değil, vergi dışı gelirlerle finanse edilir. Çünkü verginin daha da artması seçmeni memnun etmeyecektir. Seçmen daha fazla kamu hizmeti beklerken, buna karşılık daha az vergi ödeme gibi paradoksal bir eğilime sahiptir. Emisyon ve borçlanma yoluyla finanse edilen kamu hizmetleri uzun vadede ekonomide ciddi sorunları ortaya çıkaracaktır. Bununla beraber baskı ve çıkar gruplarının transfer istekleri kamu kesimini daha da genişletecektir.
Buchanan’a göre devletin başarısızlığında Keynesyen iktisadi anlayış doğrultusunda hareket eden akademisyenler, bürokratlar ve politikacılar önemli bir yere sahiptir. Politik kararlar rasyonel kişisel çıkarlar doğrultusunda olmalıdır (DURDEN, 1996).
Keynesyen yaklaşımı savunanların önemli yanlışlıklarından birisi vergilemeden harcama yapılabileceğini benimsemeleridir. Bundan dolayı kamu harcamaları vergilerle değil, emisyon ve borçlanma yolu ile finanse edilmiştir. Keynesyen yaklaşımın iktisat politikasına bıraktığı bu kötü miras bugün aktif olarak kullanılmakta ve devletin aşırı büyümesi ekonomik ve politik yozlaşmayı da beraberinde getirmektedir. (AKTAN, 1992)
Açık bütçe yaklaşımı ekonomik daralmalar dışında piyasayı rahatlatmada yardımcı olmayacaktır. Uzun dönem uygulanan açık bütçe politikalarının bir alışkanlık oluşturması ise korkulan bir sonuçtur. Bu sonuç uzun dönemde gelir dağılımında ve kaynakların kullanımında sapmalara sebep olacaktır (SCHNEIDER, 1992).
BİR İHTİYAC OLARAK DEĞİŞİM
Meşhur bir slogan vardır; “değişmeyen tek şey değişimdir”. Bizim de büyük ölçüde katıldığımız bu görüş, hem birey hem de devlet açısından bir anlam ifade
eder. Nitekim dünyadaki köklü değişimlerden bütün dünya halkları etkilenmiş, değişime direnen güçler bir süre sonra yok olmakla yüz yüze gelmişlerdir.
Bu değişim, bugün için, ekonomik ve siyasi istikrarı sağlamak adına devletin küçültülmesine, piyasaya şans tanınmasına bağlıdır. Ancak piyasayı da kendi haline bırakarak değil, devletin düzenleyici rolünü kabul ederek, bu amaca ulaşılabilir. Bir başka ifade ile önemli olan devletin küçük ancak etkin olmasıdır. Değişimin gerçekleşmesinde en önemli adımlardan biri de devletin ekonomiden mümkün olduğunca çekilmesini sağlamaktır. Bu yüzden anayasaların bir siyasi anayasa olmaktan çıkarılarak ekonomik boyutuyla da düzenlenmesi gerekmektedir.
Bugün dünyada tartışılan temel gündem maddelerinden birisi devlet reformudur. Dünyadaki değişim dinamikleri ve değişim ihtiyacı devletin yeniden tanımlanmasını ve bu çerçevede devletin yeniden yapılandırılmasını kaçınılmaz kılmaktadır. Dolayısıyla toplumun tüm kesimlerinin görüş ve önerilerinden yararlanarak akılcı ve bütün kesimlerin üzerinde uzlaşabildiği çözümlerin üretilmesi gerekmektedir. Bu amaçla yürütülecek çalışmalar üzerinde uzlaşılabilecek görüşlerin açığa çıkmasını sağlarken, ilgili sorunların çözümünü de hızlandıracaktır. Uzlaşmaya varılamayan görüş farklılıklarının saptanması ise sorunların daha kapsamlı bir şekilde tartışılmasına imkan sağlayacak ve bütün toplum kesimlerinde benimsenebilecek daha sağlıklı çözüm önerilerinin getirilmesine yardımcı olacaktır(AKTAN, 1998a).
