T.C.
ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
ULUSLARARASI İLİŞKİLER ANABİLİM DALI
AVRUPA’NIN AVRUPA BİRLİĞİ VİZYONU
Yüksek Lisans Tezi
DENİZ COŞAN EKE
Ankara, 2007
T.C.
ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
ULUSLARARASI İLİŞKİLER ANABİLİM DALI
AVRUPA’NIN AVRUPA BİRLİĞİ VİZYONU
Yüksek Lisans Tezi
DENİZ COŞAN EKE
Tez Danışmanı Doç.Dr. Gökçen ALPKAYA
Ankara, 2007
T.C.
ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
ULUSLARARASI İLİŞKİLER ANABİLİM DALI
AVRUPA’NIN AVRUPA BİRLİĞİ VİZYONU
Yüksek Lisans Tezi
Tez Danışmanı :
Tez Jürisi Üyeleri
Adı ve Soyadı İmzası
... ...
... ...
... ...
... ...
... ...
... ...
Tez Sınavı Tarihi ...
i KISALTMALAR
AB : Avrupa Birliği
ABD : Amerika Birleşik Devletleri AET : Avrupa Ekonomik Topluluğu AKÇT : Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu
AT : Avrupa Topluluğu
ATAD : Avrupa Toplulukları Adalet Divanı
ATS : Avrupa Tek Senedi
APS : Avrupa Para Sistemi DTM : Dış Ticaret Müsteşarlığı DPT : Devlet Planlama Teşkilatı EPB : Ekonomik ve Parasal Birlik EUROATOM : Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu NAFTA : Amerika Serbest Ticaret Antlaşması STK : Sivil Toplum Kuruluşu
ODGP : Ortak Dışişleri ve Güvenlik Politikasını TOBB : Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği
ii İÇİNDEKİLER
KISALTMALAR...i
İÇİNDEKİLER ... ii
GİRİŞ...1
1. Çalışmanın Amacı ve Kapsamı...1
2. Çalışmanın Yöntemi ...6
BİRİNCİ BÖLÜM: AB ENTEGRASYON TEORİLERİ ...8
1. Bütünleşme Teorilerinin Kısa Tarihi ...13
2. Yeni İşlevselcilik...16
3. Hükümetlerarasıcılık...22
4. Çoklu Düzeyde Ağ Yönetişimi ...28
5. Ulusüstücü Yaklaşım ...33
6. Konstrüktivizm Yaklaşımı ...38
İKİNCİ BÖLÜM: AVRUPA BİRLİĞİ’NİN VİZYONUNUN TARİHÇESİ...45
1. Avrupa Bütünleşmesinin Düşünsel Süreçleri ...47
2. Avrupa Topluluğu’nun Oluşumu...53
3. Avrupa Birliği’ne Doğru...65
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM: AVRUPA BİRLİĞİNİN DEMOKRASİ AÇIĞI VE MEŞRUİYET SORUNU...97
1. Demokrasi ...98
2. Anayasa-Demokrasi İlişkisi ...102
3. Meşruiyet ...104
4. Avrupa Birliği ve Demokrasi Açığı ...108
5. Avrupa Birliği ve Meşruiyet ...113
5.1. Yeni işlevselcilik- Teknokratik Meşruiyet ...114
iii
5.2. Hükümetlerarasıcılık-Dolaylı Meşruiyet ...118
5.3. Çoklu Düzeyde Ağ Yönetişimi - Usule Ait Meşruiyet...122
5.4. Ulusüstücü- Müzakereci Meşruiyet ...126
5.5. Konstrüktivizm- Doğrudan Meşruiyet...132
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM: AB ANAYASAL ANTLAŞMASININ ANALİZİ...135
1. AB Anayasal Antlaşması...136
2. Anayasal Antlaşma ile Avrupa’nın AB Vizyonu ...140
3. AB Anayasal Antlaşmasının Kurumsal Çerçevesi ...145
4. AB’nin Demokratik Yaşamı...148
SONUÇ ...155
KAYNAKÇA...160
ÖZET ...182
ABSTRACT...183
1
GİRİŞ
1. Çalışmanın Amacı ve Kapsamı
Bu çalışmanın amacı, Avrupa’nın Avrupa Birliği vizyonunu, ekonomik alandan siyasal alana genişletmeyi hedeflediği, bütünleşmenin boyutlarından biri olan derinleşme perspektifi içinde analiz etmektir. Bu amaca ulaşmak için; AB Anayasal Antlaşması referans alınarak, demokrasi ve meşruiyet tartışmaları çerçevesinde bir Avrupa Birliği analizi yapılacaktır. Bu çalışma ile en temelde,
“Avrupa Birliği nedir?” , “ AB Anayasal Antlaşmasında var olan teorik çerçevenin demokrasi ve meşruiyet konusu ile ilişkisi nasıl tartışılmaktadır?”, “ AB nasıl ve ne yöne doğru bir evrilme içindedir?”, “ Avrupa’nın bütünleşmesi için gelecekte nasıl bir yol izlenmelidir?” sorularına cevap bulunmaya çalışılacaktır.
Bu çalışma içinde analizi yapılmaya çalışılan kavramlardan biri olan vizyon, Avrupa Birliği’nin bütünleşme sürecinde yer alan teorik tartışmalar ışığında, tarihsel bir süreç olarak tartışılacaktır. Avrupa’nın bütünleşme sürecindeki vizyonu, Avrupa kıtasında istikrarın korunarak birlik halinde kalabilmek için işbirliği yaratma çabasıdır. Avrupa’nın böyle bir vizyonu belirlemesindeki en önemli nedenleri iki alt başlıkta toplanabilir. Bunlardan ilki, dünyanın iki büyük savaşının ve pek çok devletlerarası savaşın yaşandığı süreci değiştirerek barış içinde yaşayan bir Avrupa kıtası oluşturmaktır. İkinci neden ise devletlerin özellikle ekonomik ve sosyal gelişmelerini sürdürebilmek
2
için büyük bir ekonomik güce ihtiyaç duymasıdır. Kısaca, Avrupa Birliği’ne üye veya aday devletlerin vizyonunu belirleyen Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu (AKÇT) Antlaşması'nın ifadesiyle "gelecekteki kader birliği" için çaba sarf ederken, Avrupa devletlerinin güçlerini birleştirmesi sürecidir.
Bütünleşme, bazı teorik yaklaşımlar içinde yaygın bir şekilde görüş birliğine varılmış değerler kümesini anlatan ve kamuoyunda genel bir anlaşma olmasına gönderme yapan “uzlaşma yaratma hali”1 olarak tanımlanmasına rağmen; Avrupa özelinde bütünleşme konusunda var olan tartışmaların zeminini, tam da bu uzmanlaşmanın yaratılamaması oluşturmaktadır. Bu nedenle, Avrupa tarihi içinde Avrupa’nın bütünleşme sürecine dair tartışmalar, uzun yıllardır güncelliğini korumaktadır.
Nitekim Avrupa bütünleşme tarihi içinde en çok dikkat çeken konulardan biri, Avrupa Birliği’nin kurulduğu andan itibaren süregelen tanım problemidir. Avrupa Birliği’nin vizyonu; ekonomik entegrasyondan politik entegrasyona doğru yapılanmalar içindeyken, gelecekte Birliğin alacağı biçimin federasyon mu, uluslar üstü veya uluslararası bir organizasyon mu, yoksa başka bir biçim mi olacağı tartışmaları içinde şekillenmektedir. Avrupa’nın bütünleşmesi içerisinde var olan vizyon ile ilgili bütün tartışmalar birbirleriyle ilişkilendirilmekte; dolayısıyla, tarihsel olarak oluşan bu vizyonlar, Avrupa’nın bütünleşme sürecinin analizinde farklı teorik perspektiflerle ilişkili duruma getirilmektedir.
1 Parsons, T. (1955), Essays in Sociological Theory, American Sociological Review, C.20, S.1, s.124-125
3
Teoriler herhangi bir konuda analiz yapmak için faydalı birer yapı ve yöntemsel bir araç olarak oldukça işlevseldirler. Bu çalışmanın ikinci bölümünde, teorilere yer verilmiş; ancak, var olan teoriler içinde çalışmayı sınırlandırabilmek amacıyla beş teorik yaklaşım seçilmiştir. “Yeni İşlevselcilik (Neo-functionalism)”,
“Hükümetlerarasıcılık (Intergovernmentalism)”, “Çoklu Düzeyde Ağ Yönetişimi (Multi-level Network Governance)”, “Uluslarüstücü (Supranationalism) ve
“Konstrüktivizm (Constructivism)” olmak üzere seçilen beş yaklaşımın her birinin Avrupa Birliği’nin vizyonunu nasıl şekillendirdiği tartışılacaktır. Bu çalışma kapsamında seçilen her bir yaklaşım; hem farklı fikirler hem de Avrupa Birliği’nin gelişme süreci konusunda bilgi verirken, aynı zamanda bütünleşme sürecinin analizinin yapılabilmesi için katkı sağlayacağı düşünülerek seçilmiştir. Yukarıda belirtilen nedenlere ilave olarak; bu çalışmada Avrupa Birliği’nin yapısı, işleyişi, siyasi ve hukuksal statüsünden kaynaklanan sorulara cevap aranırken, her bir teorinin Avrupa bütünleşmesinin bir yönünü açıklaması, birden fazla teorik tartışmanın çalışmaya yansıtılmasını uygun kılmıştır. Farklı teorik yaklaşımlara yer verilmesi AB’nin karmaşasına bir gönderme olarak düşünülmüştür. Fakat seçilen teorilerle, AB bütünleşme süreci içinde var olan sorunların anlaşılması, kavramlaştırılması ve gelecekteki gelişmeler konusunda beklentilerin nasıl olduğunun formüle edilmesinin sağlanacağı varsayılmaktadır.
