ANKARA ÜNİVERSİTESİ FEN BİLİMLERİ ENSTİTÜSÜ
DOKTORA TEZİ
İMAR HAKKI AKTARIMI VE TÜRKİYE’DE UYGULANABİLİRLİĞİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ
Veli BÖKE
GAYRİMENKUL GELİŞTİRME VE YÖNETİMİ ANABİLİM DALI
ANKARA
Prof. Dr. Özlem YILDIRIM
18.07.2017
ÖZET
Doktora Tezi
İMAR HAKKI AKTARIMI VE TÜRKİYE’DE UYGULANABİLİRLİĞİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ
Veli BÖKE Ankara Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü
Gayrimenkul Geliştirme ve Yönetimi Anabilim Dalı Danışman: Prof. Dr. Harun TANRIVERMİŞ
Kentsel koruma, dönüşüm ve gelişim alanlarında proje geliştirme ve etkin uygulama yapılması sürecinde;
mevcut yapılaşma yoğunluğu, taşınmaz edinim maliyetinin yüksekliği, taşınmazların çok hisselilik, maliklerin rant kollama arayışları ve projelerden beklentilerin yüksek olması gibi nedenlerle proje maliyetlerinin yükselmesi ve paydaşların rant elde etme gayretleri; planlama - proje geliştirme - uygulama çalışmalarını olumsuz yönde etkilemektedir. Özellikle kentsel hizmetler ve koruma alanlarında taşınmaz edinimi maliyetinin yüksekliği nedeni ile merkezi ve yerel idarelerin kentsel çöküntü ve koruma alanlarında proje geliştirme ve uygulamada istekli olmadıkları gözlenmektedir. Yerel idarelerin söz konusu çalışmalara fazla istekli olmamasının temel nedenleri arasında koruma alanlarında yapılacak planlama, proje geliştirme ve uygulama çalışmalarının; kaynak yetersizliği ve diğer nedenlerle uzun zaman alması olduğu dikkati çekmektedir. Bu araştırmada öncelikle mülkiyet ve imar hakkının genel çerçevesi incelenmiş, seçilmiş ülke ve projelerde İmar Hakkı Transferleri’nin (İHT) uygulamaları değerlendirilmiş, Türkiye’de İHT programlarına olan gereksinim hem mevzuat analizi, hem de saha çalışmalarının bulgularına dayalı olarak irdelenmiş ve İHT programının uygulanabilirliğine ilişkin çözüm önerileri ortaya konulmuştur.
Birçok ülkede tarihsel, kültürel ve doğal yönlerden özellikli alanların korunmasına önem verilmekte, ancak koruma araçlarının türleri ve uygulama biçimleri ülkelere göre farklılık göstermektedir. Koruma uygulamalarında kamulaştırma, trampa veya takas, kullanımı yasaklama gibi geleneksel araçlara ilave olarak yenilikçi ve alternatif bir koruma aracı olarak İHT programları, 1970’li yıllardan sonra farklı ülkelerde etkin biçimde uygulanmaktadır. Bu programlarla mekansal planlama ile sağlanan, dağıtılan ve gerektiğinde yine planlama kararları doğrultusunda kısıtlanabilen haklar olan imar haklarının bir kısmı veya tamamından malikin sürekli olarak vazgeçmesi ve bunun karşılığında kendisine alan bölge veya yeni gelişme alanı olarak belirlenen alanlarda hak sahipliğinin verilmesi, verilen hak sertifikasının nakide çevrilebilmesi ve gerektiğinde menkul kıymet olarak kullanımı mümkün kılınmaktadır. Geleneksel araçlardan farklı olarak piyasa mekanizmasına dayanan bu planlama, alan kullanımı ve koruma aracının; başta verimli tarım arazisi, açık ve yeşil alanlar, kıyı alanları, yaban hayatı koruma alanları, su havzaları, mineral kaynaklar ve yeraltı su havzaları ile arkeolojik, kültürel ve kentsel koruma alanlarında başarılı koruma uygulaması için tercih edildiği gözlenmektedir.
İlk defa 2004 tarih ve 5226 Sayılı Kanun ile 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununda yapılan değişiklik ile Türk Hukuk Sistemi’ne “yapılanma haklarının devri” kavramı ile giren İHT programının bugüne kadar önemli bir uygulaması olmadığı ve mevcut yasal düzenlemeler ile ABD ve Avrupa örneklerindeki gibi başarılı İHT programı geliştirme ve uygulama olanağının bulunmadığı saptanmalıdır.
Bununla birlikte Türkiye’de tarihsel, arkeolojik ve kentsel sit alanları, korunması gereken doğal alanlar, mutlak tarım alanları, askeri yasak ve güvenlik bölgeleri ile kıyıların korunmasında İHT programlarından koruma amaçlı olarak yararlanılabileceği değerlendirilmektedir. Başarılı uygulama için öncelikle 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu ve 3194 sayılı İmar Kanunu ile tarihsel, kültürel ve doğal alanların korunmasına ilişkin
mevzuat başta olmak üzere ilgili yasal düzenlemelerin yeniden düzenlenmesi, İHT uygulama ilkeleri, uygulama araçları ile görevli ve yetkili idarelerin tespitinde; taşınmaz, imar hakkı ve proje değerleme sisteminin geliştirilmesi ile değerleme otoritesinin yapılandırılması, menkul kıymetleştirme ve izleme – değerlendirme sisteminin işleyişine yönelik kapsamlı düzenleme yapılması zorunlu olacaktır. Ayrıca bu alanda yapılacak çalışmalarda anahtar rolünü üstlenmesi gereken gayrimenkul geliştirme ve yönetimi uzmanlarının görev ve yetkilerinin yasal düzenlemelerle tanımlanması, koruma kurulları ile belediyelerin koruma – uygulama birimlerinin yeniden düzenlenmesi, korumanın finansmanının piyasaya dayalı araçlarla karşılanması ve farklı toplum kesimlerinde farkındalık oluşturulması önem taşımaktadır.
Seçilmiş ülke uygulamaları, Türkiye’de mevzuat ve ihtiyaç analizi ile saha çalışmalarının sonuçlarına dayalı olarak İHT programlarının başarılı olarak geliştirilmesi ve uygulanmasının mümkün olduğu, ancak başarılı uygulama yapabilmek için başta malikler olmak üzere bütün paydaşların; hukuki alandaki yetkililer, meslek örgütleri, planlama, inşaat ve gayrimenkul sektörü aktörlerinin bilgilendirilmesi ile İHT programlarının geliştirilmesi ve uygulanmasında görevlendirilecek uzmanların görev ve yetkilerinin tanımlanması zorunludur. Buna ilave olarak İHT program geliştirme çalışmalarında; gönderen bölgedeki taşınmazların kuru mülkiyetinin geleceği ve bu alanda gelecek yıllarda hiçbir biçimde inşai faaliyet ile koruma dışındaki amaçlarla kullanıma izin verilmeyeceğinin yasal düzenlemelerle güvence altına alınması da zorunlu olacaktır. Birçok kentte gelişme alanlarının tespiti, çöküntü alanlarının yenilenmesi, kentsel koruma uygulamaları, kıyılar, su kaynakları, tarım, mera ve çevresel yönden hassas ekosistemlerin koruması gibi amaçlarla kırsal ve kentsel kesimlerde özel mülkiyete konu taşınmazlara getirilen mevcut kısıtlamaların neden olduğu hukuki ve teknik sorunların İHT programları yoluyla herhangi bir ödeme yapılmasına gerek kalmadan çözümlenmesi ve başarılı uygulama yapılmasının mümkün olabileceği tespit edilmiştir. İHT programlarının geliştirilmesi, program değerleme, bankacılığı, proje yönetimi ve denetimi gibi bütün çalışmaların gayrimenkul geliştirme ve yönetimi uzmanlarının sorumluluğu altında yürütülmesine gereksinim olduğu vurgulanmalıdır.
Ocak 2020, 322 sayfa
Anahtar Kelimeler: Mülkiyet ve imar hakkı, alan koruma yaklaşımları, imar hakkı transferi ve araçları, taşınmaz ve proje değerleme sistemi, imar hakkı bankacılığı ve yetkili kurumları.