YÜRÜTMENİN SINIRLARI VE KAMU KESİMİNİ KÜÇÜLTME GEREĞİ
Abraham Lincoln tarafından yapılan “halkın halk için, halk tarafından yönetimi”
şeklindeki demokrasi tanımı aslında demokrasinin gerçek yüzüdür. Ancak uygulamada bu bir “fantasma” olmaktan öte gidememiştir (AKTAN, 1998a).
Günümüzde yaygın olarak uygulanan “temsili demokrasi” ise gerçek demokrasiye çok uzaktır. Jean Jacgues Rousseau’nun ifadesiyle “gerçek demokrasi sadece bir idealdir.” Dolayısıyla temsili demokrasi ile gelen hiçbir siyasi iktidar halkın hür iradesini yansıtamaz. Bu yüzden sınırsız yetkileri içeren bir yönetim vekaletnamesi de verilemez. Aksi halde monarşi ve oligarşi ile demokrasinin bir farkı kalmaz. Sadece diktatörlük kendisine meşru bir yöntem bulmuş olur.
Siyasi iktidarın yani yürütmenin güç ve yetkisinin sınırlandırılması ile ilgili James Madison’un bir sözünü burada aktarmak yerinde olacaktır; “eğer insanlar melek olsaydı, devlete gerek olmazdı. Eğer melekler devleti yönetselerdi, o zaman da devleti kontrol etmeye ve sınırlamaya gerek olmazdı.”(AKTAN; 1994)
Buchanan’a göre ise iyi bir toplumsal düzenin temelleri ancak Anarşizm ve Leviathan’dan uzak ve bu ikisi arasında kurulacak “sınırlı devlet” düşüncesinde yatmaktadır. Buchanan, devletin gücünü ve yetkisini sınırlayacak temel kuralların sosyal sözleşmeyi temsil eden anayasalarda açık ve net olarak yer alması gerektiğini ısrarla belirtmektedir (AKTAN, 1992).
Devletin küçültülmesi günümüz iktisat anlayışının bir gereği olarak kabul edilmektedir. Çünkü ekonomik sorunların pek çoğunun kaynağını devlet müdahaleleri oluşturmaktadır. Ancak burada küçük devlet tanımlamasını yanlış yorumlanmamalıdır. Zira küçük devlet zayıf devlet demek değildir. Küçüklük etkin olmanın bir gereğidir.
Küçük fakat güçlü devlet esas olarak aşağıdaki hizmetleri yerine getirmelidir.
Adalet, savunma, genel iç güvenlik, diplomasi, zorunlu eğitim, alt yapı yatırımlarının koordinasyonu. Devletin bizzat yapması gerektiğini düşündüğümüz bu alanların dışında yer alan fakat toplumu ilgilendiren (sosyal güvenlik, yaşlılara ve çalışamayanlara yardım gibi) alanlarda da düzenlemelere ihtiyaç vardır. Bu hizmetlerin ilgili ülkenin özel şartları da dikkate alınarak mümkün olduğu oranda piyasa tarafından yerine getirilmesine fırsat tanınmalıdır. Örneğin bu çerçevede üçüncü sektör ve sivil toplum kuruluşlarının güçlendirilmesi önemli bir adım olacaktır.
Piyasanın yetersiz kaldığı noktalarda ise devlet devreye girmelidir. Bunun dışında iç güvenlik için özel güvenlik hizmetleri, diplomasi için bu alanda ülke tanıtımına katkıda bulunacak gönüllü kuruluşların (lobi, dernek, vakıf, İşbirliği Konseyleri vb) güçlendirilmesi, devletin dışında fakat devleti resmi ya da gayri resmi temsil eden ve tanıtan uygulamalara izin verilmeli, faaliyetleri yasal zemine dayandırılmalı ve teşvik edilmelidir.
KAMU TERCİHİ VE ANAYASAL İKTİSAT YAKLAŞIMINDA DEVLETİN SINIRLARI
Kamu tercihi teorisi politika biliminin ekonomik analizidir. Yani kamu tercihi politik süreçte alınan karar ve uygulamaları iktisat biliminin kullandığı araç, metot ve varsayımlara dayalı olarak açıklayan bir disiplindir.