Bu çalışmanın üçüncü bölümünde, Avrupa Birliği’nin vizyonunu şekillendiren tarihsel süreçler, İkinci Bölümde tartışılan teorilerle bağlantılı olarak sunulacaktır. Bu bölümde AB vizyonu konusunda ‘nasıl ve niçin bir
4
bütünleşme olmalı tartışması’ yerine, tarihsel bir sıralama bağlamında ‘Avrupa bütünleşmesinde süreçler ve bu süreçler içinde yapılan antlaşmalar tartışılmaya çalışılacaktır. Yine bu bölümde, Avrupa Birliği’nin vizyonunun ne olduğu ve Avrupa’nın hangi yöne doğru evirilmek istediğine dair bilgiye ulaşılması amacıyla, Avrupa bütünleşmesine ivme kazandıran kişilere ve antlaşmalara yer verilecektir.
Dördüncü bölümde, Anayasal Antlaşma içinde Avrupa Birliği için nasıl bir vizyon belirlenmeye çalışıldığına yer verilecektir. Avrupa Birliği’nde anayasal süreç içindeki tartışmalar, Avrupa’nın vizyonunun ne olması gerektiği tartışmalarının tekrar canlanmasına zemin oluşturmuştur. Teorik tartışmalar içinde AB’nin nasıl anlaşıldığı konusundaki her bir perspektif, AB konusunda neyin sorulduğuna ve nereye bakıldığına bağlı olarak farklı yapılara vurgu yapmaktadır.
Bu nedenle bu çalışmada, AB’nin nasıl bir vizyona sahip olduğu bilgisine son Anayasal Antlaşması içinden ulaşılabileceği varsayılmaktadır. Nitekim bu konuda Avrupa Komisyonu Başkanı Manuel Barroso’nun (2004)2 “Geçen ay, Anayasal Antlaşmamıza son şeklini verdik. Bu Anayasal Antlaşma, pratikte bir vizyonu yansıtan ve değişime uyum sağlayan bir Avrupa’yı tanımlamaktadır.” ifadesi, Anayasal Antlaşma ile Avrupa Birliği’nin ne yöne doğru hareket ettiği ve bütünleşmenin gelecek yıllarda nasıl şekilleneceği konusunda ipuçları vermektedir.
2Barroso, M.(2004) Avrupa Parlamentosu’nda 21 Haziran 2004 yılında yaptığı konuşmasının tam metni için bkz.< http://emu.lu/mce.ctm> , erişim tarihi, 23 Ekim 2006
5
Çalışmanın beşinci bölümünde, Avrupa Birliği’nin vizyon tartışmalarının odaklandığı iki önemli kavram olan ‘demokrasi’ ve ‘meşruiyet’ konusunda var olan tartışmalar sunulmaya çalışılacaktır. Avrupa Birliği’nin bir Anayasa ile uluslararası bir topluluktan farklılaşarak AB ve vatandaşları arasındaki aidiyeti kurmak ve AB’nin hukuksal yetkilerini belirlemek amacıyla oluşturulan Anayasal Antlaşma, 25 AB üyesi ülke tarafından 2004 yılında imzalanmıştır. Fakat 2005 yılında Hollanda ve Fransa Referandumu ile kabul edilmeyen bu antlaşma, Avrupa Birliği’nin geleceğinin belirsizleşmesine, hatta Birliğin yakın tarih içinde dağılacağı konusundaki tartışmalara önayak olmuştur. Anayasal Antlaşma’nın bu iki referandum sonrasında kabul edilmemesi ile birlikte, Avrupa Birliği’nin politik elitler tarafından oluşturulduğu ve bu nedenle de Birlik içinde bir meşruiyet ve demokrasi eksikliğinin var olduğu iddia edilmiştir. AB’nin vizyonunun nasıl şekillendiği konusunda Anayasal Antlaşma bağlamında yapılacak bir analizin, AB’nin demokrasi eksiği ve meşruiyet sorunu düzleminde varolan tartışmalara ışık tutacağı düşünülmektedir.
Son bölümde, AB’nin nasıl bir vizyona sahip olduğu tanımlanmaya çalışılacaktır. Ayrıca bu çalışma özelinde yapılan literatür taraması, son yıllarda Avrupa Birliği konusunda Türkiye’de pek çok çalışma yapılmasına rağmen Avrupa Birliği’nin vizyonu konusunda çok fazla kaynağın olmadığını göstermiştir. Bu sebeple, AB’nin vizyonunun ne olduğu ve bu vizyonun nasıl değişip dönüşeceği konusunda yapılması amaçlanan bu çalışmanın literatüre katkı sağlayacağı düşünülmektedir.
6
2. Çalışmanın Yöntemi
‘Vizyon’, ‘demokrasi eksikliği’ ve ‘meşruiyet’ gibi kavramlar tezin temel kavramları olarak seçilmiştir. Ayrıca bu çalışma içinde yapılan kuramsal tartışma, Anayasal Antlaşma’nın analizi ve siyasi tarih içinden gerçekleştirilmeye çalışılmıştır. AB vizyonunun oluşum tarihinden başlanarak, Avrupa Birliği’nin son Anayasal Antlaşması içinde belirtilen AB vizyonunun ne olduğu konusu üzerinde, beş teorik yaklaşım ekseninde tartışma yapılacaktır.
Bu çalışmanın ana iddiası, Anayasal Antlaşma ile Avrupa Birliği’nin vizyonunun anlaşılabileceğidir. Bu amaca ulaşmak için bu çalışma içinde cevaplanmaya çalışılacak sorular şu şekilde sıralanabilir:
• Avrupa Birliği nedir?
• AB’nin var olan vizyonu gelecekte nasıl şekillenmeli ve gelişmelidir?
• AB Anayasal Antlaşması’nda nasıl bir AB vizyonu amaçlanmaktadır?
Anayasal Antlaşma içinde hangi teoriler ile ilişkili olarak AB tanımlanmaktadır?
• Anayasa’da var olan teorik çerçevenin demokrasi ve meşruiyet konusu ile ilişkisi nasıl tartışılmaktadır?
• AB nasıl ve ne yöne doğru bir evrilme halindedir? Gelecekte nasıl bir Avrupa bütünleşmesi izlenmelidir?
Bu çalışmada, AB’nin vizyonunu şekillendiren süreçleri, AB‘nin Anayasal Antlaşması kapsamında analiz edebilmek için siyasi tarih ekseninde
7
bir yöntem kullanılmıştır. Bu bağlamda, Avrupa’nın bütünleşme teorileri, problemin tanımlanması ve analizinde kuramsal bir çerçeve oluşturmakta kullanılmıştır. Avrupa Birliği’nin ve AB vizyonunun nasıl bir evirilme halinde olduğunu göstermesi açısından, üye devletler tarafından kabul edilen AB Anayasal Antlaşması, AB’nin vizyonunu yansıtan ampirik bir materyal olarak seçilmiştir. Ayrıca AB vizyonunun anlaşılmasına yardımcı olabileceği gerekçesi ile bazı resmi dokümanlara ve resmi konuşmalara da bu çalışmada yer verilmiştir.
8
BİRİNCİ BÖLÜM: AB ENTEGRASYON TEORİLERİ
Avrupa Birliği, ekonomik bütünleşme ile başlayıp genişlemeye devam ederken, aynı zamanda politik ve sosyal olarak bir bütünleşme sürecine doğru derinleşerek, Avrupa’da barışı ve dengeyi sağlamak amacı ile oluşturulmuş tarihi bir projedir. Avrupa ülkelerinde ekonomik bütünleşme ile başlayan Birlik oluşturma süreci, kurumların oluşması ve gelişmesi sayesinde, beraberinde politik ve sosyal olarak bir bütünleşmenin nasıl oluşturulacağı konusunda pek çok farklı yaklaşımın şekillenmesi ile ivme kazanmıştır.