ABSTRACT
Ph.D. Thesis
TRANSFER OF DEVELOPMENT RIGHTS AND AN EVALUATION OF APPLICABILITY IN TURKEY
Veli BÖKE Ankara University
Graduate School of Natural and Applied Sciences Department of Real Estate Development and Management
Supervisor: Prof. Dr. Harun TANRIVERMİŞ
In the process of project development and effective implementation in urban conservation, transformation and development areas, the increase in project costs due to reasons such as the high concentration of existing settlements, high cost of real estate acquisition, multiple ownership shareholding patterns, search for economic rent by the owners, and high expectations from the projects as well as owners seeking to obtain economic rent adversely affects planning/project development implementation efforts. Particularly due to the high costs associated with urban services and real estate acquisition in conservation areas, central and local administrations do not seem to be willing to develop and implement projects in urban depression and conservation areas. The main reasons why the local administrations are not over-willed in such activities seem to be the long periods that are required to complete new planning and development projects to be carried out in protected areas because of inadequacy of resources and other reasons. In this study, the general framework of ownership and development rights was examined in the first place, practices of transfer of development rights (TDR) in selected countries and projects were evaluated, the need for TDR programs in Turkey was examined based on both legislative analysis and findings of field studies and solution suggestions about the applicability of TDR programs were put forward.
In many countries, precedence is given to protection of areas with historic, cultural and natural significance;
however, the types and application forms of protection differ from country to country. In addition to traditional methods such as expropriation, barter or exchange, prohibition of use etc., TDR programs have been implemented effectively in several countries since the 1970s as an innovative and alternative means of protection, and with these programs, it has been made possible for the owner to permanently forego some or all development rights provided and distributed with spatial planning, and if necessary, such rights can be restricted in accordance with planning decisions, and in return, by receiving ownership of rights in areas designated for new development, converting the granted rights certificate into cash and , if necessary, being used as securities. It has been observed unlike traditional tools, market mechanism, based on this planning, space utilization and protection tool based on market mechanisms, which differs from conventional vehicles, is particularly preferred for successful conservation practices of fertile agricultural lands, open and green areas, coastal areas, wildlife conservation areas, water basins, mineral resources and groundwater basins as well as archaeological, cultural, and urban protection areas.
TDR programs were first introduced to the Turkish legal system with the amendment made to Law No. 2863 on the Protection of Cultural and Natural Assets, with Law No. 5226 dated 2004, through “the transfer of development rights” concept, and it should be underlined that there is no possibility of developing and implementing a successful TDR program, as in the examples of USA and Europe cases, with the current legislative arrangements were scarce. It has been identified that TDR programs can be utilized as a vehicle of protection for historical and urban sites, natural conservation areas, absolute agricultural areas, coastal
requirement to reorganize the relevant legal regulations including the Turkish Civil Code No. 4721 and Building Code No. 3194 as well as the legislative arrangements related to the preservation of historical, cultural and natural areas in the first place, to restructure TDR implementation principles; implementation tools; the authorities with related rights and responsibilities; real estate, the right to development, and project appraisal systems; the appraisal authority; securitization, monitoring and evaluation systems will be required to make comprehensive arrangements for the functioning. In addition the rights, duties and responsibilities of real estate development and management specialists, who are supposed to play a key role in the work to be undertaken in this area, should be defined by legislative arrangements; the protection boards and the conservation-implementation units of municipalities should be restructured; the financing of protection should be covered by market-based tools; and awareness should be raised in different segments of society.
Based on selected country practices, the results of legislative and needs analyses as well as the results of field studies in Turkey, successful development and implementation of TDR programs seem possible; however, effective implementation requires all stakeholders, particularly owners as well as professional organizations, legal experts and intitutions, planning, construction and real estate experts to be informed, and the duties and authorities of real estate development and management experts in the TDR markets should be well defined.
Furthermore, there is a requirement to guarantee the future of bare ownership of real estate in the sending region by legislation, and no permissions should be granted for constructive activities for purposes other than protection in these areas in TDR program development activities. It should be emphasized that by the settlement of various legal and technical problems that may arise in practice in the framework defined in the research, TDR programs may enable successful implementation and solution of significant property and restriction problems in urban development and depression areas as well as rural and urban conservation works. In many cities, the legal and technical problems caused by the existing restrictions on private property in rural and urban areas for the purposes of identification of development areas, renewal of urban slum areas, urban conservation practices, protection of coasts, water resources, agriculture, pasture and environmentally sensitive ecosystems can be achieved through TDR programs. It is determined that it is possible to solve and make successful applications without any payment. It should be emphasized that all activities such as the development of TDR programs, program valuation, banking, project management and supervision should be carried out under the responsibility of real estate development and management experts.
January 2020, 322 pages
Key Words: The right of ownership and development, area conservation approaches, transfer of development rights and tools, real estate and project valuation systems, development banking and competent institutions.
ÖNSÖZ VE TEŞEKKÜR
Birçok ülkede kentsel gelişme, konut ve arazi kullanım kısıtları; kentsel alanlar ve gayrimenkul piyasalarında temel sorun alanlarından birini teşkil etmekte ve özellikle kentsel hizmetler için taşınmaz edinimi maliyetinin yüksekliği nedeni ile merkezi ve yerel idarelerin kentsel çöküntü, koruma ve gelişme alanlarında proje geliştirme ve uygulamada istekli olmadıkları açıkça dikkati çekmektedir. Türkiye’de arkeolojik, kentsel, tarihsel ve doğal sit alanları, özel çevre koruma bölgeleri, milli parklar, diğer doğa koruma alanları ile su havzaları, askeri yasak ve güvenlik bögelerinde arazi kullanım kısıtlarının genellikle maliklerde hoşnutsuzluğa neden olduğu, benzer biçimde kentlerde imar uygulaması yapılan yerlerde oluşan ve zaman içinde kamulaştırma çalışması yapılmamış olan imar planlarındaki kamu tesisleri alanlarının özellikle 2011 yılından sonra hukuki el atma davalarına dönüştüğü ve hızla artan el atma tazminatlarının yerel ve merkezi idare bütçesine önemli ölçüde yük getirdiği gözlenmektedir. Bu koşullarda planlama, gayrimenkul geliştirme, inşaat ve diğer paydaşlar başta olmak üzere hemen hemen toplumun bütün kesimlerinde İmar Hakkı Transferi (İHT) veya İmar Hakkı Aktarımı (İHA) uygulaması yapılarak hak kayıplarının telafi edilmesine yönelik modelin uygulamaya konulabileceğine ilişkin güçlü beklenti oluşmuş bulunmaktadır.
Mevzuatta imar hakkının kapsamı ve tanımlanma biçimindeki yetersizliklere ilave olarak imar hakkının aktarıma konu edilebilmesi için gerekli olan taşınmaz bilgi ve değerleme altyapısı, değerleme uzmanlığının kurumsallaşması, sertifika üretimi, imar hakkı bankası ve diğer yönleri ile imar hakkı transferi uygulamasının seçilmiş ülke uygulamalarının incelemesi, mevzuat analizi, uygulama sorunları ve saha çalışmalarının sonuçlarına göre Türkiye’de imar hakkı transferine olan ihtiyacın tanımlanması, bu çalışmanın temel amacını oluşturmaktadır. İncelenen ülke deneyimleri ve mevzuat analizine ilave olarak Ankara ilinden seçilmiş kentsel koruma ve çöküntü alanında taşınmaz malikleri ve işyeri sahipleri ile yapılan görüşme ve anket sonuçlarına göre genelleme yapılması mümkün olmuştur. Bu alanda doktora çalışması yapmamı ve özellikle tez çalışmalarımı yönlendiren,
ortamda olduğu kadar beşeri ilişkilerde de engin fikirleri ile yetişme ve gelişmeme katkıda bulunan danışman hocam Prof. Dr. Harun TANRIVERMİŞ’e, tez izleme komitesi üyeleri Prof. Dr. Türkay TÜDEŞ, Yrd. Doç. Dr. Akın ÜNAL ve Yrd. Doç. Dr. Gökhan ŞAHAN’a içten teşekkürü bir borç bilirim. Tez çalışmasının literatür araştırması, anket tasarımı, anket uygulama, veri toplama ve analiz aşamalarında desteğini gördüğüm Ankara Üniversitesi Gayrimenkul Geliştirme ve Yönetimi Bölümü öğretim üyeleri Doç. Dr. Yeşim ALİEFENDİOĞLU, Prof. Dr. Metin ARSLAN, Doç. Dr. F.Nihan ÖZDEMİR SÖNMEZ’e, veri toplama ve saha çalışması aşamasında emeği geçenlere ve nihayet tez çalışmamı okuyarak görüş ve değerlendirmeleri ile beni yönlendiren değerli akademisyen ve uzmanlara da teşekkür etmek isterim. Lisansüstü eğitim boyunca sürekli desteklerini gördüğüm ailem ve çalışma arkadaşlarım da katkılarından dolayı teşekkürü hak etmektedir.