Bu teori, devletin hak ve yetkilerinin sınırlandırılması ve bireylerin ekonomik hak ve özgürlüklere (mülkiyet ve miras özgürlüğü vb) sahip olabilmesi için devletin yetkilerinin sınırlandırılması üzerinde durur. Çünkü devlete ait olan bütçe yapma, vergileme, para basma ve borçlanma hak ve yetkilerinin sınırlandırılması, bireyin ekonomik hak özgürlüklerini genişletir (AKTAN, 1992).
Kamu tercihi teorisinin bir sonraki aşaması kabul edilen anayasal iktisat ise esasen hukuk, ekonomi ve siyaset biliminin de içerisinde bulunduğu inter disipliner bir teoridir. Anayasalar kişilerin toplumun ortak çıkarı gereği hak ve özgürlüklerini ne dereceye kadar sınırlayacağı yada nasıl düzenleyeceği ile ilgilidir. Kişilerin siyasi hak ve özgürlükleri olduğu gibi ekonomik hak ve özgürlükleri de vardır. Anayasaların bu iki alanı da düzenlemesi gerekir. Geleneksel anayasalarda siyasi hak ve özgürlükler ön plandadır. Ancak devlet denen sosyal organizasyon bireylerden oluşmuş ayrı bir kişiliğe (hükmi şahsiyet) ve egemenlik gücüne sahip bir yapılanmadır. Elbette ki kişilerin hak ve özgürlükleri sınırlandığı kadar devletin de sınırlandırılmaya tabi tutulması gerekir. Devletin egemenlik gücüne sahip olması onun bu gücü kötüye kullanması anlamına gelmez. Devlet adına yetki kullananların bu yetkilerini anayasal ve yasal zemine dayandırarak meşrulaştırması gerekmektedir.
Anayasal iktisada göre devletin temel görevleri anayasal zeminde belirlenmeli ve post-anayasal aşamada ise anayasal normların uygulanması sağlanmalıdır. Bu anayasal normların konması iktidarların keyfi kararlar almasını engelleyecektir.
Çünkü kamu tercihi teorisini geliştiren bilim adamlarından Gordon Tullock'un ifadesiyle devlet bazı sorunların çözümü, bazılarının da bizatihi kaynağıdır. Anayasal iktisat teorisinin ulaştığı sonuç devletin ekonomi içindeki yerinin sınırlandırılmasıdır.
Kamu kesiminin aşırı büyümesi bir çok ülkede tedbirler alınmasını gündeme getirmiştir. Bu yüzden ekonomik anayasa çerçevesinde devletin hak ve yetkileri sınırlandırılırken kişi hak ve özgürlüklerinin sağlandığı yeni bir ekonomik anayasaya ihtiyaç vardır.
Bütün bu gerçeklere rağmen, ekonomik anayasanın anayasa hukuku açısından bazı sakıncaları olduğu ileri sürülmektedir.
Bunlardan üzerinde durulanlardan bir tanesi, ekonomik kuralların katı anayasa kuralları ile belirlenmesinin partileri birbirine benzeteceğinden farklı ekonomi politikalarının uygulanmasının zorlaşacağı düşüncesidir. (ÖZBUDUN, 1992) Ancak ne var ki ekonomik anayasanın kurallarının sert olmasını gerektiren bir sebep mevcut değildir. Tam tersine esnek bir ekonomik anayasa daha verimli olacaktır ve ekonomik anayasanın böyle hazırlanması mümkündür. Ayrıca siyasi partiler programlarını ekonomik anayasayı da içeren mevcut anayasaya göre hazırlamak durumunda olduklarından başarısızlıklarına anayasayı gerekçe gösteremezler.
Sorulması ve cevaplandırılması gereken soru aslında şudur; niçin örneğin 2010 yılındaki bir vergi mükellefi 1995 yılında kullanılan kamu kaynaklarını karşılamak için sorumlu tutulmalıdır? Bu sorunun yanıtı ekonomik anayasa içerisinde vardır. (BUCHANAN, 1997)
ANAYASAL BÜTÇE: BÜTÇENİN ANAYASAL OLARAK SINIRLANDIRILMASI
İktisadi açıdan anayasalara bakıldığında, anayasalar halkın genel iyiliğini temsil eden bir belge veya toplumun refahının maksimize edilebilmesi için düzenlenmiş kurallar kümesidir. Diğer bir ifade ile anayasa, bireylerin kişisel ihtiyaçlarını karşılamak için yaptıkları bireysel tercihler ve bunun için kullandıkları piyasa ile sosyal ihtiyaçlarını tatmin için başvurdukları kollektif tercihlerine hizmet eden devletin yetki alanlarını ayıran ve kollektif tercihlerin hangi usullerle bireysel tercihlerden türetileceğini gösteren senettir (AKALIN, 1996).