Avrupa Birliği konusunda var olan teorik yaklaşımların neler olduğu tartışmasından önce, “bütünleşmenin” ne anlama geldiğini belirlemekte fayda vardır. Bütünleşmenin sözlük anlamı, “bir bütün ve birleşme oluşturmak için ayrı ayrı birliklerin bir araya gelmesi”3dir. Bütünleşmeler, öğeleri arasında şiddet unsurlarının azaldığı, bunların yerini ‘karşılıklı bağımlılık’, ‘ortak yarar’ ve
‘işbirliği’ kavramlarının aldığı yapılar olarak da tanımlanmaktadır4. Günümüzde
“bütünleşme” kavramı siyasi, askerî ve sosyal boyutlar içerse de, ilk kez ekonomik boyutuyla iktisat literatüründe ele alınmaya başlanmıştır5. Nitekim ekonomik ve siyasi bütünleşme kurma gayretindeki Avrupa Birliği için de, iktisatçıların ve siyaset bilimcilerin bütünleşme tanımlamalarında farklılıklar
3 Sönmezoğlu, F.(2005), Uluslararası İlişkiler Sözlüğü, İstanbul: Der Yayınları, s.26
4Arı, T. (2002), Uluslararası İlişkiler Teorileri, İstanbul: Alfa Yayınları, s.446
5Yıldız, M. (1999), Bütünleşme Biçimleri ve Avrupa Birliği, DTM Dergisi, Ekim Sayısı
<http://www.dtm.gov.tr/ead/DTDERGI/ekim99/butun.htm>
9
vardır. İktisatçılar bütünleşmeyi, devletlerin ekonomilerini, geniş oluşumlar içinde birleştirdikleri bir süreç olarak tanımlarlarken; siyaset bilimciler hem ulusal sınırlar içindeki aktörlerin, hem de uluslararası aktörlerin arasındaki çıkar ilişkileri ile belirlenen politik bütünleşme sürecinin sonuçlarına odaklanmaktadırlar6.
Genel bütünleşme tanımlamalarından farklı, Avrupa bütünleşmesi konusunda ortak kabul görmüş bir tanımdan bahsetmek çok zordur. Avrupa içinde bir bütünleşmenin neye dayanması gerektiği ve nasıl devam edebileceği konusunda farklı yaklaşımlar, farklı boyutlarda bir bütünleşmeye vurgu yapmaktadır. Fakat antlaşmalar içinde de tanımlanan yapısı ile AB konusunda öne çıkan bütünleşme tanımı, AB’nin “sui generis” yani kendine has bir yapılanması olduğu şeklindedir. Bu kendine has durum içinde, bir yandan AB’nin istisnai ve kuraldışı bir yapıya sahip olması, diğer yandan Avrupa’da bütünleşmenin test edilmesinin zor olması nedeniyle, Avrupa ötesi diğer oluşumlar açısından AB’nin genellenemeyecek durumu ile yöntemsel bir sorun oluşturduğu iddiası ekseninde tartışılmaktadır7.
6Jones, R.A.(2001), Politics and Economics of the European Union-An Introduction Text, 2.edition, Cheltemhan, England :Elgar, sf:37
7 Pollack, M. (1997), Delegation, Agency and Agenda Setting in the EC, International Organization, C.51, S.1, s.100 ;Milward, A., S., Sorensen, V. (1993), Interdependence or Integration? A National Choice, The Frontier of National Sovereignty. History and Theory 1945- 1992, Milward, A. S., Lynch, F.M.B., Ranieri, R., Romero, F., Sorensen, V. (ed) içinde s.1-32, London: Routledge, s.3
10
Bu tartışma, Avrupa bütünleşmesinin tek ve genellenemez olduğu kabul edilirse genel bir bütünleşme teorisine ulaşılamayacağı noktasına odaklanmaktadır. Fakat Hix’ e göre, ABD’nin veya Almanya’nın politikaları konusunda da genel teoriler bulunmamaktadır. Bu nedenden ötürü, AB konusunda genel bir teori oluşturulmak istenmesi manasızlaşmaktadır. Ayrıca Hix için AB uluslararası ilişkilerde bir olay olmasından çok, bir politika olarak tartışılmalıdır8.
Avrupa’da bütünleşmenin kendine has bir yapı içinde oluştuğu veya oluşmadığı tartışmalarına ilave olarak, Avrupa’da bütünleşmenin üç farklı biçimde kavramsallaştırılabileceği iddia edilmektedir9. İlk kavramsallaştırma, AB’nin ulus devletin gelişimine benzer bir yapı şekilde bütünleşmesi gerektiği tartışmasıdır. İkinci kavramsallaştırma, AB’nin politik ve ekonomik birlikteliğinin, uluslararası örgüt gibi olması ve küresel ekonomi içinde bölgesel bir bütünleşme sağlayabilmesi gerektiği tartışmasına odaklanmıştır. Son olarak ise, AB’nin modern ulus devletten ve uluslararası bir örgütten daha karmaşık bir kurumsal yapılanmaya sahip olması nedeni ile Avrupa’ya özel bir yönetim şekli olduğu tartışılmaktadır.
AB’nin nasıl bir bütünleşme içinde olması gerektiği konusundaki üç temel tanımlama ile bütünleşme konusundaki temel teorik tartışmalar
8 Hix, S. (1999), The Political System of the European Union, The New European Union Series, New York: Palgrave,s.5
9 Rosamond, B. (2000), Theories of European Integration, England: European Union Series, s.14; Eilstrup, S., M. (2006), Debates on European Integration: A Reader, The European Union Series, New York: Palgrave Macmillan, s.8-9
11
kesişmektedir. Bu nedenle AB’nin gelişimi ve tanımlanması ile teoriler arasındaki ilişki açıklayıcı, analitik ve yapıcı olmak üzere üç evreye ayrılmıştır10
Açıklayıcı bütünleşme evresi, 1957 Roma Antlaşması’nın imzalanmasından, 1980’li yılların başına kadar olan süreci kapsamaktadır. Bu süreçteki en temel cevap aranılan sorular; Avrupa’da bütünleşmenin sonuçlarının nasıl açıklanabileceği ve Avrupa bütünleşmesinin neden oluştuğudur. Bu süreç, Ernst Haas ve Philippe Schmitter gibi yeni işlevselcilik ve Moravcsik gibi hükümetler arasıcılık teorilerinin kuramcılarının açıklamaları ve tartışmaları ile şekillenmektedir.
Analitik bütünleşme evresi; 1980’ler ve sonrasını kapsayan “AB nasıl bir politik sistemdir?”, “AB içindeki politik süreç nasıl tanımlanır?” ve “AB’yi düzenleyen politikalar nasıl çalışır?” gibi sorular ekseninde meşruiyet, demokrasi ve şeffaflık gibi konulara açıklık getirilmeye çalışılan bir dönemdir. Bu dönem, Kohler-Kock ve Marks gibi kuramcıların Çoklu Düzeyde Ağ Yönetişimi teorisi eksenindeki tartışmalardan oluşmaktadır.
Yapıcı bütünleşme evresi ise, 1992 Maastricht Antlaşması ve 1997 Amsterdam Antlaşması ile politik birliğe doğru giden gelişmelerin etkisinde, 1990’lar ve sonrasını kapsayan süreç olarak tanımlanmaktadır. Bu dönemde,
“Hangi sosyal ve politik sonuçlar bütünleşmeyi geliştirir?”, “ Bütünleşme ve yönetişim nasıl kavramsallaştırılır?” ve “Bütünleşme nasıl olmalıdır?” gibi
10Wiener, A., Diez T. (2004), European Integration Theory, Oxford: Oxford University Press, s.7
12
sorulara odaklanılmıştır. Bu süreç, karşılıklı kimlikler ve anlamların paylaşımına dayalı konsrüktivizm yaklaşımı içindeki tartışmaları kapsamaktadır.
İlk iki evrede ulus-üstü düzeyde kurumların inşası ve kurumsal değişimlerin nasıl olması gerektiği bir süreç olarak tanımlanırken; üçüncü evrede AB içindeki yönetimin/yönetişimin oluşturduğu yeni bir sistem olarak adlandırılanın ne olduğuna odaklanıldığı için bütünleşmenin sürecinden çok sonucu ile ilgilenilmiştir.
Genel olarak, Avrupa bütünleşmesi konusunda var olan tartışmalar göstermektedir ki; Avrupa özelinde bir bütünleşme, herhangi bir teorik yaklaşıma uydurmak açısından çok fazla karmaşıktır. Nitekim her bir teorik açılım, Avrupa’nın bütünleşme sürecine dair farklı bir yaklaşımı yansıtmaktadır.
Bu bölüm içinde var olan teorik tartışmalar sonunda, AB konusunda genel bir teori oluşturmak gibi bir çabadan ziyade, demokrasi ve meşruiyet tartışmaları içerisinde Avrupa bütünleşmesinin nasıl tanımlandığı bağlamında bir Avrupa Birliği analizi yapabilmek amaçlanmaktadır.
Bu bölüm kapsamında; yeni işlevselcilik, hükümetlerarasıcılık, çoklu düzeyde ağ yönetişimi, ulusüstücü ve konstrüktivizm olmak üzere beş ana teorik yaklaşımdan yararlanılarak, AB’nin vizyonu ve ne yöne doğru bir tanımlanma içinde olduğuna dair yapılan tartışmalara ışık tutulmaya çalışılacaktır. Bu beş yaklaşım, ‘vizyon’, ‘meşruiyet’ ve ‘demokrasi eksikliği’ kavramları bağlamında ele alınacaktır. Bu çalışmada kullanılan teoriler ve kavramlar, AB’nin vizyonunu ve Avrupa’da bütünleşme çabalarını tarihsel süreçler ile bağlantılı olarak ortaya koymak için seçilmiştir.