Çalışmamın bundan sonra yapılacak yeni araştırma ve özellikle mevzuat çalışması yapacak ve politika geliştirecek karar organlarına yardımcı ve yol gösterici olması temel dileğimdir.
Veli BÖKE
Ankara, Ocak 2020
İÇİNDEKİLER
TEZ ONAYI
ETİK ... i
ÖZET ... ii
ABSTRACT ... iv
ÖNSÖZ VE TEŞEKKÜR ... vi
KISALTMALAR DİZİNİ ... xiii
ŞEKİLLER DİZİNİ ... xv
ÇİZELGELER DİZİNİ ... xvi
1. GİRİŞ ... 1
1.1 Araştırmanın Önemi ve Amaçları ... 1
1.2 Araştırmanın Kapsamı, Materyali ve Sınırlılıkları ... 5
2. KAVRAMSAL TEMELLER VE İLKELERİN DEĞERLENDİRİLMESİ ... 8
2.1 Mülkiyet Hakkı ve Taşınmaz Mülkiyeti Kavramları ... 8
2.2 Taşınmaz Mülkiyet Hakkının İmar Hakkı İle İlişkisi ... 11
2.3 İmar Hakkı ve Transferine İlişkin Kuramsal Temeller ... 15
2.3.1 İHT’nin tanımı ... 15
2.3.2 İHT programının niteliği ... 19
2.3.3 İHT programının tarihsel gelişimi ... 24
2.3.4 İHT’nin temel özellikleri ... 29
2.3.5 İHT programlarının amaçlarının belirlenmesi ... 31
2.4 İHT Programının Başlıca Kullanım Alanları ... 35
2.4.1 İHT programının alan korumasında kullanılması ... 35
2.4.2 Koruma irtifakı kavramı ve kullanımı ... 38
2.4.3 Tarımsal amaçlı koruma uygulamaları ... 39
2.4.4 Çevresel değerlerin korunması ... 40
2.5 İHT Programını Oluşturan Temel Bileşenler... 42
2.5.1 Gönderen bölgenin tespiti ... 43
2.5.2 Alan bölgenin tespiti ... 46
2.5.3 Gönderen bölge ve alan bölge ilişkisi ... 50
2.6 Taşınmaz Değerlemesinin Doğru Yapılması ... 53
2.7 İmar Yoğunluk Bonusu ... 55
2.8 Tahsis ve Değişim Oranlarının Belirlenmesi ... 58
2.9 İmar Kredileri ... 61
2.10 İHT Bankası ... 65
2.11 Hafifletme (Mitigation) Bankası ... 70
2.12 Bağımsız İHT Piyasası ... 71
2.13 Toplumsal Kabul Edilebilirlik ve Uzlaşma Olanakları ... 74
2.14 Uygulamanın Gönüllü Olması ... 77
3. İHT PROGRAMLARINI UYGULAMA İLKELERİ VE ESASLARININ DEĞERLENDİRİLMESİ ... 80
3.1 İHT Programlarının Çeşitli Kavramlarla İlişkisi ... 80
3.1.1 İmar düzenlemeleri ve İHT ilişkisi ... 80
3.1.2 İHT programı ve İHS (PDR) ilişkisi ... 81
3.1.3 Planlanmış imar birimleri (PUD) ... 83
3.1.4 İlk Reddetme Hakkı (Rights of First Refusal - ROFR) ... 83
3.1.5 İmar etki ücretleri ... 83
3.1.6 Kazanılmış imar hakkı ... 84
3.1.7 Diğer kavramlar ... 86
3.2 İHT Programında Yetkili İdare ve Proje Yönetimi ... 86
3.3 İHT İşleminin Başlangıcı ve Aşamaları ... 88
3.4 İHT Uygulamalarındaki Yasal Sorunlar ve Bazı Yargı Kararları ... 91
3.5 İHT Programlarının Avantajları ve Dezavantajları ... 99
3.6 İHT Programlarını Benimseyen ve Karşı Olanların Görüşleri ... 101
3.7 Başarılı İHT Uygulamaları... 103
3.8 Başarısız İHT Programı Uygulamaları ... 112
4. SEÇİLMİŞ ÜLKELERDE İHT PROGRAMLARI UYGULAMALARININ DEĞERLENDİRİLMESİ ... 114
4.1.3.1 Arizona Eyaleti ... 120
4.1.3.2 Kaliforniya Eyaleti ... 124
4.1.3.3 Kolorado Eyaleti ... 130
4.1.3.4 Florida Eyaleti ... 135
4.1.3.5 Georgia Eyaleti ... 141
4.1.3.6 Idaho Eyaleti ... 142
4.1.3.7 Maine Eyaleti ... 143
4.1.3.8 Maryland Eyaleti ... 144
4.1.3.9 Massachusetts Eyaleti ... 147
4.1.3.10 Minnesota Eyaleti ... 149
4.1.3.11 New Hampshire Eyaleti ... 150
4.1.3.12 New Mexico Eyaleti ... 150
4.1.3.13 New Jersey Eyaleti ... 151
4.2.14 Güney Karolayna Eyaleti ... 156
4.2.15 Ohio Eyaleti ... 156
4.2.16 Oregon Eyaleti ... 162
4.2.17 Pensilvanya Eyaleti ... 163
4.2.18 Rhode Island Eyaleti ... 166
4.2.19 Tennessee Eyaleti ... 167
4.2.20 Washington D.C. ... 167
4.2.21 Virginia Eyaleti ... 172
4.2.22 Wisconsin Eyaleti ... 173
4.2 Diğer Ülkelerde İHT Programları Uygulamaları ... 174
4.2.1 Fransa ... 174
4.2.2 İtalya - Revenna Programı ... 175
4.2.3 İspanya – Valenci Programı ... 176
4.2.4 Hindistan - Bombay ... 177
4.2.5 Avustralya ... 178
4.2.6 Japonya - Tokyo ... 179
4.2.7 Kanada – Toronto / Ontario ... 181
4.2.8 Diğer ülkeler ... 181
5. SAHA ÇALIŞMASI SONUÇLARININ ANALİZİ VE TARTIŞMA ... 184
5.1 Araştırma Alanının Tanıtımı ve Alan Çalışmasının Kapsamı ... 184
5.1.1 Araştırma sahasının mekansal gelişimi ve temel özellikleri ... 184
5.1.2 Araştırma sahasının planlama geçmişinin değerlendirilmesi ... 186
5.1.3 Çalışma sahasında alan koruma çalışmalarının gelişimi ... 196
5.2 Araştırma Alanının Demografik Özellikleri ve Alan Kullanım İlişkileri ... 205
5.3 Araştırma Alanında İmar, Koruma ve Kullanımı İlişkileri Çerçevesinde İHT Programlarının Uygulanabilme Olanaklarının Değerlendirilmesi ... 211
5.3.1 Alan araştırmasının materyal ve yöntemleri ... 211
5.3.2 İşyerleri yönetici ve çalışanlarının özellikleri ve İHT programlarına yönelik yaklaşımlarının değerlendirilmesi ... 212
5.3.3 Hanelerin temel özellikleri, mülkiyet hakkı ve İHT programlarına yönelik eğilimlerinin değerlendirilmesi ... 223
5.4 İşyeri Sahipleri ve Hanelerin İHT Programlarına Yönelik Eğilimlerini Etkileyen Faktörlerin Değerlendirilmesi ... 234
6. TÜRKİYE’DE İHT PROGRAMLARI İHTİYACINA YÖNELİK MEVZUAT VE İHT PROGRAMLARININ UYGULANABİLİRLİĞİNİN ANALİZİ ... 241
6.1 Türk Hukuk Sistemi’nde İHT Programlarının Yeri ve Önemi ... 241
6.1.1 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu ... 241
6.1.2 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’nda İHT programları ... 243
6.1.3 Diğer düzenlemelerde İHT programı ... 244
6.2 İmar Uygulamalarında İmar Hakkı Kısıtlılığının İHT Programı İle Telafi Edilebilirliğinin Değerlendirilmesi ... 245
6.3 İHT’nin Kentsel Dönüşüm Uygulamalarında Kullanılması ... 248
6.4 Türkiye’de İHT’nin Uygulanabilmesi İçin Gerekli Hususlar ... 252
6.4.1 Çerçeve yasal düzenleme ihtiyacı ... 253
6.4.2 İHT sertifikası ve imar hakkının menkulleştirilmesi ... 255
6.4.3 İmar hakkına yönelik değerleme sisteminin kurulması ... 258 6.4.4 Proje geliştirme ve planlama işleminde gönderen ve alan bölgelerin tespiti 262
6.4.9 İmar hakkının kayıt altına alınması ve izlenmesi ... 268
6.4.10 Bir uzlaşma aracı olarak İHT’nin kullanılması ... 268
7. SONUÇ VE ÖNERİLER ... 270
KAYNAKLAR ... 281
EKLER ... 293
EK 1 Saha Çalışmasında Kullanılan Soru Formları ... 294
EK 2 ABD’de 2003 Yılı Verilerine Göre Uygulanan İHT Programları ve Amaçlarının Sınıflandırılması (Fulton vd. 2004) ... 305
ÖZGEÇMİŞ ... 322
KISALTMALAR DİZİNİ
ABD Amerika Birleşik Devletleri
BK Bakanlar Kurulu
DC Washington, DC
DRC Development Right Certificates (İmar Hakkı Sertifikaları)
DRT İmar Hakları Transferi
Easements (Tarımsal Koruma İrtifaklarının Satın Alınması)
EPA Environmental Protection Agency (Çevresel Koruma Ajansı) GEF Global Çevresel Facility (Küresel Çevre Fonu)
GIS Geographic Information System (Coğrafi Bilgi Sistemi)
GM Genel Müdürlüğü