Bütçenin anayasal olarak sınırlandırılmasının nihai amacı savaş gibi bazı beklenmedik durumlar haricinde bütçe açığına sebep olan harcamaların önlenmesidir. Aşırı devlet harcamaları ekonominin genel performansını olumsuz etkiler. Çünkü kamu harcamaları sonucu özel sektörden kamuya bir kaynak aktarımı söz konusudur. Bu kaynak aktarımı hem vergiler hem de borçlanma ile olabilir.
Anayasal bütçe ile hükümetin sınırsız harcama yetkisi elinden alınmakta ve borçlanma zorlaştırılmaktadır (MITCHELL, 1997).
Denk bütçe ilkesi kamu maliyesinin kabul edilmiş klasik bir kuralıdır.
Yürütmenin borçlanarak kamu harcamalarını finanse etmesi; ortaya çıkan bu yükün gelecek nesillerin sırtına yüklenmesi anlamı taşımaktadır, bu da gelecek nesillerin hem kamu hizmeti için hem de bu borçların ödenmesi için daha fazla vergi verecekleri veya vergilendirilecekleri anlamına gelmektedir (BUCHANAN, 1997).
Bütçenin anayasal olarak sınırlandırılmasının iktisadi avantajlarını en yüksek dereceye çıkarmak için, vergi sınırlamalarının da anayasal düzeyde karara bağlanması gerekmektedir. Bu gerçekleştiği takdirde hükümetin devlet gelirlerini artırmak için vergileri artırması yolu zorlaştırılmış olacaktır. Bunun sonucu olarak devlet gelirlerini artırmak için başvurulan borçlanma ve vergi artışının zorlaştırılması daha küçük bir devletin ve daha fazla özgürlüklerin oluşmasını sağlayacaktır (MITCHELL, 1997).
Demokratik sistemlerin uzun süreli olmaları anayasalara bağlıdır. Çünkü anayasa çoğunluğa verilen gücü bütün toplum için sınırlar. Bütçenin anayasal olarak sınırlandırılması bugünkü hükümetlerin mali gücünü sınırlayarak gelecek hükümetlere maksimum mali güç temin edebilir. Bu açıdan bakıldığında, . Bütçenin anayasal olarak sınırlandırılması uzun dönemde ülkenin daha sağlıklı bir mali yapıya kavuşması için gerekli hedefleri belirler. Bu tür yasalar, mevcut mali gücü tespit ederek mümkün olabilecek yeni mali güçleri ortaya çıkaran bir araç olarak görülebilir.
(GEIST, 1997)
Bütçenin anayasa ile sınırlandırılmasının uygulanamayacağına dair çeşitli eleştiriler vardır. Eğer bütçenin anayasal olarak sınırlandırılması ile ilgili taslak tam anlamıyla hazırlanırsa bu gibi eleştiriler engellenecektir. Bunu sağlamadaki anahtar ise devletin borçlanması için mecliste çoğunluk oyunun (2/3) yasal olarak şart koşulmasıdır.
Bütçelerin anayasal olarak sınırlandırılması uygulanan iktisat politikalarının garantisi değildir. Bütçenin sınırlandırılması ile borçlanarak kamu harcamalarının finansmanı zorlaştırılmaktadır. Bütçenin sınırlandırılmasını savunanlar borçlanmanın sınırlandırılması ile daha küçük bir devlet yapılanmasının oluşacağına inanmaktadırlar. Bu düşünceye göre eğer devlet küçülürse ekonomi daha etkin bir
Devletin esas gelir kaynağı vergi vb gelirler olduğundan daha fazla hizmet beklemek daha fazla vergi ödemek demektir. Bir başka deyişle talep edilen sunulan her mal ve hizmetin bedelini yine vatandaşlar ödeyecektir. Bunun bilincine varan vatandaşlar devletin küçük ve etkin olmasını talep edeceklerdir (SAVAŞ, 1992).