13
Bu bölümde, çalışmanın temel kavramlarından biri olan vizyon, bu çalışma içinde yer alan teoriler açısından tartışılacaktır. Bu nedenle bu bölüm içinde, “beş teorik yaklaşımın her birinin AB vizyonunun ne olduğu?” sorusuna cevap bulunmaya çalışılacak ve her bir teorik yaklaşım içindeki tartışmaların AB vizyonu, birer alt başlık halinde sunulacaktır.
1. Bütünleşme Teorilerinin Kısa Tarihi
Avrupa bütünleşmesinin tarihi, Avrupa Topluluğu’nun kurulmasından önce var olan birçok teorik ve entelektüel tartışmalara dayanmaktadır. 1920’ler ve 1960’lar arasında var olan tartışmalarda federalizm, işlevselcilik ve işlemci teori öne çıkan teorilerdir. Federalistler, I. Dünya Savaşı ardından devletlerin ortak politikalar belirlemesine, ulusal devletlerin vatandaşlarının siyasal ve ekonomik güvenliğini garanti edemedikleri için varlık nedenlerini yitirdiklerine ve ulus-devlet yapılarını bir federasyona bırakmaları gerektiğine vurgu yapmışlardır11. İki savaş arası dönemde federalist görüş, eski düşmanlar arasında dayanışma yaratmayı öngörmesine rağmen, buna ulaşacak araçları bulamaması nedeniyle bu süreçte başarılı olamamıştır12.
11Spinelli, A.(1972), The Growth of the European Movement since the Second World War, European Integration, Hodges M. (ed.) içinde, Harmondsworth: Penguin,s.68.
12 Rosamond B., a.g.e.,s.35, Eilstrup, S.M, a.g.e, s.4
14
1920’li yılların bir diğer teorisi olan İşlevselcilik, David Mitrany’nin (1944) uluslararası bir bütünleşmenin devletlerarası karşıtlıkların yumuşatılmasının en iyi aracı olduğunu iddia etmesi ile şekillenmiştir. Mitrany’nin tartışmaları ile şekillenen işlevselcilik, federalizm ile milliyetçiliğin en üst düzeye çıkarılacağını iddia etmekte ve otoritenin uluslararası örgütlenme ve işlevsel yapılar tarafından sağlanarak ulus-devletin zayıflatılacağını öngörmektedir13. İşlevselci teoride ulusal çıkarlar yerine, devletler tarafından paylaşılan ihtiyaçlar ve genel çıkarlara odaklanılmıştır. Bu teoride uluslararası örgütlenmelerin kendi başına bir amaç değil, barış içinde yaşamanın araçları olduklarına vurgu yapılmıştır. Bu nedenle, uluslararası örgütlenmelerin esnek olması ve işlevlerini anın ihtiyaçlarına göre değiştirmeleri gerektiğine işaret edilmiştir14. İşlevselcilere göre, devletlerarası bağımsız ve kolektif yönetime dayanan uluslararası bütünleşmenin içsel dinamikleri geliştireceği; önce kısmen olan bütünleşmenin, daha sonra ilgili alanlar içinde daha ileri bir bütünleşmeyi yaratacağı savunulmuştur. Bu bütünleşme “görünmeyen el” olarak tanımlanan“spillover effect-zincirleme etki”
kavramı ile mümkün olacaktır15.
Karl Deutch’un, öncülüğünde şekillenen işlemci teori ise uluslararası bütünleşmeyi, bir toprak parçası içinde, bir topluluk duygusuna ve o toprağın insanları arasında güvenilir, barışçı değişim beklentilerini sağlamaya yetecek
13Eilstrup, S. M., a.g.e., s.3
14Moussis, N. (2004), Avrupa Birliği Politikalarına Giriş Rehberi, İstanbul: Mega Pres, s. 6.
15Rosamond, B., (2000); Wiener, A. ve Diez T., (2004)
15
kadar güçlü kurumlara ve pratiklere ulaşma olarak tanımlamaktadır16. Devletlerarası savaşlara son verilmesi için oluşturulacak bir güvenlik birliğini savunan işlemci teori, ulus-devletlerin devamlılığı ile bağdaşan bir bütünleşme vizyonu sunmuştur17. Nitekim devletlerarasında topluluk duygusunun oluşumunun, karşılıklı işlemler ağının kurulmasına bağlı olacağı iddiası, Avrupa Toplulukları deneyimiyle doğrulanmaktadır.
1920 ile 1960 yılları arasında, yukarda kısaca değinilmeye çalışıldığı gibi, var olan Avrupa Bütünleşme teorileri, bütünleşme sürecinin farklılığını açıklamak yerine, ideal olan dünya üstüne geleceğin projelerini tasarlayacak planları içermekteydi. 1950’lerde başlayan bütünleşmenin nedenleri ve faydaları noktasında tartışmalar, dünyada kurulması gereken ideal bütünleşme teorilerinden uzaklaşıp, Avrupa Topluluğu veya Avrupa Birliği gibi coğrafi ve sınırlandırılmış alanlara odaklandı. Bundan ötürü bu çalışmada, 1950’li yıllar sonrasında başlayan ve halen devam eden teorik tartışmaya daha fazla yer verilmesi uygun bulunmuştur.
1950’li yıllarda David Mitrany’nin çalışması ile temellenen yeni işlevselci yaklaşım, işlevselcilikten önemli sapmalar ve farklılıklar taşıyan bölgesel bir bütünleşme teorisidir. Ayrıca, Yeni İşlevselciler diğer bütünleşme teorilerinden farklı olarak, kuralcı olmadıklarını ve ampirik verilere dayanarak bölgesel
16 Moussis, N., a.g.e., s.7
17 Rosamond, B., a.g.e., s.42–48
16
bütünleşme sürecini açıklamayı amaçladıklarını iddia etmişlerdir18. Halen devam eden teorik tartışmalardan biri olan yeni işlevselcilik, Avrupa Birliği’nin oluşumunun zincirleme birliktelikler halinde, teknik olandan politik alana doğru, uluslarüstü politik bir birlik olarak kurulmasını amaçlamaktadır.
2. Yeni İşlevselcilik
1950’ler ve 1960’lı yıllarda Yeni İşlevselcilik teorik yaklaşımı genel olarak, Avrupa Topluluğu (European Community) içindeki bütünleşme sürecini açıklamak için geliştirilmiştir. Ernst Haas, Joseph Nye, Robert Keohane ve Leon Lindberg’in çalışmaları öncülüğünde, yeni işlevselcilik teorisi şekillenmiştir. 1958 yılında Haas’ın ilk kitabı olan “Avrupa’yı Birleştirmek - The Uniting of Europe”
Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu (AKÇT)’nun ilk yıllarındaki çalışmalarının teorik bilgisini vermiştir. Haas bu kitabında, Avrupa ekonomisini geliştirmek için Almanya’yı kontrol etmek gerektiğini ve Fransız demir endüstrisine kömür madenini sağlamayı amaçlayan, Schuman Planını destekleyerek bir Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğunun kurulmasını sağlayan işlevselcilik görüşünü benimsemiştir19. Bu bağlamda Yeni İşlevselcilerin de Jean Monnet’nin Avrupa bütünleşmesi konusundaki yaklaşımını takip ettiği söylenilebilir.
18 Haas, E. B. (1958), The Uniting of Europe: Political, Socialand Economic Force 1950- 1957, London: Stevens and Sons; Lindberg, L. N. (1963), The Political Dynamics of European Economic Integration, Oxford:Oxford University Press.
19 Rosamond, B., a.g.e., s.51
17
Her ne kadar Yeni İşlevselciler Avrupa bütünleşmesi için ilk zamanlar işlevselliğin devamlılığı olarak görülüp modası geçmiş bir yaklaşım olarak tartışılmış ve çok fazla Avrupa merkezli olmasından dolayı genel olarak bir bütünleşme sürecini tanımlamakta yetersiz bulunmuş olsa da, uluslararası ilişkiler içinde önemli bir teoridir. Özellikle, 1980’lerin ortasında Avrupa Topluluğunun (AT) gelişimi ve Avrupa Tek Senedi (The Single European Act- SEA) ile geniş, neo-liberal ve serbest bir pazar amacının yaratılması çalışmaları ile yeni işlevselci yaklaşım tekrar canlanmıştır.
Yeni işlevselciler için bölgesel bütünleşme, aşamalı şekilde mümkün olabilecek, kaçınılmaz ve doğrusal bir süreçtir. Bu nedenle, yeni işlevselcilik sonuçtan daha çok süreç açısından bütünleşmeye vurgu yapmaktadır. Bu süreç, çoğulcu politik bir çevre içinde grup temelli bir eylemliliğe sahip politikaların ve çıkarlarını devam ettiren aktörlerin karmaşık ilişkisi içinde sunulmaktadır.
Nitekim AKÇT örneğinden hareket eden Haas, bütünleşmenin gerçekleştirilmesinde esas rolü “Fransız-Alman Barışı” veya “Birleşik Avrupa”
gibi kavramlardan ziyade, üye ülkelerin seçkinlerinin kar ve zarar beklentilerinin belirlediğini ileri sürmektedir 20.
Ayrıca Haas (1958), ulus devlet içinde güç ve otorite sahibi grupların ulusal hükümetlere karşı doğrudan faaliyetlerinin sona ermesine ve ulusüstü alanların gelişimini sağlayacak bağlılık transfer modellerine vurgu yapmaktadır.