GMQS Büyüme Management Quota System (Büyüme Yönetimi Kota Sistemi)
HB House Bill (Konut Kanunu)
İHT İmar Haklarının Transferi (Transfer of development right) IPES Parcel Evaluation System (Bireysel Parsel Değerleme Sistemi)
KAKS Kat Alanı Katsayısı
m. Madde
MDR Marketable Development Rights (Ticari İmar Hakları)
PACE Purchase of Development Right / Agriculture Agriculture Conservation
PDC Pinelands İmar Credits (Pinelands İmar Kredileri)
PDR Purchase of Development Right (İmar Haklarının Satılması) PUD Planned Unit Development (Planlanmış İmar Konut Birimleri) RDRs Residential Development Rights (Konut İmar Hakları)
RDT Residental Densty Transfer (Konut İmar Yoğunluğunun Transferi)
TBK 11.1.2011 tarih ve 6098 sayılı Türk Borçlar Kanunu TBMM Türkiye Büyük Millet Meclisi
TMMOB Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği
TDC Transfer of Development Credits (Aktarılabilen İmar Kredileri) TDR Transfer of development right (İmar Hakkı Transferi)
TDRs Transfer of development rights (İmar Hakkı Transfer Kredileri) TDU Transferable Development units (Transfer Edilebilen İmar Konut
Birimleri)
TMK 3/12/2001 tarih ve 4722 sayılı Türk Medeni Kanunu TOKİ Toplu Konut İdaresi Başkanlığı
TRPA Tahoe Regional Planning Agency (Tahoe Bölgesel Planlama Kurumu)
TV Televizyon
ŞEKİLLER DİZİNİ
Şekil 2.1 Mülkiyet hakları demeti ... 11
Şekil 2.2 Kullanılmayan imar hakkının komşu parsele aktarımı ... 20
Şekil 2.3 New York Grand Central Terminal binası hava hakkı aktarımı ... 27
Şekil 2.4 İHT’nin tarihi yapıların korunmasında uygulanması ... 29
Şekil 2.5 Kentsel yayılma örneği ... 33
Şekil 2.6 Geleneksel planlama örneği ... 34
Şekil 2.7 İHT’nin doğal çevrenin korunmasında uygulanması ... 42
Şekil 2.8 Alan ve gönderen bölge gösterimi ... 44
Şekil 2.9 Gönderen ve alan bölgeler ile ara bölge gösterimi ... 51
Şekil 5.1 Çalışma alanının konumu ... 185
Şekil 5.2 Lörcher Planı ... 186
Şekil 5.3 Jansen Planı ... 187
Şekil 5.4 Yücel - Uybadin Planı ... 191
Şekil 5.5 Ankara Nazım İmar Planı ... 193
Şekil 5.6 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planı ... 194
Şekil 5.7 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planı ... 195
Şekil 5.8 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planı içinde çalışma alanının yeri ... 196
Şekil 5.9 Ulus Tarihi Kent Merkezi Kentsel Yenileme Bölgesi ... 197
Şekil 5.10 Altındağ İlçesi’nde Kentsel Sit Alanının Sınırları ... 199
ÇİZELGELER DİZİNİ
Çizelge 2.1 Uygulamada kullanılan temel kavramların tanımları ... 43
Çizelge 2.2 Chesterfield Projesinde imar kredilerinin dönüştürülmesi ... 62
Çizelge 2.3 ABD’de seçilmiş gönüllü ve zorunlu programların özelliklerine göre sınıflandırılması ... 79
Çizelge 3.1 ABD’deki başarılı İHT programları uygulamaları ... 109
Çizelge 5.1 Altındağ ilçesinde nüfusun cinsiyete göre dağılımı ... 207
Çizelge 5.2 Ankara ili Altındağ ilçesinde nüfusun eğitim düzeyi (15 - + Yaş) ... 209
Çizelge 5.3 Altındağ ilçesinde nüfusun yaşlarına göre dağılımı... 210
Çizelge 5.4 Saha çalışması yapılan mahallelerin yüzölçümleri ve nüfus bilgileri (2015 yılı) ... 211
Çizelge 5.5 İşyeri sahiplerinin cinsiyetleri ve medeni durumlarına göre dağılım ... 213
Çizelge 5.6 En son mezun olunan eğitim kurumlarına katılımcıların dağılımı ... 213
Çizelge 5.7 İşyerinde çalışan kişi sayısı ve medeni durumlarına göre dağlımı ... 214
Çizelge 5.8 İşyerine ulaşım için kullanılan araçların dağılımı ... 215
Çizelge 5.9 İşyerlerinde çalışanların aylık ortalama gelirlerine göre dağılımı ... 215
Çizelge 5.10 İşyerlerinin bulunduğu mahalleye gelinen yerler ve işletme sürelerine göre dağılımı ... 216
Çizelge 5.11 İşyerlerinin mülkiyet durumları ve işyerinin edinim şekillerine göre dağılımı ... 217
Çizelge 5.12 Taşınmazları dönüşüm, koruma veya kentsel amaçlı kamu kurumlarına uzlaşma ile vermek için aranan şartlar ... 218
Çizelge 5.13 İşyeri çalışanlarına göre İHT programında talep edilebilecek taşınmazların temel özellikleri ... 218
Çizelge 5.14 İşyerlerinin imar haklarının başka yere aktarılması ve yeni mekana yerleşim sonrasında maddi ve sosyal durumda olası değişikliğe ilişkin görüşleri ... 219
Çizelge 5.15 İmar hakkının aktarılması yerine, istenilen her şehirde kullanabilecek ve değerinde spekülasyon olamayacak güvenilir imar hakkı sertifika verilmesini isteme eğilimleri ... 219
Çizelge 5.16 Yeni işyeri için çevreden öncelikli beklenti durumlarına göre dağılımı.... 220
Çizelge 5.17 Seçilmiş başlıca önermelere katılım durumlarına göre işyeri çalışan ve yöneticilerinin dağılımı ... 221
Çizelge 5.18 Görüşülen kişilerin mezun oldukları okul ve medeni durumları ... 224
Çizelge 5.19 Hanelerin meslekleri ve sosyal güvenlik olanaklarına göre dağılımı ... 224
Çizelge 5.20 İşyerlerine ulaşımı sağlama durumlarına göre hanelerin dağılımı ... 225
Çizelge 5.21 Görüşülen hanenin aylık ortalama gelirine göre dağılımı... 225
Çizelge 5.22 Hanelerin mahalle ve aynı konutta ikamet ettikleri sürelere göre dağılımları ... 226
Çizelge 5.23 Hanelerin oturdukları mahalleye geldikleri yerleşimlere göre dağılımı .... 227
Çizelge 5.24 Talep edilebilecek taşınmazların temel özelliklerine göre dağılımı ... 229
Çizelge 5.25 İmar hakkı başka bir yere aktarılırsa ve yeni yere yerleşilirse, maddi ve sosyal durumdaki değişiklik durumlarına göre dağılımı ... 229
Çizelge 5.26 Hakkın başka bir yere aktarılması yerine, istenilen her şehirde kullanabilecek ve değerinde spekülasyon olamayacak güvenilir sertifika verilmesini isteme eğilimi ... 230
Çizelge 5.27 Yaşamak istenebilecek çevrede öncelikle olması istenen özellikler ... 231
Çizelge 5.28 Yapılacak projeyi uygulayıcı idarenin taşınmazın değeri konusunda uzlaşma daveti yapması halinde idare ile anlaşma yapılmasına ilişkin görüşler ... 231
Çizelge 5.29 Konuttaki imar hakkının başka yerde veya şehirde kullanılma imkânı olması teklifini kabul etme olanakları ... 232
Çizelge 5.30 Hanelerin seçilmiş önermelere katılma durumlarına göre dağılımı ... 233
Çizelge 5.31 İşyeri çalışanları ve hanelerin dönüşüm veya kentsel koruma projeleri için taşınmazlarını uzlaşma ile vermede istedikleri şartlara ilişkin Ki- Kare testi sonuçları ... 234
Çizelge 5.32 İşyerleri çalışanları ve hanelerin dönüşüm veya kentsel koruma projesi için taşınmazın bedelinin ödenmesi yerine imar hakkının aktarılmasını isteme eğilimleri arasındaki ilişkiler ... 235
