Avrupa’daki İki Kademeli Büyükşehir Yapıları
Paweł Swianiewicz, Marta Lackowska Varşova Üniversitesi
Yerel Demokrasi ve Politikalar Bölümü
Büyükşehir yapıları – neden var?
• İşlevsel olarak bütünleşik ancak politik olarak (idari açıdan) bölümlenmiş alanlarda hizmet sunumunu koordine etmek
– Mekansal stratejik planlama – Toplu taşıma
– Altyapı ağı – Atık yönetimi
– Bazı sosyal hizmetler (örn: ortaokullar, işgücü piyasasına müdahale)
• Büyükşehrin ekonomik gelişmesini ve uluslararası rekabetini desteklemek
• Vatandaşların yerel kimlikleri yerine büyükşehri temsil etmek
(yerelleşmemiş politik insan/localized homo politicus)
Olası çözümler
• Hiçbir şey yapma, sorunu göz ardı et
• Banliyölerin merkez kent tarafında ilhakı (birleştirme) – 19. yüzyılda kullanılan çözüm
– Hizmetlerin, yerel özelliklerine rağmen, tamamen büyükşehir düzeyinde sağlanır
– Büyükşehir alanında yaşayan küçük toplulukların kimliklerinin yok olur
• Halkın seçimi yaklaşımı: aşağıdan yukarı gelen gönüllü işbirliğini harekete geçirir
– İşbirliği kültürü gereklidir – Güçlü teşvikler gereklidir
– Üye belediyelerin yeterlilikleri ölçüsünde sorunların çözümüne imkan verir
– Meşruiyet ve hesap verebilirlik sorunları olabilir
• Reform teorisi: iki-kademeli kurumsal yapı
– Bir yandan yerel yönetimlerin resmileştirilmesi, bir yandan da yerelliğin korunması fikrinin çekiciliği
İki-kademeli yapıların avantajları
• Resmi karakter, uzun dönemli politikaları ve ortak bir kimliğin geliştirilmesini destekler
• Yetki ve sorumlulukların açık şekilde ayrımını yapar
• Doğrudan demokratik meşruiyeti sağlar
• Mali konularda manevraya imkan tanır
• Ama…. Çok yaygın değildir
– Köklü değişlikler gerektirir
– Birçok aktörün muhalefetiyle karşılaşılır – Reform ve değişiklik korkusu olur
– Yerel politikacıların gücünü azaltır
– Resmileştirilmiş yapı gelecekte esnekliği azaltabilir
Avrupa örnekleri
• İtalya
– Reform kanunda tanımlanmıştır ama uygulanmıyor (bölgesel yönetim en büyük muhalefeti yapıyor)
• Hollanda
– 7 bölgesel kamu otoritesi (1994) – Atanmış, seçilmiş değil
– Belediyeler arası işbirliğinin ötesine geçilmiş – kanun tarafından ek işlevler verilmiş
– Belediyeler arası işbirlikleri zorunludur
– İşlevler: bölgesel ve mekansal planlama, konut, çevre koruma
• Helsinki
– Fikir banliyölerin ilhaka karşı muhalefeti üzerine gelişti
– Helsinki Büyükşehir Alanı Meclisi – üye belediyelerce atanır
– Hizmetler (genellikle özel sektör ile sözleşme yapılarak sağlanır): atık yönetimi, toplu taşıma, mekansal planlama, hava kirliliği kontrolü
• Kent merkeziyle sınırlı iki-kademeli yapı
– Prag
– Budapest – Varşova – Diğerleri
Almanya örneği
• Her eyalette farklı çözüm (Länder)
• En çok örnek alınan, katı iki-kademeli yapı
• İyi uygulamaların en ileri düzey iki örneği:
– Hannover – Stuttgart
– Uzun deneme-yanılma süreci sonunda geliştirildi – Yönetimden yönetişime
• Sivil aktörlerin önemli rolü vardır. Stuttgart’ta iş dünyası önemli bir girişimcidir.
• Her iki örnekte de ekonomik gelişimin öncüsü olan kurumlar reformun önemli bir parçasıdır.