Bu konuda Lindberg (1963) ise, ulus devlet içindeki çıkar gruplarının devlete
20 Arı, T. (2002), Uluslararası İlişkiler Teorileri, İstanbul: Alfa Yayınları, s.461
18
bağlılıklarını korurken, örgütlenme biçimlerini ulus ötesine taşımaları gerektiği iddiasına sahiptir. Bu tartışma yeni işlevselci yaklaşımın, ulus devletin öneminin azalmasından ötürü ulus devlet içindeki çıkar gruplarının politik bütünleşmesinin sağlanması gerektiği iddiasında temellenmektedir21. Kısaca yeni işlevselci yaklaşım ulusüstü kurumların yaratılmasını, Avrupa’nın geniş çıkar ilişkilerinin korunmasını sağlayacak Avrupa bütünleşme sürecini hızlandıracak bir sistem olarak tanımlanmaktadır. Aynı zamanda İşlevselci yaklaşım, bütünleşmenin Avrupa ötesinde de itici bir güç oluşturabileceği fikrine dayanarak, bu bütünleşmenin sınırlandırılmış bir bölge içinde oluşmasını önermektedirler.
Bölgesel bir bütünleşme modelini oluşturacak itici güçler, yerel bağlılık transferi, teknokrasinin otomatik geçişi ve zincirleme etkiler olmak üzere üç mekanizma içinde tanımlanmıştır22.
İlk mekanizma olan yerel bağlılık transferi, ulus-devletlerin çoğulcu toplumlar içerisinde yer alan çıkar gruplarının, ulusal kurumlardan ulusüstü Avrupa kurumlarına doğru bağlılıklarını transfer edecekleri varsayımını içermektedir. Teorik olarak bu varsayım, daha önceki ulusal kurumlardan daha çok ulusüstü kurumların somut çıkarlarının devamlılığının en iyi yolu olduğu iddiasında temellendirilmektedir. İkinci mekanizma ise teknokrasinin otomatik geçişi mekanizması olarak adlandırılmaktadır. Bu mekanizmaya göre ulusüstü kurumlar, bütünleşmeyi hızlandıran ve üye devletlerin daha özerk ve güçlü
21 Rosamond, B., a.g.e., s.56
22Wallace, H.; Wallace, W., Pollack, M. A. (2005), Policy-Making in the European Union, UK:
Oxford University Press; O’Neill, M. (1996), The Politics of European Integration, London- New York: Routledge
19
olmalarını sağlayacak bir yol olarak tanımlanmıştır. Son olarak, zincirleme etkiler mekanizması, ekonomik sektör içinde devletlerarası bütünleşmenin gerçekleşmesinin diğer sektörler içindeki hızlı ve güçlü teşvikler yaratacağı iddiasına dayanan bir kavramdır23.
Bütünleşmenin bir süreç olarak görüldüğü yeni işlevselcilikte, ekonomik ve teknik alandaki gelişmelerin siyasi, sosyal ve kültürel alanlara sıçrayacağı öngörülmektedir. Devletlerin ilk olarak siyasi alanda işbirliğine gitmelerinin güç olduğu iddiasından hareketle, önce teknik anlamda devletlerin işbirliğine gitmeleri ve zincirleme etkisiyle diğer alanlara sıçrayarak ekonomik bütünleşmeyi sağlayacakları öngörülmektedir. Yeni İşlevselciliğe göre ekonomik çıkarlarını maksimize eden devletlerin böylelikle siyasi bütünleşmeye adım atacakları iddia edilmektedir. Teknik anlamda işbirliği olarak değerlendirebileceğimiz AKÇT Antlaşması ve ekonomik bir bütünleşmeyi öngören 1957’deki AET Antlaşması, yeni işlevselci teorinin bütünleşme için zincirleme etki yaratılması konusunda en temel dayanaklarını oluşturmaktadır24.
Yeni işlevselciliğin en önemli nedensel dinamiği, yeni politik amaçların üretildiği bir süreç olarak tanımlanan ve bütünleşmenin genişleme mantığı olarak görülen zincirleme etkiler (spillover effects) düşüncesidir. Bu sebeple de yeni işlevselcilik bütünleşmeyi sağlayacak, işlevsel, siyasi ve kültürel olmak üzere birbirinden ayrılan üç farklı zincirleme etki tanımlanmaktadır.
23O’Neill,M., a.g.e, s.39-40
24 Wallace, H.; Wallace, W., Pollack, M. A., a.g.e., s.15
20
Bir sektör içindeki işbirliğinin birbiri ile ilişik diğer sektörler içinde de işbirliği için baskı yaratacağı ve bunun bütünleşme içinde ilerletici sonuçlar oluşturması, işlevsel zincirleme etki olarak tanımlanır. Diğer taraftan, siyasi olarak oluşacak zincirleme etkinin, işlevsel olduğu kadar ideolojik bir ilişki içinde de oluşacağı iddia edilmektedir. Çünkü siyasi bir zincirleme etki yaratabilmek için, siyasi aktörlerin kendi merkezi politik kurumlarına olan bağlılıklarını bütünleşmeyi sağlayacak bir siyasi otoriteye transfer etmeleri gerekmektedir.
Son olarak ise, ulusüstü siyasi bütünleşmenin derinleşmesi ve ulusüstü aktörlerin eylemlerinin sonuçları açısından kültürel zincirleme etki tartışılmaktadır25. Ulusüstü aktörlerin davranışlarındaki kültürel zincirleme etki sonucu oluşacak değişimin, işlevsel zincirleme etki ile daha kuralcı bir değişim yaratacağı ve bu yolla zincirleme etkilerin birleşeceği ve meşrulaşacağı iddia edilmiştir26.
Aynı zamanda Lindberg ve Scheingold ise zincirleme etki sürecinin, Avrupa Birliği içinde amaçlanmamış sonuçların bir oluşumu ve ulusüstü kurumların kuruluşu olarak görülebileceğini ifade etmektedirler27. Fakat yeni- işlevselci teorinin zincirleme etki kavramı, Avrupa’nın bütünleşme sürecini sağlayacak bir mekanizma olarak tartışılmasına rağmen; bu sürecin ana öğesi olacak ortak politikaların formüle edilmesini, geliştirilmesini ve çoğaltılmasını gözden kaçırmıştır. Bu nedenle, Avrupa bütünleşmesinin 1960 ve 1970’li yıllarda
25 Cini, M. (2003), European Union Politics, London: Oxford University Press, s.85
26O’Neil, M., a.g.e, s. 43
27Schmitter, P. C. (1971), Regional Integration, Theory and Research, A revised theory of regional integration, Lindberg, L., Scheingold, S. (ed) içinde, s.232
21
yaşadığı durgunluk dönemine bakıldığında, yeni işlevselcilerin bu süreçteki dışsal etkenlerin ya da uluslararası ilişkiler bağlamında bölgesel sistemlerin analizindeki yetersizlikleri açıklayamadıkları görülmektedir. Ayrıca Yeni İşlevselcilik, uluslarüstü, bütünleşme ile ulaşılacak barışa rehberlik etmeleri konusundaki fikirleri abartılı olduğu gerekçesiyle eleştirilmiştir28.
Yeni İşlevselcilik yaklaşımı, ilk zamanlar Avrupa bütünleşmesi için genel bir teori yaratmayı amaçlamıştır. Ayrıca bütünleşme sürecinin uzun dönem etkileri konusunda ise, AB’nin güçlü ulusüstü kurumlarla federal bir devlete yakın bir şekilde bir bütünleşme sağlayacağını öngörmüştür. Yeni-işlevselci yaklaşımın Avrupa bütünleşmesi konusundaki pek çok iddiası, Avrupa’da güçlü kanıtlara sahip olmasına karşın; Avrupa’da bütünleşme süreci konusunda, sadece sınırlı alanlara açıklık getirebilmiştir. Her ne kadar 1980’ler ve 1990’larda, yeni işlevselci teori, tekrar canlandırılmış olsa da, Avrupa bütünleşme politikaları konusunda sadece ön araştırma olarak kalmıştır. Bu süreçte, yeni işlevselcilik genel bir teori oluşturamadığı gibi, kendisine karşı güçlü bir hükümetlerarasıcı alternatif oluşturulmasına da yol açmıştır. Yeni işlevselcilik ve hükümetler arasıcılık arasında devam eden tartışmanın, “Avrupa’nın geleceği için iki karşıt senaryo yaratma eğilimi”29 olarak tanımlanmasına rağmen; hükümetler arasıcılık, AB’nin diğer teorileri içinde çok daha fazla etkiye sahip olmuştur. Zira
28 Hoyland B., Schieritz, M. (2004), Theories of European Integration, The Student’s Guide to European Integration, For Students, By Students, Garcia, J. J. F., Clayton, J. E., Hobley, C.(ed) içinde, Cambridge: Polity Press,s.30
29 Rosamond, B., a.g.e., s.51
22
Avrupa Birliği’nin ikinci ve üçüncü sütunlarında var olan hükümetlerarasıcılık, kurumsal yapıda hala etkisini korumaktadır.