Çizelge 5.33 İşyerleri çalışanları ve hanelerin imar hakkı başka bir yere aktarılırsa ve yeni yere yerleşilirse, maddi ve sosyal durumdaki değişiklikler arasındaki ilişkiler ... 236 Çizelge 5.34 İşyerleri çalışanları ve hanelerin haklarının başka bir yere aktarılması
yerine, istediği her şehirde kullanabileceği ve değerinde spekülasyon olamayan güvenilir imar hakkı sertifikası verilmesini isteme durumu
1. GİRİŞ
1.1 Araştırmanın Önemi ve Amaçları
Taşınmaz mülkiyetinin kapsamı, kullanımı ve sınırlanması; modern hukuk sistemlerinde toplum yararı veya kamu yararı gerekçelerine dayanılarak genel kabul görmektedir (Eren 2014). Ülkelere göre taşınmaz mülkiyetinin dikey ve yatay kapsamları farklı biçimde tanımlanmakla birlikte, mülkiyet haklarına kamu ve özel hukuk alanlarından kaynaklanan müdahalenin sonuçlarının farklı araçlarla tazmin edilmesi veya telafi edilmesi gerekmektedir (Aliefendioğlu 2011). Her ülkenin hukuk sistemi, taşınmaz mülkiyetinin kapsamı ve sınırlarını düzenlemiş, mülkiyet hakkına kamu ve özel hukuk alanlarına ilişkin kanunlarla yapılabilecek sınırlamanın kapsamını açıkça tespit etmiş ve etki hafifletme önlemleri ile tazmin yollarının da çerçevesini çizmiştir.
Mülkiyet hakkı çok geniş bir kavram olup, taşınmaz, taşınır ve fikri mülkiyet hakları bunların yaygın olarak bilinenleri ve uygulama açısından en önemli olanlarıdır. Taşınmaz mülkiyeti; yeryüzü (yüzey), derinlik (yeryüzünde yerin çekirdeğine kadar olan kesim) ve yükseklik olmak üzere üç boyutlu olarak tanımlanmakta ve mülkiyet hakkının süreye bağlandığı İngilitere gibi ülkelerde mülkiyet hakkı dört bileşenli olarak tanımlanmaktadır (Tanrıvermiş 2016). Bununla birlikte taşınmaz mülkiyetinin dikey ve yatay kapsamına olası kısıtlama veya sınırlama uygulamaları, taşınmaz üzerinde inşai hakkın tesisi ve hatta taşınmazdan kadastro parseli olarak yararlanma olanaklarını bile kısıtlayabilmektedir.
Taşınmazın imar parseline dönüştürülmesi veya imar hakkı (development right); boş bir parsel ya da mevcut binada, kat mülkiyeti kanunu, imar kanunu, imar planı veya imar yönetmeliklerine dayalı olarak izin verilen yapılaşma ve fiziki geliştirme ile bu işlemlerin yasalarla belirlenmiş sonuçlarının doğurduğu hakların tamamı olarak görülebilir (Böke ve Tanrıvermiş 2017).
Mülkiyet hakkı, insanın emeğinin nesneye dönüşmesi ve yaşam için gerekli olmasından dolayı ortaya çıkmakta ve önem kazanmaktadır. Buna göre mülkiyet hakkı, insanoğlunun varlığına bağlı olarak gündeme gelmiş olup, gerek TC Anayasası, gerekse Avrupa İnsan
olmuştur. Bununla birlikte mülkiyet hakkı; mutlak, dokunulmaz ve sınırlanamaz bir hak olmayıp, mülkiyet hakkının genel olarak toplum yararı ve daha dar çerçevede ise kamu yararı gerekçesine dayalı olarak sınırlanması yaygın olarak söz konusu olabilmektedir (Böke 2003, Tanrıvermiş vd. 2014, Böke ve Tanrıvermiş 2017).
Birçok ülkede kadastro parselinin mülkiyeti ile imar hakkı ayrıştırılmakta ve hatta devletin her kadastro parselinin malikine imar hakkı vermek zorunda olmadığı bilinmektedir (Lawrence 1998, Lee 1998, Colas 1999, Walls ve McConneell 2007, Aken vd. 2008). Diğer bir ifade ile bir yerleşim yerindeki bütün parsellere imar hakkının verilmesi zorunluluğunun olmadığı; malik, yatırımcı, finansal kurumlar ve diğer paydaşlarca bilinmektedir. Ancak ülkelere göre imar ve mülkiyet haklarına ilişkin mevzuatın kapsamı ve uygulama araçları farklılık göstermektedir. Türkiye’de planlama alanı sınırları içindeki parsellerin toplam alanından düzenleme ortaklık payı (zaiyat oranı) nispetinde indirim yapıldıktan sonra, ayrıca 3194 sayılı İmar Kanununda açıkça düzenlenmemiş olan kamu tesisleri payının ayrıldığı, kamu tesisleri için ayrılan alanın mevzuatta tanımlanan süresi içinde kamulaştırılarak söz konusu parsellerin hissedarlarına bedellerinin ödenmediği, genellikle hisseli olan bu parsellerin maliklerinin hisselerini yerel piyasada geçerli emsal taşınmaz değerleri üzerinden satışını yapamadığı ve parsellerin benzerleri gibi imar hakkına sahip olmamaları nedeniyle 2012 yılından sonraki dönemde hissedarların kamulaştırmasız el atma ve tazminat davası açma eğilimine girdikleri gözlenmektedir (Tanrıvermiş 2016). 3194 sayılı İmar Kanununa göre oluşan imar kısıtlı parseller, kentsel koruma alanları, diğer sit alanları, özel çevre koruma alanları, askeri yasak ve güvenlik bölgeleri, su havzaları koruma bölgeleri, kıyılar ile mutlak tarım arazilerinin imar veya inşai hakkının kısıtlanması nedeni ile söz konusu parsellerin malikleri tarafından açılan el atma tazminatına ilişkin davaların kabul gördüğü ve tazminata hükmedildiği dikkati çekmektedir (Böke 2003, Aliefendioğlu 2011, Aliefendioğlu ve Tanrıvermiş 2011, Tanrıvermiş vd. 2016).
programları, bugünlerde bu ülke dışında Kanada, Latin Amerika ülkeleri ile bazı Avrupa ülkelerinde yoğun olarak uygulanmaktadır. Özellikle kentsel dönüşüm ile tarihi ve kültürel alanların korunmasında başarılı olarak uygulanabilecek bu model ile Türkiye’de ilk defa 27.07.2004 tarih ve 5226 sayılı 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu İle Çeşitli Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun 8/c maddesi ile tanışmıştır. Yapılanma hakları kısıtlanmış olan kültür ve tabiat varlıkları ile bunların koruma alanlarında bulunan taşınmazların korunması için yeni bir model olarak İHT programları yoluyla koruma amaçlı imar plânları ile kesin yapılanma yasağı getirilen sit alanlarında bulunan ve böylece kısıtlanan taşınmaz maliklerine, haklarını başka bir taşınmaz üzerinde kullanma olanağı tanınmıştır. 18/6/2010 tarih ve 5999 sayılı Kanun ile eklenen 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’na “kamulaştırmasız el koyma sebebiyle tazmin” başlığını taşıyan geçici 6’ıncı maddesine göre İHT; kamulaştırmasız el koyma tazminatları konusunda bir uzlaşma aracı olarak düzenlenmiş bulunmaktadır. Daha sonra kentsel dönüşüm çalışmalarına ilişkin olarak 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile 16/5/2012 tarih ve 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunda ise İHT programları, taşınmazların boşaltılması ve kamulaştırma konusunda bir uzlaşma aracı olarak değerlendirilmiştir. Bununla birlikte mevcut yasal düzenlemelerin, İHT programlarının bir sistem olarak sağlıklı biçimde işleyişi için yeterli altlığı teşkil etmediği, gerekli araçlar ve organizasyon yapısını tanımlamadığı ve hatta İHT programlarının Türk Hukuk Sistemi’ne bir bütün olarak entegre edilmediği ve bu yüzden kentsel, doğal ve diğer alanların korunması çalışmalarında etkin olarak uygulama olanağının bulunmadığı görülmektedir.