Sonuç olarak anayasal bütçe sınırlaması mülkiyet hakkının korunmasının bir teminatıdır ve daha fazla ekonomik ve politik özgürlük demektir. Eğer bugün bütün bunlar yoksa bunun sebebi bu konuda konsensüs sağlanamamış olasıdır (DURDEN, 1996).
Anayasal iktisat ve kamu tercihi teorileri, anayasal bütçe sınırlamalarının demokratik süreci güçlendirmede bir potansiyele sahip olduğunu göstermektedir.
Hükümete mali konularda sınırlamalar getirilmesi anayasal kurallarla sağlanmalıdır.
Bunların gerçekleştirilmesinde, çıkan yasal düzenlemelere itaatin sağlanması için yasanın gerektiği şekilde esnek olup olmadığı, ceza yasalarını içerip içermediği, yasanın çıkarılma zamanının uygun olup olmadığı, yasanın gerçekte maliye politikalarına bir kısıtlama getirip getirmediği ve yasanın seçmenlerin konu ile ilgili anlayışlarını artırıp artırmadığı önemli faktörlerdir.
MALİ ANAYASA VE BÜTÇE DENKLİĞİNİN SAĞLANMASI
Bilindiği gibi mali anayasa (fiscal constitution) anayasal iktisat literatüründe devletin harcama, vergileme ve borçlanma konusundaki yetkilerini ve bu yetkilerin anayasal sınırlarını ifade eden bir kavramdır.
Anayasal iktisatçılara göre; klasik iktisadi düşüncede önemli bir yer tutan denk bütçe ilkesine geri dönülmelidir. Bu iktisatçılara göre; Keynesyen iktisadın denk bütçe ilkesi yerine telafi edici bütçe ve devri bütçe yaklaşımlarını benimsemesi çağdaş demokrasileri kronik bütçe açıkları ile baş başa bırakmıştır (AKTAN, 1992).
Mali anayasayla birlikte vergilendirme yetkisinin aşırı kullanılması önlenmiş olacak, kamu kesimi hizmetleri de azaltıldığından kamu harcamaları da buna bağlı olarak azalacaktır. Benzer hükümler borçlanma, bütçe açıklarının sınırı gibi hükümlere de yer vererek bu konuda yürütme organının keyfi davranmasının önüne geçilebilecektir. Denk bütçe yasası, bununla birlikte, olağan oyunların olağan
alternatifleri arasında farklılık gösterir. Süregelen bütçe açıklarına izin veren yasal düzenleme altında, vatandaşlar ve onların seçtiği vekiller, maliyetlere katılmaksızın yapılan harcamaların faydalarından hoşlanırlar. Ancak bu maliyetler gelecek dönemlerdeki vergi mükelleflerinin üzerinde kalacaktır. Bütçe açığına izin veren yasal düzenleme gelecek dönemdeki oyuncuların harcamalarında farklı kazançları sağlamlaştırmak için mali oyun içerisinde mevcut oyunculara izin verir. Mali kurallar içerindeki değişiklik, mevcut zaman dilimindeki vatandaşlar için farklı kazançları ortadan kaldıran bir denk bütçeyi gerekli kılacaktır. Bu değişiklikten ilk faydalananlar gelecek dönem politik ortam içerisinde bulunan bireylerin hepsidir (BUCHANAN 1997).
Mali anayasaya bağlı olarak oluşturulan denk bütçe yasası hükümetin kendini de bağlamak üzere çıkardığı bir yasal düzenlemedir. Bu yasanın çıkarılması ile, hükümet yapacağı işlerde daha önceden güvence vermektedir. Önceden verilen bu güvence daha müşterek bir anlam taşımaktadır (GEIST, 1997).
Gerçekten de en temel güvence anayasal güvencedir. Anayasa daha sonra çıkarılacak yasaların temelini oluşturmaktadır. Bu temel kurallar değiştirilebilir olmasına rağmen, bu güvence stratejisi, anayasanın kolay bir şekilde değiştirilmesini önleme açısından önemli bir etkinliğe sahiptir.