3. Hükümetlerarasıcılık
1990’lı yılların başında Avrupa bütünleşmesi konusunda 1987 yılında yürürlüğe giren Avrupa Tek Senedi (ATS)’nin de etkileri ile bütünleşme konusunda bir canlanma görülmüştür. Avrupa Tek Senedi ile birlikte Ortak Pazar’ın gerçekleştirilmesi için gereken siyasi ve hukuki dayanağı oluşturma çabası 1992 yılında yapılan Avrupa Birliği Antlaşması’nın üretilmesine hız verdiği için önem taşımaktadır. Aynı zamanda bu dönemde, 1991 yılında Doğu Avrupa’da Sovyet sisteminin yıkılması ile Avrupa Topluluğu içindeki kurumsal yapıların beklenmedik şekilde güçlenmeye başladığı görülmektedir. Bu dönem bütünleşme sürecinde merkezi kurumların etkinliğine odaklanmış olan yeni işlevselcilik yaklaşımın etkinlikleri, hükümetlerarasıcılık yaklaşımının etkinliğinin artmasına neden olmuştur. Bunun en önemli nedeni, uluslararası iİlişkiler alanı içinde, yerel düzeyde toplumsal girdilerden devlet tercihlerinin nasıl etkilendiğini yansıtan, devlet merkezli teorilerin oluşmasıdır30. Nitekim 1990’ların başında
30 Bulmer, S. (1983), Domestic Politics and European Community Policy-Making, Journal of Common Market Studies, C.21, S.4, s.349-63; Huelshoff, M. G. (1994), Domestic Politics and Dynamic Issue-Linkage: A Reformulation of Integration Theory, International Studies Quarterly, C.38, S.2, s.255-79
23
bütünleşme teorileri içinde hükümetlerarasıcılık, ulusal çıkarlar konusunda mikro düzeyde varsayımları ile öne çıkan bir tartışmayı yaratmıştır.
Avrupa bütünleşmesinde yeni işlevselcilik ve hükümetlerarasıcılık arasındaki teorik tartışma ile “Yeni Avrupa” düşüncesinin tekrar başlatıldığı iddia edilmiştir31. Avrupa Topluluğu’nun 1980’lerin ortasında yenilenen dinamikleri ve yeni işlevselciliğin ortak pazar girişimi gibi gelişmeler, ulusüstü kurumların faaliyetlerine hız vermiş; ancak buna rağmen 1980’lerde yenilenen hükümetler arasıcılık teorisi devlet temelli bir bütünleşme süreci tanımlamıştır. Yeni işlevselcilik daha ileri boyutta bütünleşme için, ulusüstü yapıların rolüne dikkat çekerken; hükümetler arasıcılık, ulusüstü yapıların ulusal çıkarlara uyum sağlayacak bir bütünleşme yaratacak baskıya sahip olmadığını vurgulamıştır.
Hükümetlerarasıcılık yaklaşımının temel ilkeleri, 1960’lı yıllarda Stanley Hoffman’ın düşünceleri ile şekillenmiştir. Fakat daha sonra Hoffman’ın düşüncelerini, 1990’lı yıllarda Andrew Moravcsik, liberal teori ile birleştirmiş ve geliştirmiştir. Hükümetlerarasıcılık yaklaşım, realist ve liberal olmak üzere kendi içinde iki farklı tartışma yapmaktadır. Realist hükümetlerarasıcı yaklaşım, rasyonel aktörler olarak tanımlanan devletlerin uluslararası ilişkileri içinde tanımlanmış çıkarlarıyla, uluslararası örgütlenmelerin varlığına duyulan ihtiyaca işaret eden realizmden etkilenmiştir32. Bu nedenle realist hükümetler arasıcı yaklaşımın temeli, uluslararası örgütler ve ulusal güvenlik çıkarları arasında var
31Rosamond, B., a.g.e., s.100
32 Arı, T. (2002)
24
olan ilişkiye odaklanmıştır33. Çünkü Sovyet sisteminin çökmesi ile Avrupa için bir yandan güçlü bir dış düşmanın, bir yandan da iki kutuplu dünyanın yok olması, Avrupa bütünleşmesini geçici olarak yönlendiren realizm tartışmalarının, hükümetler arasıcı yaklaşım ile kesişmesini sağlamıştır34.
Moravcsik’nin çalışmaları ile ise, liberal hükümetler arasıcılık yaklaşımın şekillendiği görülmektedir. Liberal hükümetlerarasıcı yaklaşım, devlet tercihlerinin biçimlenişinde yerel politikaların önemini vurgulamakta, uluslararası birliktelikler çerçevesinde kurumlar içinde neo-liberalizm yaklaşımına odaklanmakta ve bütünleşmeyi ekonomik karşılıklı bağlılık geliştiren bir ürün olarak açıklamayarak küresel ekonomik yapıdaki değişimlere dayandırmaktadır.
Kısaca hükümetlerarasıcılığın, Avrupa bütünleşmesi konusunda realizm ve liberalizm yaklaşımlarının argümanlarından beslenerek oluşmuş bir teorik yaklaşım olduğu iddia edilebilir.
Hükümetlerarasıcılık yaklaşımı, Avrupa bütünleşme sürecinde hükümetler arası pazarlıklarda yerel politikaların rolüne, diğer bir deyişle hükümetlerin rollerine vurgu yapmaktadır. Ayrıca bütünleşme süreci içindeki gelişmelerin, ancak üye devletlerin hükümetlerinin çıkarları ile kesiştiği durumlarda sağlanacağı, yani üye devletlerin ulusal politikaları ve AB politikaları arasındaki karşılıklı etkileşimin bu sayede yaratılacağı iddia edilmiştir35. Her ne kadar Avrupa düzeyinde bir anlaşma sağlanmasının, hükümetlerin yerel çıkarlarını
33 Grieco, J., M. (1995), The Maastricht Treaty ,Economik and Monetary Union and Neorealist Research Programme, Review of International Studies, C.21, S.1, s.22
34Mearsheimer, J. (1990), Back to the Future: Instability in Europe after the Cold War, International Security, S.15, s.47
35 Moravcsik, A. (1998), A Choice for Europe, Ithaca, NY: Cornell University Press, s.18
25
korumaları ve geliştirmeleri ile mümkün olacağı iddia edilse de, maalesef, üye devletlerin yerel çıkarları ve Avrupa baskıları arasında dengeyi sağlamak her zaman mümkün olamamıştır. Nitekim 2005 yılında Hollanda ve Fransa Referandumu ile Avrupa için bir Anayasa’nın kabul edilmemesi bu duruma bir örnek teşkil etmektedir.
Moravcsik (1998), Avrupa bütünleşmesini devletlerarası stratejik pazarlıklarla oluşacak anlaşmalar ile ulusal tercihlerin biçimlendiği liberal bir teoriden oluşan, iki-düzey oyun modeli olarak açıklamaktadır. Avrupa düzeyindeki anlaşmaların burada ifade edilen anlamı, hükümetlerin Avrupa Topluluğu’nun çıkarlarını korumak gibi bir çabalarının olmadığı, bunun yerine yerel çıkarları geliştirmeyi amaçladıklarıdır. Ayrıca tartışmaların temelinde, devletlerin rasyonelliği varsayımı ve bu rasyonel devlet davranışlarının yerel politikalar içindeki dinamik politik süreçler ile ortaya çıktığı iddiası bulunmaktadır.
Moravcsik, Avrupa Birliği’nin bütünleşme sürecindeki pazarlıkları üç varsayım içinde açıklamaktadır. İlk olarak, devletlerin bu sürece girişi isteğe bağlı bir durumdur. İkincisi, AB içindeki devletlerarası pazarlıklar iki yönlü
“zengin-bilgi” ağı içinde gerçekleşmektedir. Üçüncü ve son olarak, Avrupa kurumları içinde devletlerin egemenlik havuzu, devletlerarası taahhütlerin güvenilirliliğini arttırmaktadır36. AB’nin bütünleşmesi içinde bu üç faktörün başarısı ise, şu şekilde formüle edilmektedir: İlk olarak, ulusal tercihler ulusal alan içinde belirlenmekte, sonra hükümetler her bir devletin nispi gücünü
36 Moravcsik, A. (1998), a.g.e., s.52-61
26
yansıtan anlaşmalarla uluslararası alanda çıkarlarını ortaya koymaktadırlar. Son olarak ise devletler, devletlerarası taahhütleri artırmak için, AB kurumlarını benimsemektedirler37. Fakat özellikle son aşamanın altı çizilmelidir; çünkü her bir devlet bu yaklaşım içinde egemenliklerinden vazgeçmez ve sadece diğer üye devletlerle kendi politik çıkarları doğrultusunda egemenliğini paylaşır. Nitekim Moravcsik, bütünleşmede üye ülkelerin kolektif bir istek yansıtması gerektiği, fakat merkezi kurumların bu süreçte sadece itaatkâr bir role sahip olduğu vurgusunu yapmaktadır38.