Doğal, tarihsel ve kültürel koruma alanlarındaki yapılaşma koşullarının; alanın çevresel, sosyal ve ekonomik özelliklerine bağlı olarak planlama otoritesi ve koruma kurullarının kararları ile şekillendiği bilinmektedir. Doktrinde ve birçok ülke uygulamasında arazinin imar hakkı ile mülkiyet hakkının ayrıştırılması ve bu yolla özel mülkiyete konu olan ve ulusal mirasın bir parçası olması nedeni ile korunması gereken taşınmazların etkin biçimde ve piyasaya dayalı araçlarla korunması zorunlu olarak tercih edilmektedir.
Planlama çalışmaları ve imar hakkı verilmesi, toplumun genel yararı ve planlamanın temel ilkelerine uygunluğa bağlıdır (Özdemir Sönmez 2006, Keleş ve Mengi 2014). Bu
çerçevede çalışmada; kentsel koruma ve yenileme alanları, imar hakkı kısıtlı parseller ile diğer koruma alanları, askeri yasak ve güvenlik bölgeleri ve imar hakkı verilmeyecek doğa koruma ve tarım alanlarında, maliklerin hak kayıplarının telafi edilmesi açısından İHT programları ve kullanım olanakları; teorik esaslar, seçilmiş ülkelerdeki uygulamaları ve Türkiye’de İHT programının geliştirilmesi ve uygulanması olanakları bir bütün olarak değerlendirilmiştir. Kapsamlı literatür araştırması ve seçilmiş ülkelerdeki uygulama örneklerinin analizine dayalı olarak çalışmada ülke koşullarına uygun İHT’nin ana hatları ortaya konulmuş (Böke ve Tanrıvermiş 2017) ve farklı statülerle koruma altına alınmış alanlarda başarılı uygulama yapılabilmesi için gerekli olan yasal düzenleme ve organizasyon yapısının ilkeleri ve uygulama araçları ortaya konulmuştur.
Türkiye’de imar hakkının mülkiyet hakkından ayrıştırılması ve başka bölgelerdeki taşınmazlara aktarımı konusu genellikle imar kısıtlı parseller ile koruma alanlardaki kesin yapılaşma yasağı olan parsellerin maliklerinin hak kayıplarına bağlı olarak son yıllarda sıklıkla gündeme gelmektedir (Anonim 2014, Mataracı vd. 2017). Bu bakımdan ortaya çıkış nedenleri yönünden İHT programları uygulamasının seçilmiş ülke örneklerinden farklılık gösterdiği açıktır. Diğer yandan incelenen örnek olaylarda kapsamlı düzenleme ve yapılanma ile başarılı İHT uygulamasının yapılmasının mümkün olduğu görülmekte olup, bu uygulamanın 2863 Sayılı Kanunda yer alan tek bir madde (m.8/c) hükmüne dayanılarak başarılı olarak uygulanmasının mümkün olamayacağı açktır. Son olarak İHT programları geliştirme ve uygulamalarına malikler ve diğer aktörlerin yaklaşımlarının tespiti ile yerel ölçekten ulusal ölçeğe doğru başarılı uygulama için gerekli olan yasal ve kurumsal yapılanmanın gerçekleştirilmesi zorunluluğu açıkça dikkati çekmektedir.
Belirtilen amaçlara ulaşmak için yapılan bu çalışmanın sonuçlarına göre İHT programının rasyonel biçimde uygulanabilmesi için gerekli yasal düzenlemelerin çerçevesinin çizilmesi ile oluşturulması gereken idari yapı ve temel uygulama araçlarının tespiti yapılmıştır. Özellikle bugünlerde yoğun şekilde uygulamaya konulan kentsel dönüşüm ve koruma çalışmalarında taşınmazların boşaltılması için yapılan kamulaştırma işlemlerinde uzlaşma aracı olarak İHT programlarının kullanılmasının önündeki
bütün paydaşların bilgilendirilmesi ile gayrimenkul geliştirme ve yönetimi uzmanlarının İHT programları geliştirme ve uygulama süreçlerindeki görev ve yetkilerinin tanımlanması gerekliliği ile gönderen bölgedeki taşınmazların kuru mülkiyetinin geleceği ve bu alanların gelecek yıllarda inşai faaliyetlere tam olarak kapatılması, İHT bankacılığı ve diğer piyasa araçlarına ilişkin yasal düzenlemelerin ana hatlarının tanımlanmasına da gereksinim bulunmaktadır.
1.2 Araştırmanın Kapsamı, Materyali ve Sınırlılıkları
Birçok ülkede gayrimenkul geliştirme, değerleme, gayrimenkul yönetimi, planlama ve gayrimenkul proje geliştirme, gayrimenkul yatırımları ve finansmanı alanlarında İHT programları uygulamasına ilişkin olarak çok sayıda çalışma yapılmış olmasına karşın, Türkiye’de bu alanda sınırlı sayıda çalışmanın yapıldığı tespit edilmiştir. Sınırlı sayıda çalışmaların birçoğu literatür incelemesi veya seçilmiş ülke uygulamalarının analizi (Göksu 2002, Göksu 2003, Göksu 2006, Göksu 2007a, Göksu 2007b, Göksu 2007c, Yamak 2006, Dündar 2010), sınırlı sayıdaki çalışmada imar hakkının toplulaştırılması (Ulutaş 2005) ile afet bölgeleri ile korunan alanlardaki mülkiyet kısıtlama sorunlarının etkilerinin azaltılması ve hak kayıplarının asgari düzeye çekilmesi açısından İHT programı geliştirme ve uygulama olanaklarını ele almıştır (Aliefendioğlu 2011, Aliefendioğlu ve Tanrıvermiş 2011, Duman 2016, Kaman 2016, Aliefendioğlu ve Duman 2017). Bu çalışmada öncekilerden farklı ve daha geniş kapsamlı olarak İHT yönteminin genel olarak tanıtılması, yurt dışı ve yurt içi uygulamalarının incelenmesi, yurtdışı mevzuat ve uygulama yöntemlerinin tespiti ile Türkiye’de İHT programlarının uygulanabilirliği açısından mevcut yasal düzenlemelerin analizi ile aktörlerin İHT programlarına yaklaşımları ve başarılı İHT programlarının geliştirilebilmesine yönelik örgütlenme gereksinimine ilişkin önerilerin geliştirilmesi temel hedef olmuştur.
Araştırmada öncelikle birçok ülkede İHT programlarının gelişimi ve başarılı proje uygulama örnekleri; mevzuat, uygulama araçları ve organizasyon yapısı yönlerinden incelenmiş, İHT programlarının uygulama araçları ve gerekli yapısal unsurları saptanmış ve halen Türkiye’de yürürlükteki mevzuat sistematiğinde İHT programları olarak yer alan terimlerin uygulanma olanakları seçilmiş koruma alanı ölçeğinde değerlendirilmiş ve özellikle kültür ve tabiat varlıklarının korunması ile kentsel dönüşüm ve koruma
mevzuatındaki düzenlemelerin işlevselliği kapsamlı olarak incelenmiştir. Taşınmaz mülkiyetinin koruma amaçlı olarak sınırlanması ve söz konusu kısıtlamanın uygulamasına malikler ve diğer paydaşların yaklaşımlarının incelenmesi, kamulaştırma yapılamaması, el atma davalarının sonuçlanma süresinin uzunluğu ve davaların sonucunda bedelin ödenmesinin zamana bağlı olması gibi hususlar da dikkate alınarak İHT programının telafi edici bir araç olarak uygulanabilirliği Ankara İli Altındağ İlçesi Kentsel Koruma Alanı sınırları içinde ve çevresindeki mahallelerden seçilen konut ve işyeri sahiplerine uygulanan anketin sonuçlarına dayalı olarak irdelenmiş (Ek 1) ve ülke incelemeleri, mevzuat analizi ve teorik çalışmaların sonuçları ile ülke gereksinimleri ve maliklerin yaklaşımları birlikte kullanılarak İHT programına yönelik temel politika araçlarının tanımı yapılmıştır. Sonuç olarak Türkiye’deki yasal ve yapısal eksikliklerin tespiti ile yurt dışı uygulama örneklerinin birlikte analizi yapılarak etkin İHT programları geliştirilmesine yönelik çözüm önerileri sıralanmış ve ana hatları ile mevzuat ve uygulamada yapılması gereken değişiklikler ortaya konulmuştur.