Yürütme tarafından böyle bir güvencenin konulması bir paradoks ortaya çıkarabilir. Bu paradoks yapılan yasal düzenlemenin gelecek kuşakları da bağlamasından kaynaklanmaktadır. Denk bütçe yasası ile gelecek hükümetlerin harcama ölçütleri bir bakıma engellenmektedir. “Bu tür yasal güvenceler acaba anti- demokratik bir durum oluşturur mu?” sorusu gündeme gelmektedir. Belki mevcut güvencelerin anti-demokratik olduğu söylenebilir. Aslında bu durum demokrasiyi güvence altına almaktadır (GEIST, 1997).
BİR ANAYASAL BÜTÇE ÖRNEĞİ: ABD UYGULAMASI
ABD’de de denk bütçe kuralının anayasal düzeyde güvence altına alınması, vergileme, harcama ve borçlanma yetkilerinin sınırlandırılması konularında çok ciddi hazırlık ve çalışmalar yapılmaktadır (AKTAN, 1998b).
1992 yılında yapılan bir ankette halkın % 75’inin denk bütçeden yana olduğu ortaya çıkmıştır. Öteden beri konuşulan denk bütçe ABD’de ilk kez Kongre gündemine 1936 yılında gelmiştir.
ABD’nin politik tarihine bakıldığında yüzyılın ilk devresinde denk bütçe ilkesinin benimsenmiş olduğu görülmektedir. Bu ilke gücünü yazılı bir anayasa metninden almıyordu. İkinci dünya savaşının öncelerine kadar politikacılar, istisnai durumlar hariç vergi gelirlerinden daha fazlasının harcanmasını bir ahlaksızlık hatta bir günah gibi görüyorlardı. Olağan kamu harcamaları için, devletin borçlanmaya gitmesi kabul edilemez bir politik davranıştı. Ortada temel bir moral sınırlama söz konusuydu ve yazılı bir anayasa maddesine de gerek yoktu (BUCHANAN, 1997).
Mali disiplinin sağlanması ve bütçenin denkleştirilmesine yönelik ilk ciddi girişim 1985 yılında oldu. “Denk Bütçe ve Açık Kontrol Kanunu” adıyla kabul edilen bu kanun 1991 yılına kadar kademeli olarak bütçe açıklarının azaltılmasını ön görüyordu.
ABD’de mali konulardaki yapısal bozukluk son yıllarda ortaya çıkan bir bozukluk olmayıp, 1990’larda izlenen maliye politikaları ile de giderilmesi söz konusu değildir. Yapısal bozukluk yapısal bir düzeltme gerektirmektedir. Bu da anayasal sınırlamalarla gerçekleştirilebilecektir. Anayasal sınırlamalar etkin bir şekilde oynanan bu mali oyunun temel kurallarını değiştirecektir (BUCHANAN, 1997).
ABD’nin kuruluşundan bu yana federal borçlar konusu tartışılan bir konu olmasına ve denk federal bütçenin bir politik ideal olarak inanılmasına rağmen, son yıllarda ortaya çıkan büyük kamu açıkları yapısal reformlara olan ilgiyi en üst düzeye çıkarmıştır. Sonuç olarak ABD Kongreleri’nde otuzdan fazla denk bütçe yasa tasarısı görüşüldü. En son dokuz ABD Kongresi’nin yedisinde, denk bütçe yasa tasarısı hem Temsilciler Meclisi’nde hem de Senato’da ele alınmıştır (SATURNO, 1998).
1985 yılında Gramm-Rudman-Hollings formülün yasal bir hüviyet kazanmasında kongre üzerindeki toplum baskısı ve bütçe açığının 200 milyar doları bulması etkili olmuştur. Çıkarılan bu yeni yasa kongrenin 1991 yılına kadar bütçenin denkleştirilmesini öngörüyordu. Denkliğin sağlanması için bütçede bir takım hedefler yer almıştır. Eğer bu hedeflerden bir sapma olursa yasa otomatik olarak devreye
bu yasanın federal bütçe üzerinde olumlu etkileri görülmüştür. Bu yasa ile GSYİH’nın yüzde 6’sına tekabül eden bütçe açığı yüzde 3’e düşürülmüştür. Yine bu yasa ile, yasa öncesi kamu harcamalarının yüzde 8.7 oranındaki artışı, bu yasanın yürürlükte olduğu 3 yıl içerisinde yüzde 3.2 oranına çekilmiştir. Ayrıca bu yasa ile sosyal yardım harcamaları (sağlık harcamaları gibi) yüzde beşlik bir büyüme oranına çekilmiştir (MOORE, 1996).