Hükümetlerarasıcılık teorisinin ana fikri, devletlerin hala Avrupa bütünleşme süreci içinde en önemli aktörler olduğudur. Devletler Birlik çıkarlarına, sadece kendi yerel politik çıkarları ile çakıştığı zaman önem atfetmektedir. Hükümetlerarasıcılar analizlerinde, dış güçlerin etkisi altına girmeksizin ulusal kararları almada devletlerin egemenlik fikrine önem vermektedirler. Elbette bu iddiadan devletlerin ötesinde sadece politik aktörlerin bütünleşme sürecinde olduğu sonucu çıkarılmamalıdır; burada ima edilen, bütünleşme sürecinde devletlerin kontrolü ellerinde tuttuklarıdır39. Sonuç olarak bu yaklaşım, Avrupa birlikteliğinde ulus-devletlerin egemenliklerini ulusüstü yapılara transfer etmeleri yerine, bütünleşme sürecinde egemenliklerini paylaşmaları gerektiğini iddia etmektedir.
37Wallace, H.; Wallace, W., Pollack, M. A., a.g.e., s.18-19
38 Moravcsik, A. (1993), Preferences and Power in European Community: A Liberal Intergovernmentalist Approach, Journal of Common Market Studies, C.31, S.4, s.490
39Hoffman, S. (1995), The European Sisyphus: Essays on Europe 1964-1994, Boulder:
Westview; Moravcsik, A.,(1998)
27
Hükümetlerarasıcı yaklaşım, Avrupa bütünleşme tarihi içinde anlaşma ile pazarlıklar yapıldığı iddiasını politik olarak var olan aşamalı değişimler düşünülmeden, oldukça dar bir bakış açısında açıkladığı iddiası ile eleştirilmiştir40. Aynı zamanda da Beach (2005), AB kurumlarının pek çok hükümetlerarası forum içinde ulusüstü liderler sayesinde devletlerin anlaşmalarına yardımcı olduğunu iddia etmektedir. Buna ek olarak, hükümetlerin stratejik seçimlerine bağlı olarak, anlaşmanın kazanımlarının farklılıklar taşımamasında ulusüstü yapıların önemli bir role sahip olduğunu vurgulamaktadır. Ayrıca başta Moravcsik olmak üzere liberal hükümetler arasıcı yaklaşımı savunanların, bütünleşme için ekonomik konulara odaklanmaları eleştirilmektedir41. Avrupa Politik Birliği ve Ortak Dış İşleri ve Güvenlik Politikaları gibi özellikle son iki sütun içinde var olan girişimleri ekonomik referansla açıklamanın zor olduğu iddia edilmektedir. Bu konuda Moravcsik eleştirileri kabul edip bazı anlaşma koşullarının ideolojik veya stratejik olarak yönlendirilebileceğini ifade etmesine rağmen, bu tür açıklamaların geçici olmasının tehlikelerinden bahsetmektedir42.
Sonuç olarak, uluslararası ilişkiler disiplini açısından yeni işlevselcilik ve hükümetlerarasıcılık, Avrupa bütünleşmesinin sorunsallaştırılmasında bütünleşme konusunda var olan soruları cevaplamakta yetersiz olması
40Jachtenfuchs, M., Kohler K. B. (2004), Governance and Institutional Development, European Integration Theory, Wiener, A., Diez T. (ed) içinde, Oxford: Oxford University Press, s.102
41Scharpf, F. (1999), Governing in Europe– Effective and Democratic?, Oxford: Oxford University Pres, s.165
42 Moravcsik, A. (1993), a.g.e., s.494
28
açısından tartışılmaktadır43. Bu tartışmanın ana iddiası, Avrupa bütünleşme politikalarının sadece bütünleşmenin az veya çok olması ile değerlendirilemeyeceği yönünde olup, bütünleşmenin daha çok politik süreç içine nüfuz edip etmediği açısından, çok boyutlu bir süreç olarak analizinin gerektiği şeklindedir. Aynı zamanda bütünleşmenin derinliği anlamında, AB’nin ne bir politik sistem ne de bir uluslararası örgütlenme olarak değil; her ikisi arasında (in-between) bir yapı olarak görülmesi gereken hybrid/karma bir biçim olduğu ifade edilmektedir44. Kısaca, AB’yi karmaşık bir politik sistem içinde tanımlayıp kavramlaştıracak politik bir süreç olarak görmek gerektiği iddiası vardır. Bu süreç çoklu düzeyde ağ yönetişimi yaklaşımının, teorik ve kavramsal tartışmasının zeminini oluşturmaktadır.
4. Çoklu Düzeyde Ağ Yönetişimi
Çoklu düzeyde ağ yönetişimi kavramını ilk defa Gary Marks (1992) sunmuştur. “Çoklu düzeyde” ile ifade edilmek istenen, farklı bölgeler düzeyinde ve karşılıklı birbirine bağlı yönetimlerin artışıdır. “Yönetişim” kavramı ise farklı bölgesel düzeylerde, hükümet ve hükümet dışı aktörler arasında büyüyen
43Marks, G., Hooghe, L., Blank, K. (1998), European Integration from the 1980s: State- Centric vs Multi-level Governance, The European Union: Readings on the Theory and Practice of European Integration, Nelsen B., Stubbs, A. (ed) içinde, Lynne Rienner: Boulder,CO;
Hix, S. (2005), The Political System of the European Union, New York: Palgrave Macmillan
44 Rosamond, B. (2000)
29
birbirine bağlılığa işaret etmektedir45. Ayrıca çoklu düzeyde ağ yönetişimi içinde yönetim ve yönetişim arasındaki farklılığı da tanımlamak gerekmektedir.
Yönetim (government) tek bir devlet fikrinin yansıması olarak gücün tek mevkide toplanmasıdır. Bu nedenle yönetim hiyerarşik, dikey olarak düzenlenmiştir.
Fakat yönetişim (governance) toplumsal düzenlemelerde yönetime devletten başka politik aktörleri eklemlemekte ve yatay olarak iktidarın dağılması ile hem resmi hem resmi olmayan kurumsal biçimleri içine alan bir oluşum yaratmaktadır46.
Çoklu düzeyde ağ yönetişimi yaklaşımı en temelde, AB’nin kararlar veren otoritesi içinde karmaşık ve çoklu düzeyde var olan sistemin yerel, bölgesel, ulusal, ulus üstü ve ulusötesi diğer çoklu bağlarla paylaşması ile anlaşılabileceğini iddia eder47. Bu nedenle bütünleşmenin hem bölgesel reformun dikey boyutu ile hem de AB politikaları arasındaki ağın yatay boyutuna sahip olduğunu iddia etmekte ve bu iki boyutun devamlılığının AB’nin yapısal politikalarına dönüşümsel etkilerde bulunacağını varsaymaktadır. Fakat AB içinde pek çok politik yapının teknokratik olduğu ve uzman politik ağlarında özel AB politikaları eksenli biçimlenme eğiliminde olduğu görülmektedir.
Çoklu düzeyde ağ yönetişim yaklaşımının ana varsayımı, bütünleşme ile Avrupa devletlerinin egemenliğinin pek çok boyutta aşınacağıdır. Ulus-devleti
45 Bache, I., Flinders, M. (2004), Multi-Level Governance, London: Oxford University Press, s.3
46Weber, M., Croft, S., Howorth, T., Terriff, T., Krahmann, E. (2004), The Governance of European Security, Review of International Studies, S.30, s.3-26
47 Bulmer, S. (1994), The Governance of the EU: A New Institutionalist Approach, Journal of Public Policy, C.23, S.4, s.351-80; Marks, G., Hooghe, L., Blank, K. (1998); Jachtenfuchs, M.
(2001), The Governance Approach to European Integration, Journal Of Common Market Studies, C.39, S.2, s.245-64
30
zayıflatan faktörler, ticaret ve finansal piyasanın kontrolünün kalkması ve ekonomiyi yöneten uluslararası sermayenin hareketliliğinin artışı olarak ifade edilmektedir48. Bu konuda yöneltilen bir eleştiri, Avrupa Birliği içinde bölgesel olarak devletlerin egemenliğinin kolektif karar verme vasıtasıyla azaltıldığı ve bu durumun ulusüstü kurumlara yetki vermekle sonuçlanacağı iddiasıdır. Bunun en önemli nedeni, yerel ve bölgesel otoritenin ulusal hükümetlerin aksine daha etkin olduğu görüşüdür49.
Çoklu Düzeyde Ağ Yönetişimi Yaklaşımına göre, politika yapma ve uygulama sadece devletleri değil, ulusal, uluslararası ve ulusüstü düzeyde farklı politik ve özel aktörleri içermektedir. Ana aktörler, STK’lar, işçi ve işveren sendikaları, bölgesel otoriteler gibi yarı hükümet teşkilatı temsilcileri olarak ifade edilmektedir50. Fakat karar almada aktörler sektöre bağlı olarak değişmektedirler51. Bazen STK’ların, bazen uluslarüstü aktörlerin bazen de yönetim içindeki aktörlerin öne çıkabileceği iddia edilmektedir.
Sonuç olarak karar veren otorite olarak devlet idaresinden uzaklaşılıp;
otoritenin ulusüstü, bölgesel, ulusal veya yerel otoriteye doğru dağılması gerektiğini ileri süren çoklu düzeyde ağ yönetişiminin ön gördüğü yönetim, devlet merkezli modelden başka bir oluşumdur. Nitekim çoklu düzeyde ağ yönetişimi analistlerine göre, yönetişim sadece AB ve ulus-devlet arasındaki otoritenin
48 Bache, I., Flinders, M., a.g.e., s.96
49Hoogle, L., Marks, G. (2001), Multi-Level Governence and European Integration, Maryland:
Rowman & Littlefield Publishers
50 Marks, G., Hooghe, L., Blank, K. (1998)
51Hix, S. (1998), The Study of the European Union II: The ‘New Governance’ Agenda and its Rival, Debates on European Integration: A Reader, The European Union Series, Eilstrup S.