Stuttgart
• 1994’ten beri büyükşehir bölgesi
• 5 il (county-kreise), 2.5 milyon nüfus
• Doğrudan seçilmiş bölgesel meclis (5 yıl, 90 üye, nispi sistem)
• Bölgesel Direktör/Regionaldirektor – 8 yıllığına atanır
• Ana görevler:
– Bölgesel planlama – Mekansal planlama
– Bölgesel ulaşım planlaması
– İl seviyesinde muhalefet edilmesinden dolayı sosyal görevlerin aktarılması kabul edilmedi
• Finansman
– İl ve belediyelerden katkılar – Federal hükümetten transferler
Hannover
• 2001’te kuruldu
• Hannover kenti ve 20 belediye (içinde bulunduğu il yönetimi kapatıldı), 1.1 milyon nüfus
• Bölgesel meclis – 84 üye, 5 yıl, nispi sistem
• Başkan – doğrudan seçilmiş, 8 yıl
• Görevleri:
– Toplu taşıma – Yollar
– Atık yönetimi
– Bölgesel planlama – Sosyal yardım
– Mesleki okullar – Sağlık
– Mekansal planlama
• Finansman:
– Belediyelerin katkıları
– Federal hükümetten transferler
Fransa
• Önceden gönüllü belediye işbirliklerine dayanıyordu, ancak günümüzde 2-kademeli sisteme benzer bir sistem giderek yaygınlaşıyor. Doğrudan seçim, öz finansman ve katı bir görev dağılımı
• Son derece keskin bölgesel bölümlenme
• Communautés urbaines – En büyük 16 büyükşehir yönetim yapısı, yarım milyondan fazla mukim
– Çifte çoğunluk kuralıyla kuruldu – Kararlar basit çoğunlukla alınır
– Meclis, üye belediyeler (communes) tarafından atanır
– Merkez kentin Belediye Başkanı – genelde yapının da Başkanıdır
• Communautés d’agglomeration – daha küçük boyuttaki 120’den fazla büyükşehir yönetim yapısı
• Balladur Komitesi, bu yapıyı «bütün» bir yönetim
kademesine dönüştürmek için 2010 yılında teklif verdi
– Yeni isim – métropole – onaylandı
– Ancak yasanın etkisi Parlamento müdahalesiyle azaltıldı; il ile yapılan şüpheli görüşmelere bağlı olarak ek görevler yüklendi;
vergilendirme konusundaki ilave yetki devri reddedildi
– Ancak: 2012’ten beri communautés için doğrudan seçim yapılıyor
Fransa -2
• Görevler
– Toplu taşıma
– Ekonomik gelişim
– Stratejik mekansal planlama
– Diğer görevlerden seçilen bazıları – Mekansal yerel planlama
– Konut
– Çevre koruma
– Bazı sosyal hizmetler
Sadece
Communautés Urbain
tarafından
Fransa - 3
• Finansman
– Meslek vergisi - Taxe profesionelle (2011’e kadar)
– Mülk vergisi
– Maaşlardan alınan vergi (toplu taşıma sisteminin bakımına destek olması için) – Atık toplama vergisi
– Zorunlu denkleştirme şeması (dayanışma hibesi)
• Genel kriterler yasada belirtilmiştir
• Detaylara communaute karar verir
Edinilen dersler ve sonuçlar
• Müdahil aktörlerin oybirliği başarılı bir reform için çok önemlidir
• Oybirliğini destekleyen unsurlar:
– Varolan sorunların çözümüne katkı vereceği açıkça görünen çözüm önerileri
– Etki sahibi aktörlerin kazanım sağlayacağına dair belirtiler – Sabırla yürütülen müzakere süreçleri
– Kamuoyunu bilgilendirme
– Uluslararası rekabet için baskı
• Aşağıdan yukarıya gelen gönüllü işbirliğine güvenmek genellikle yetersiz kalır
• Zorunlu ve gönüllü sistemler ile katı yapı ve yumuşak yapılar arasında melez çözümler üretmek faydalıdır
• Bir «ideal model» yoktur –iyi ve kötü taraflar yerel koşullara
göre uyarlanmalıdır
Sunum sırasında doğrudan cevaplanmamış sorular
Alt kademe belediyelerinin rolü nedir?
• Bu ülkelerin her birindeki yerel yönetim sistemine bağlıdır. Görevleri, büyükşehir kademesine devredilmemiş tüm belediye hizmetleridir.
Büyük farklılık gösterebilir, temel fark sosyal hizmetlerdedir.