Uygulama konusunda, Gramm-Rudman-Holling veya Bütçe Uygulama Yasası (Budget Enforcement Act) ile oluşturulan sınırlamalar içerisinde başkan sadece dolaylı bir role sahipti. Başkan bütçe yasa tasarısı içerisinde yıllık olarak konulan parametrelerin uygulanmasında doğrudan bir rolü yoktu (uzlaşma ve tahsisler üzerinde başkanın sahip olduğu veto gücü haricinde) (SATURNO, 1998).
1994 yılında teklif edilen bir anayasa değişikliğinde bütçenin gelir ve giderlerinin denk olması ve bu denklikten ancak olağan üstü dönemlerde ve savaş durumlarında vazgeçilebileceği öneriliyordu. Ayrıca her hangi bir mali yıl için harcamaların artırılabilmesi Temsilciler Meclisi’nin 5/3’ünün onayına bağlıydı. Ayrıca Kongre’nin borçlanma yetkisi de aynı şarta bağlanmıştı. Ancak yapılan oylamada reddedildi ve Anayasal Denk Bütçe önerisi hayata geçirilemedi.
1997’de kabul edilen yasa (The Balanced Budget and Tax Relief Acts) ile federal bütçenin 2002 yılına kadar denkleştirilmesi hedeflenmektedir. Bununla birlikte, Temsilciler Meclisi ve Senato’daki çoğunluk denk bütçe yasa değişikliğini desteklemekte ve bu desteklerinden vazgeçmemektedirler. Çünkü denk bütçe bir veya birkaç mali yıl içerisinde başarılabilir bir konumdadır. Kamu açıklarının düşüyor olmasına karşın bu yasa değişikliği üzerindeki görüşme ve tartışmalar önemini koruyacaktır.
Geçtiğimiz yıllarda da bütçe denkliği ile ilgili olarak bir Kongre üyesinin (Newt Gingrich) öncülüğünde yine Kongre’de tartışılan denk bütçe önerisinde Gingrich mali disiplini sağlamanın tek çıkar yolu olarak anayasada denk bütçe ilkesinin güvence altına alınması olduğunu savunmaktadır. (AKTAN, 1998b)
Gingrich’in mali alanda anayasal sınırlamalarla ilgili önerilerini aşağıdaki gibi
-Kongre’deki başkan ve üyelerin görev süreleri sınırlandırılmalı,
-Vergi oranlarının artırılması Kongre’nin beşte üç çoğunluğunun onayı ile olmalı,
-Sıfır temelli bütçe uygulamasına geçilmeli, -Sosyal refah harcamaları mutlaka azaltılmalı,
-Devletin gelir ve giderlerinin denkleştirilmesini ön gören denk bütçe ilkesi mutlaka anayasada güvence altına alınmalı. Ona göre sorumsuz politikacıların harcamaları sürekli artırmalarının önüne ancak böyle geçilebilir. Fakat Gingrich’e göre denk bütçe ilkesinden savaş ve olağanüstü hallerde geçici olarak vazgeçilebilir.
-Federal devletin borçlanma yetkisi de sınırlandırılmalıdır. Federal devletin yeni borçlanmaya başvurabilmesi Kongre ve Temsilciler Meclisi’nin beşte üç çoğunluğunun onayına bağlanmalıdır.
-2002 yılına kadar ABD bütçe açıklarını sıfırlamalıdır.
-Başkana Kongrenin harcama ve vergi artışını veto etme yetkisi verilmelidir.
(AKTAN, 1998b)
SONUÇ VE DEĞERLENDİRME
Özet olarak şu söylenebilir; öncelikle anayasaların piyasa ekonomisi ile uyumlaştırılması sağlanarak, piyasa ekonomisine geçiş için gerekli anayasal reformlar gerçekleştirilmelidir. İkinci aşamada ise piyasa ekonomisine devletin keyfi müdahalesinin önlenebilmesi için ekonomik anayasa önerilerine başvurulabilir.