M. (2006) (ed) içinde, New York: Palgrave Macmillan
31
dağılımı ile ilgili değildir. Aynı zamanda yönetişim, bir yandan ulusüstü diğer yandan bölgesel ve yerel aktörlere karşı otoritenin değişimi ile ilgilenmektedir52. Bunun yanı sıra, bu yaklaşım uluslararası alanda devletlerin hala ne kadar önemli olduğu görüşünü desteklemekte ve bütünleşmenin uluslarüstü kurumların gücünü arttırmakla sonuçlanmayacağını iddia etmektedir53.
Genel olarak çoklu düzeyde ağ yönetişimi yaklaşımı, bir bütünleşme teorisi sunmamasına rağmen AB’nin yönetim karmaşıklığı konusuna dikkat çekmesi ve analitik ve tanımlayıcı bir yaklaşım olarak var olan teorilerin bir birleşimini sunması açısından önemlidir. Bunun yanı sıra âdemimerkeziyetçi (decentralized) politika yapılması konusunu vurgulamaktadır. Nitekim çoklu düzeyde ağ yönetişimi teorisyenleri, bütünleşmeyi ulusal düzeyde ve uluslararası alanda yönetimin nasıl çalıştığı konusu ile keşistirmektedir54. Teorisyen John Ruggie’nin ”AB ortaya çıkmış bir post-modern uluslararası politik form olabilir”55 ifadesi ile AB’nin politik sisteminin oldukça radikal bir tanımı yapılmıştır. Fakat aynı zamanda, çoğulcu düzeyde ağ yönetişimi teorisi içinde, AB’nin karmaşıklığını vurgulaması açısından da Ruggie’nin tanımlaması önem taşımaktadır.
Çoklu düzeyde ağ yönetişimi yaklaşımının diğer teorik yaklaşımlarla ilişkisine bakıldığında en çok yeni işlevselciliğe yakın fikirler sunduğu pek çok
52 Hoogle, L., Marks, G. (2001); Bache, I., Flinders, M. (2004)
53Jachtenfuchs, M., Kohler K. B., a.g.e., s.102
54 Peter, B. G., Pierre, J. (2000), Developments in Intergovernmental Relations: Towards Multi-Level Governance, Policy and Politics, S.29, s.131-5
55Ruggie, J. G. (1998), Constructing the World Polity: Essays on International Institutionalization, New York: Routledge
32
sosyal bilimci tarafından iddia edilmektedir56. Çünkü Yeni işlevselcilere benzer olarak çoklu düzeyde ağ yönetişimi teorisyenleri, ulusüstü aktörlerin yanı sıra ulusötesi politik bağların bölgesel kararların şekillenmesinde önemli rol oynadığını iddia etmektedirler57. Ayrıca Birlik içinde ileri düzeyde bütünleşme ve günlük politik çıktılar arasında geri bildirim döngüsünün her iki yaklaşımda da önemi vurgulanmaktadır. Bunun yanında, yeni işlevselcilikte ve çoklu düzeyde ağ yönetişimi yaklaşımı kapsamında, bütünleşme için var olan politikaların kurumsal çerçeveyi şekillendirirken sabit bir bütünleşme yapısını amaçlaması gerektiği iddiasına yer verilmektedir58. Bu bakış açısı içinde çoklu düzeyde ağ yönetişiminin, hükümetlerarasıcı yaklaşıma alternatif olarak yeni işlevselcilerden daha etkin olduğu iddia edilmektedir59. Aynı zamanda çoklu düzeyde ağ yönetişiminin, özellikle Avrupa kurumlarının kuralcı etkilerine dikkati çekerek konstrüktivizmin varsayımlarına dayandığı ifade edilmektedir60.
Çoklu düzeyde ağ yönetişimi yaklaşımı, AB konusunda parçalanmışlık ve çoklu tabakalar gibi kavramlarla bütünleşmeyi tartışsa da, AB’nin karmaşık kurumsallığını teklik veya eşsizlik üzerinden tanımlamaktadır. Bu yaklaşımın yeni işlevselci yaklaşım gibi en büyük eksikliği, AB sistemine kapalı bir sistem olarak bakma eğilimde olması ve uluslararası faktörleri göz ardı etmesidir61.
56 Pollack, M. (1996), The New Institutionalism and EC Governance: The Promise and Limits of Institutional Analysis, Governance, C.9, S.4, s.429-58; Jachtenfuchs, M., Kohler K.
B, (2004)
57Pollack, M. (1996)
58Jachtenfuchs, M., Kohler K. B. (2004)
59Hoogle, L., Marks, G. (2001)
60Jachtenfuchs, M. (2001)
61 Eilstrup, S.M, a.g.e., s.340
33
Ayrıca Çoklu düzeyde ağ yönetişimi yaklaşımı, AB’nin politik siteminin karmaşasını tanımlamış, fakat bu sistemin nasıl ve niçin böyle çalıştığını açıklayacak bir çerçeve sağlayamamıştır. Bu nedenle Çoklu düzeyde ağ yönetişimi yaklaşımı, bir bütünleşme teorisi sunmaktan uzak kalmıştır.
5. Ulusüstücü Yaklaşım
Ulusüstücü yaklaşımı, Joseph Weiler öncülüğünde AB konusunda hukuksal tartışmalar eksenli şekillenmiştir. Ulusüstücü yaklaşımı, ulus devletten ulusüstü herhangi bir otoriteye bazı yetkilerin devri ile oluşan uluslararası bir örgütlenme anlamında kullanılmaktadır. Bunun nedeni, ulusüstücü yapıların üye devletlerin halkından veya yasal yolla seçilmiş yöneticilerinden gücünü alan bir karar alma yöntemine sahip olması iddiasıdır. Bu bağlamda, AB’nin federal bir yönetim modeli sunduğu iddia edilmektedir. Fakat AB’nin federal bir devlet gibi değil, güçlendirilmiş Avrupa kurumlarının oluşturulması ile federal bir yönetim modeli oluşturması savunulmaktadır62. Nitekim ulusüstücü örgütlenmede, ulus- devletler esas aktörlerdir ve ulus-devlet, özelliklerini Avrupa Birliği kurumları ile paylaşmaktadır63. Hükümetlerarasıcı yaklaşımda bütünleşme sürecine devletlerin sadece yürütme organı ile, ulusüstücü yaklaşımda ise devletlerin
62 Çelebi, A. (2002), Avrupa: Halkların Siyasal Birliği, İstanbul: Metis, s.54
63Weiler, J. H.H. (1999a), The Constitution of Europe: ‘Do The New Clothes Have An Emperor?’ And Other Essays On European Integration, Cambridge: Cambridge University Press, s.273
34
bütünleşme sürecine yasama ve yürütme organları ile dahil edildiği görülmektedir. Nitekim ulusüstücü yaklaşım, ulusal hukuk üstünde Avrupa hukukunun hâkim olmasına atıfta bulunulmakta ve genel olarak ulusüstücü kuramcılar AB’nin hukuki oluşumu ile ilgilenmektedir
Uluslararası örgütlenme biçimlerinden biri olan hükümetler arasıcılık ile pek çok benzerlik taşıyan ulusüstücü yaklaşımda, karar verme prosedürü farklılıklar göstermektedir. Hükümetlerarasıcılık yaklaşımında, üye devletler oy çokluğu ile kararlar alırlar ve her üye devlet anlaşmayı veto edilebilir. Fakat ulusüstücü yaklaşımda her karar tüm üye devletleri bağlar. Bu nedenle de, hükümetlerarasıcılık ile ulusüstücü yaklaşım arasındaki en büyük tartışma alanı, ulusüstücü yaklaşımın iddia ettiği politik etki açısından ulusal hükümetlerin eşit düzeyde olduğu fikrine hükümetler arasıcılık yaklaşımının karşı oluşudur64.
Ulusüstü örgütlenmede yetkilerin otoriteye devri ve ulusal çıkarın kısa süreli korunmasından çok, otoritenin hukuksal kuralları uygulayarak meşruiyet kazanmasına ihtiyaç duyulmaktadır. Ulusüstücü yaklaşıma göre bunun nedeni, uluslararası ekonomik ve kültürel yakınlaşmanın sağlanmasında ve genişlemeden beklenilen uzun vadeli çıkarlara ulaşmada üye devletlerin yetkilerini ulusüstü örgüte devretmesidir65. Diğer yandan, “ulusüstücülüğün
64Caporaso, J. A., Sweet, A.S. (1996), From Free Trade to Supranational Polity:The
European Court and Integration, Political Relations and Institutions Research Group, Working Paper; Weiler, J. H.H. (1999a)
65Mamadouh, V. (1998), Supranationalism in the European Union: What about
Multilingualism, Küreselleşen bir Dünya’da Kimlikler ve Milliyetçilik, Dünya Politik Haritası Konferansı, s.10