Araştırmada öncelikle mülkiyet ve imar hakkı ile İHT programlarının teorik ilke ve esasları, seçilmiş ülke uygulamaları ile Türkiye’deki birincil ve ikincil mevzuat ve uygulama analiz edilmiş olup, bu aşamada farklı ülkeler ve Türkiye’de yasal düzenlemeler ve uygulamaların değerlendirilmesi yapılmıştır. İlk bölümde ülke incelemelerine ilave olarak seçilmiş ülke ve projelerde İHT programları geliştirme ve uygulama araçları; mevzuat ve uygulama yönlerinden incelenmiş ve Türkiye mevzuatı ile karşılaştırma yapılmıştır. İkinci aşamada, yabancı ülke uygulamaları ve ülke karşılaştırmasına uygun olarak Ankara İli Altındağ İlçesi Kentsel Koruma alanı sınırları içinde İHT programları uygulama olanaklarının ekonomik, sosyal ve politik yönlerden değerlendirilmesi yapılmıştır. Alan araştırmasının sonuçlarına göre mevcut yasalarda yapılması gereken değişiklik önerileri geliştirilmiş ve Türkiye ile farklı ülke modelleri karşılaştırmalı olarak değerlendirilmiş, aralarındaki olumlu veya olumsuz farklar irdelenerek, mevcut uygulamaları geliştirmek için gerekli olan araç(lar), uygulama kurumları ve mevzuat düzenlemeleri gerekçeleri ile ortaya konulmuştur. İHT
içeren yasal ve kurumsal yapılanma önerileri de araştırma sonuçlarına dayalı olarak ortaya konulmuştur. Gerek merkezi idare, gerekse yerel yönetimler düzeyinde İHT programları geliştirme ve uygulama olanaklarının ana hatları ve başarılı uygulama yapılabilmesi için alınması gereken önlemlerin tespiti; kaynak araştırması ve örnek proje analizleri, ülke incelemeleri, mevzuat analizi ve saha çalışmalarının sonuçlarına göre tespit edilmiş, olası sorun alanları ve temel çözüm yaklaşımları katılımcı bir anlayışla da kapsamlı olarak değerlendirilmiştir.
2. KAVRAMSAL TEMELLER VE İLKELERİN DEĞERLENDİRİLMESİ
2.1 Mülkiyet Hakkı ve Taşınmaz Mülkiyeti Kavramları
Mülkiyet hakkı, “kişisel haklar paketinin” içerisinde yer alan önemli haklardandır (Lawrence 1998). Mülkiyet hakkı; taşınmaz, taşınır ve fikri mülkiyet haklarının tamamını kapsar. Taşınmaz mülkiyetinin kapsamı ve sınırları Anayasa ve 4721 sayılı Türk Medeni Kanununda, taşınır mülkiyeti ve fikri mülkiyet hakkı ise başka kanunlarda düzenlenmiştir.
Taşınmaz üzerindeki mülkiyet hakkı; yerin altındaki madenleri, yer altı ve yer üstü kaynaklarını, yeryüzünü çevreleyen hava üzerindeki hakları, taşınmaz üzerinde tarım yapma hakkı da olmak üzere, genel bir haklar demeti içinde yer almaktadır. Ancak kişi bu hakları kullanırken tamamıyla bağımsız ve serbest değildir. Devlet bu hakları genel toplum yararı ve daha dar kapsamda kamu yararına kısıtlayabilmektedir. Bu tür kısıtlamanın yaygın örneklerinden biri de planlama ve belgeleme düzenlemeleri olarak görülmektedir (Lawrence 1998). Bazı yazarlar, mülkiyet haklarını; arazi kullanım planının bir aracı niteliğinde özel girişimler olarak da kabul etmektedirler (Buitelaar ve Needham 2007).
Mülkiyet hakları, doğal haklardan sayılmamaktadır. Ayrıca bu haklar, doğal bir şekilde de gelişmemektedir. Bunlar, devlet tarafından belirlenen sınırlar içinde şekillendirilen sosyal haklardır. Kendiliğinden örgütlenmiş toplulukların özel nitelikte olan kullanımlarla mülkiyet haklarının daha iyi sonuçlar üretebildiği belirtilmektedir (Buitelaar ve Needham 2007).
Türkiye Cumhuriyeti 1982 Anayasası’nın “mülkiyet hakkı” başlıklı 35’inci maddesi, mülkiyet hakkını ve bununla yakın bağlantısı olan miras hakkının, herhangi bir ırk, din,
ilgilendiren, genel olan bir üst yararın bulunması gerekmektedir. Kamu yararı olarak adlandırılan bu toplumsal fayda, kişisel yararın önüne geçmekte ve çoğu kez kişisel çıkar ve faydaları sınırlayabilmekte ve hatta ortadan kaldırabilmektedir. Bununla birlikte toplumsal yarar için de olsa, mülkiyet hakkı tamamıyla hiçbir kurala bağlı kalmaksızın sınırlandırılamaz.
Gerek T.C. Anayasası, gerekse Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi mülkiyet hakkının özünü tanımlamakta ve çerçevesini çizmektedir. Anayasa, mülkiyet hakkının ancak kanunla sınırlandırılabileceğini öngörmektedir. Bu bakımdan mülkiyet hakkı mutlak ve sınırsız bir hak değildir. Aksine malike toplum yararına ödevler yükleyen bir haktır. Bu hak, toplum yararına aykırı kullanılamayacaktır. Esasen bu ödev, herkese uygulanabilecek genel bir hükümdür. Bu çerçevede malikin hakkının kullanımında toplumun menfaatlerini ihlal etmemesi temel kural olacaktır (Kılıç 1997).
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, mülkiyet hakkına toplum yararına kanunla getirilebilecek kısıtlamaların bazı örneklerini saymıştır. Örneğin, Anayasa’nın 43’üncü maddesinde kıyıların devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğunu, deniz, göl ve akarsu kıyıları ile deniz ve göl kıyısı dahilinde faydalanılan kamu yararı kavramı gözetileceğini ve kıyılarla sahil şeritlerinin, kullanılış amaçlarına göre derinliği ve kişilerin bu yerlerden yararlanma imkan ve şartlarının kanunla düzenlenebeleceğini belirtmiştir.
Toplum yararına kısıtlama örneklerinin başında Anayasa’nın “toprak1 mülkiyeti” başlıklı 44’üncü maddesi gelmekte olup, buna göre devlet, toprağın verimli olarak işletilmesini korumak ve geliştirmek, erozyonla kaybedilmesini önlemek ve topraksız olan veya yeter toprağı bulunmayan çiftçilikle uğraşan köylüye toprak sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri alabilir. Yapılacak kanun ile değişik tarım bölgeleri ve çeşitlerine göre arazi yüzölçümünü de devlet tespit edebilecektir. Bu amaçla dağıtılan topraklar bölünemez,
1 Türk Hukuk Sisteminde başta Anayasa ve birçok kanunda “arazi” kavramı yerine toprak kavramı kullanıldığı örneklere sık rastlanmakta ve bu iki kavramın anlamının farklılığı ihmal edilmektedir. Daha genel olarak yasal metinlerinde; arazi, toprak, emlak, gayrimenkul, taşınmaz ve mülk kavramlarının hatalı kullanımlarına sık rastlandığının vurgulanması gerekmektedir. Gayrimenkul geliştirme ve yönetimi alanındaki uluslararası terminolojiye göre Anayasa’da “toprak mülkiyeti” yerine “arazi mülkiyeti”
miras hükümleri dışında başkalarına devredilemeyecek, ancak dağıtılan çiftçilerle mirasçıları tarafından işletilebilir. Belirtilen şartların ortadan kalkması halinde, dağıtılan topraklar Devlet tarafından geri alınabilir.