Bazıları için bu öneriler anayasalara girmesi gereksiz teferruat veya devletin iktisat politikası alanında hareket serbestisinin kaybedilmesi olarak algılanabilir. Ancak ekonomik anayasa önerilerinin fırsat maliyeti; ekonomik istikrarsızlık yani enflasyon, işsizlik, devalüasyon ve düşük kalkınma hızı olarak ortaya konulduğunda, kimsenin bu duruma katlanmak isteyebileceği beklenemez.
Ekonomik anayasa devletin piyasalara müdahalesini önlemek için geliştirilmiş bir yaklaşımdır. Ancak böyle bir yaklaşımın işletilebilmesi için söz konusu ülkede
içinde yer aldığı ve ekonomide planlamanın sürdüğü bir ülkede bunların işletilebilmesi son derece güçtür. Bu yüzden devletçi yaklaşımlardan kurtulup, piyasa ekonomisinin işlerliğini güçlendirecek önlemlerin alınması devlete bir yükümlülük olarak verilmelidir. Ancak bu şekilde ekonomik anayasanın alt yapısı hazırlanarak yürürlüğe konulması mümkündür.
KAYNAKÇA
AKALIN, Güneri. (1996), Ekonomik Anayasa Paneli, TİSK Yayını, Hilton Oteli, Ankara.
AKTAN, Coşkun Can. (1992), “Anayasal İktisadın Felsefi ve Teorik Temelleri”, Ekonomik Anayasa Sempozyumu, Takav Mat., Ankara.
AKTAN, Coşkun Can. (1994), Çağdaş Liberal Düşüncede Politik İktisat, Takav Mat., Ankara.
AKTAN, Coşkun Can. (1998a), “Değişim ve Türkiye’de Devlet Reformu”, İşveren Haziran.
AKTAN, Coşkun Can. (1998b), “Mali Sorumluluk Ahlakı ve Denk Bütçe”, Vergi Dünyası, Haziran.
BUCHANAN, James McGill. (1997), “The Balanced Budget amendment: Clarifying the Arguments.” Public Choice 90: 117-138, Kluwer Academic Publishers.
DURDEN, Garey C. and Steven W. MILLSAPS. (1996), “James McGill Buchanan's Contributions to Social and Economics Thought:Citation Counts, Self- Assessment and Peer Review” Constitutional Political Economy, 7, 133-151.
GEIST Michael A. (1997), “Balanced Budget Legislation: An Assessment of the Recent Canadian Experience”, Ottawa Law Review, (Fothcoming Fall 1997).
HAZIR, Hayati. (1989), Anayasa Hukuku Ders Notları, Konya.
MITCHELL, Daniel (1997). “Why a Tax Limitation/Balanced Budget Amendment is needed to control spending” The Heritage Foundation, Roe Backgrounder No:
MOORE, Stephen. (1996), “Seven Reforms to Balanced the Budget”, Cato Policy Report. March, 27.
ÖNCEL, Mualla, Ahmet KUMRULU ve Nami ÇAĞAN. (1993), Vergi Hukuku, 2.
Baskı, Savaş Yayınları, Ankara.
ÖZBUDUN, Ergun. (1992), “Anayasa Hukuku Açısından Ekonomik Anayasa”, Ekonomik Anayasa Sempozyumu, Takav Mat., Ankara.
SATURNO, James V. and Richard G. Forgette. (1998), “The Balanced Budget Amendment: How Would It Be Enforced?” Public Budgeting & Finance, pp.33- 53.
SAVAŞ, Vural, F. (1997), Anayasal İktisat, 3. Bası, Avcıol Basım-Yayım, İstanbul.
SAVAŞ, Vural, F. (1992), “Yeni Anayasa Hazırlanırken Ekonomik Anayasa”, Ekonomik Anayasa Sempozyumu, Takav Mat., Ankara.
SCHNEIDER, Friedrich. (1992), “Politik Anayasa, Ekonomik Anayasa ve Anayasal Bütünlük”, Ekonomik Anayasa Sempozyumu, Takav Mat., Ankara.