Sub-national budget expenditures as % of GDP (2007)
0 5 10 15 20 25 30 35
Denamrk Finland Sweden Norway UK Ireland Belgium Netherlands Germany Austria Switzerland France Italy Spain Portugal Greece Poland Czech Rep Hungary Slovakia Estonia Latvia Lithuania Slovenia Bułgaria Romania Croatia Georgia Armenia Azerbaijan Ukraine Albania Serbia
regions - subjects of federation
local and regional govts.
Alt kademe belediyelerinin ve büyükşehir belediyelerinin kurumsal yapısı nasıldır?
– O ülkenin ulusal olarak benimsediği yerel yönetim sistemine bağlıdır; büyük farklılık gösterir, örneğin:
• Belediye başkanlarının doğrudan seçimi: Almanya, İtalya, İspanya, Yunanistan, Birleşik Krallık’ın bazı yerleri, Polonya, Slovakya,
Macaristan
• Ortak kurulun meclis tarafından atanması: İskandinavya, Çek Cumhuriyeti, Estonya, Letonya, Birleşik Krallık’ın çoğu yerinde (ceremonial yerel yönetim bölgesi belediye başkanı)
• Nispi seçim sistemi: İskandinavya
• Çoğunlukçu seçim sistemi: Birleşik Krallık
• Kazanandan taraf nispi seçim: Fransa
• Belediyelerin büyüklüğüne göre (büyük ölçeklilerde nispi, küçük ölçeklilerde çoğunlukçu): Polonya, Macaristan, Slovenya
Sunum sırasında doğrudan cevaplanmamış sorular
Büyükşehir belediyeleri ve alt kademe belediyeleri nasıl denetlenir?
– Diğer tüm yerel yönetimlerin denetlendiği gibi – Sadece kanuniliği kontrol edilir (Avrupa Yerel
Yönetimler Özerklik Şartı) – Özel kurumlar:
• Bölgesel Denetim Odası (Chambre Regionale des Comptes) – Fransa
• Bölgesel Denetim Meclisleri (RIO) – Polonya
• Denetim Komisyonu (Audit Commission) – Birleşik Krallık
Sunum sırasında doğrudan cevaplanmamış sorular
Alt kademe belediyelerin gelir sistemi nasıl?
– Ulusal yönetimler-arası sisteme bağlıdır
– Yerel vergi sistemlerinden ikisi baskındır:
• Emlak vergisine dayanan:
Birleşik Krallık, Fransa, Almanya, İtalya, Polonya
• Yerel gelir vergisine dayanan: en çok İskandinavya’da
• Yerel vergi özerkliği
konusunda büyük farklılıklar – Kapsamlı bir vergi paylaşımı
sistemine karşılık katı vergi paylaşımı sistemi ve diğer vergi paylaşım formları bulunur. Genellikle gelir vergisi, kurumlar vergisi,
bazen KDV ve diğer vergiler.
– Hem dikey hem de yatay denkleştirme hibe sistemleri
Revenues from property tax as % of GDP
0 1 2 3 4 5 6
Austria Switze
rland Czech Rep
Slovakia Slovenia
Germany Norway
Finland Sweden
Poland Spain
Belgium
France UK
Structure of local government revenues in Scandinavia (2006-2008)
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Denmark Sweden Norway Denmark Sweden Norway
Municipalities Counties/ regions
other
specific grants
general purpose grant local fees and charges local taxes
Sunum sırasında doğrudan cevaplanmamış sorular
Alt kademe belediyelerde bir nüfus kriteri var mı?
– Avrupa ülkelerinde çok farklı bölgesel örgütlenme mevcut
– Bazen bölgesel reformlarda nüfus kriteri oluyor (Danimarka, Finlandiya vb.) Belediyelerin ortalama nüfusları hakkında örnekler (bin):
Birleşik Krallık 125 Hırvatistan 9
Litvanya 60 Romanya 8
Gürcistan (2006’dan sonra) 58 İtalya 7
Danimarka (2007’dan sonra) 55 Estonya 6
Sırbistan 49 İspanya 5
İsveç 29 Ukrayna 4.5
Bulgaristan 28 Ermenistan 4.1
Hollanda 21 Macaristan 3.3
Letonya (2009’dan sonra) 18 Azerbaycan 3.1
Polonya 15 Slovakya 1.9
Finlandiya 12 Çek Cumhuriyeti 1.7
Norveç 9 Fransa 1.3