Toplum yararına getirilen sınırlamaların başında kamulaştırma gelmektedir. Anayasa’nın 46’ıncı maddesinde yer alan düzenlemeye göre devlet ve kamu tüzel kişileri kamulaştırma yapma yetkisine sahiptir. Kamu yararı kavramı durumlarında gerçek karşılıkları nakden ödendiği durumda, özel mülkiyetteki taşınmazlar tamamı ya da bir kısmı üzerinde, kanunla gösterilen esas ve usullere göre kamulaştırma yapılabilir.
Taşınmazlar kamulaştırılabileceği gibi, bunlar üzerinde idarî irtifak hakkı da kurulabilecektir. Ancak kamulaştırma bedeli, Anayasa ve Kanun’da sayılan kamulaştırma işlemleri dışında nakden ve peşin olarak ödenecektir. Anayasa, kamulaştırma bedelini güvence altına almakta ve herhangi bir sebeple ödenmemiş kamulaştırma bedellerinde kamu alacakları için öngörülen en yüksek faiz oranının uygulanacağını hükme bağlanmış bulunmaktadır.
Kamulaştırma ile benzer etki ve sonuçlar doğuran ve Anayasa’nın 47’inci maddesi ile mülkiyet hakkına getirilen diğer bir sınırlama ise devletleştirmedir. Mülkiyet hakkına getirilen başka bir sınırlama da, üzerinde mülkiyet hakkı ileri sürülen şeyin aynı zamanda bir tarih, kültür ve tabiat varlığı olması durumunda söz konusudur. Anayasa’nın 63’üncü maddesi, varlık ve değerler mülkiyet sınırlamaların kanunla düzenlenebileceğini hüküm altına almaktadır.
3/12/2001 tarih ve 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu’nda mülkiyetin tanımına yer verilmemiştir. Bununla birlikte kanun koyucu 4721 Sayılı Kanunun 683’üncü maddesine mülkiyet hakkının içeriğini belirtmiştir. 4721 Sayılı Kanunun 683’üncü maddesinde belirtildiği üzere “Bir şeye malik olan kimse, hukuk düzeninin sınırları içinde, o şey üzerinde dilediği gibi kullanma, yararlanma ve tasarrufta bulunma yetkisine sahiptir”. Bu
Mülkiyet hakkı, içerdiği yetkiler yönünden bazen de kısmen sınırlandırılmış olabilir. Bu gibi durumlarda mülkiyetin sınırlandırılmış olması, mülkiyetin eşya üzerinde sahibine en geniş, en kapsamlı ve en mutlak bir yetki vermiş olduğu gerçeğini değiştirmemektedir (Eren 2014).
Kural olarak özüne zarar verilmeksizin bir yerden başka bir yere nakledilemeyen taşınmazlar, taşınmaz mülkiyetinin konusunu oluşturmaktadır (Oğuzman vd. 2013).
Bununla birlikte kanun koyucu ekonomik ihtiyaçları gözönünde tutarak sadece gerçek ve maddi anlamdaki taşınmazların değil, taşınmazlar üzerindeki hakların da taşınmaz mülkiyetinin kapsamına gireceğini kabul etmiştir (Eren 2014). Nitekim kanun koyucu 4721 Sayılı Kanunun 704’üncü maddesine göre arazi ile kat mülkiyetine kayıtlı bağımsız bölümlerin yanında tapu kütüğünde ayrı sayfaya kaydedilen bağımsız ve sürekli hakların da taşınmaz mülkiyetinin konusuna girdiğini belirtmiştir.
2.2 Taşınmaz Mülkiyet Hakkının İmar Hakkı İle İlişkisi
Bir taşınmazın mülkiyet hakkının içerisine; taşınmazın içerdiği bütün mineraller, madenler, ağaçlar, yer altı ve yer üstü su kaynakları dahil olduğu gibi (Renard 2007), taşınmaz üzerinde tarımsal faaliyette bulunma ve hava hakkı gibi çok yaygın olan haklar da girmektedir (Lawrence 1998).
Şekil 2.1 Mülkiyet hakları demeti (Nelson vd. 2013)
Taşınmaz mülkiyet hakkı, taşınmazın yerin altındaki tüm içeriği (örneğin, madenler) ve üstündeki hava ile taşınmazda bulunan diğer bütün kaynakları da kapsar (Aken vd. 2008).
Mülkiyet hukuku açısından 4721 Sayılı Kanunun 718’inci maddesine göre taşınmaz mülkiyetinin kapsamı açıkça şöyle ifade edilmiştir: “Arazi üzerindeki mülkiyet, kullanılmasında yarar olduğu ölçüde, üstündeki hava ve altındaki arz katmanlarını kapsar.
Bu mülkiyetin kapsamına, yasal sınırlamalar saklı kalmak üzere yapılar, bitkiler ve kaynaklar da girer”. Diğer yandan taşınmaz sayılan bağımsız ve sürekli haklar üzerindeki mülkiyet hakkının kapsamı, yüklü taşımazın tapu kütüğündeki sahifesine irtifak hakkı olarak yapılmış tescil işlemine bağlıdır. Kat mülkiyetine tabi bağımsız bölümler ise Kat Mülkiyet Kanunu’ndaki hükümlere tabidir (Oğuzman vd. 2013).
Taşınmaz sahipleri aynı zamanda, taşınmaz kullanım kuralları uyarınca, taşınmazla ilgili bölgeleme düzenlemeleri ve imar planlarının izin verdiği tüm imar haklarının da sahibidir (Aken vd. 2008). Bu imar kuralları, konut alanına ilişkin imar yoğunluğu sınırlarını belirler. Bu sınırlar genellikle, belirli taban alanı veya imar yoğunluğuna karşılık gelen, bir bağımsız konut sayısı üzerinden tespit edilir. Örneğin, bir dekar tarım arazisinde kullanılabilecek imar hakkına karşılık, bir bağımsız konut imar hakkı tahsis edilebilir.
Yetkili idareler, bu temel imar sınırlarını, bazı alan ve projelerde farklı tespit edebilme yetkisine sahiptirler (Walls ve McConnell 2007).
İmar hakları; parselin mevcut kullanımı ile yürürlükteki mevzuatın imkan tanıdığı ölçüde muhtemel kullanımları arasındaki fark olarak tanımlanabilir (Colas 1999). İmar hakkı, genellikle mülk sahibinin taşınmazı üzerinde inşai faaliyet yapmasına yasal olarak verilecek imkanları kapsamaktadır. Diğer bir ifade ile imar hakkı, taşınmaz mülkiyet hakkının basit olarak değerini etkileyen ve onun içinde yer alan bir hak olmaktadır. Bu hakkın, taşınmazın benzeri ve emsali ile aynı içerik, nitelik ve nicelikte olması istenmektedir (Lee 1998).
İmar hakkı; kullanma, satma (tasarruf etme) ve takas etme hakkı gibi genel mülkiyet hakkı paketinin bir parçasıdır (Tavares 2003). İmar hakkı, genel mülkiyet hakkı
ayrıldığı gibi (Tavares 2003), bir taşınmazdan diğer bir taşınmaza aktarılabilir ve bir ekonomik değer haline dönüştürülebilir (Lawrence 1998, Aken vd. 2008).
İmar hakkı, alıcı ve satıcı arasında bir bedel karşılığında el değiştirebilmesine rağmen, söz konusu alım - satım işlemi, taşınmazın mülkiyetini (kuru mülkiyetini) kapsamamaktadır (Lawrence 1998). Diğer bir ifade ile taşınmazın imar hakkı ayrılıp başka bir mülk sahibine satıldığında, taşınmaz mülkiyeti el değiştirmemiş olur (Ward 2013). Bir mülk sahibi imar haklarının satışını yaptığı zaman, taşınmazı üzerinde tarımsal faaliyet yapma ve taşınmazının üzerinde yararlanmaya ilişkin diğer haklarını kullanmaya devam eder (Colas 1999).
Tarihsel gelişim süreci ve değişen yaşam koşullarına bağlı olarak kentler hızla kalabalıklaşmış, konut sayısı artmış ve taşınmaz değerleri de birçok yerleşim yeri ve ülkede hızla artma eğilimini sürdürmektedir. Buna ilave olarak kentlerin planlama ve yeni yerleşim alanları üretme ihtiyacı ortaya çıkmıştır. Yeni yapılan planlamalarla, taşınmaz üzerinde imar haklarının kurulması ve bunların garanti altına alınması gündeme gelmiştir (Scattoni ve Falco 2012). Bu değişimin bir sonucu olarak imar rantlarının ortaya çıkması kaçınılmaz olmuştur. İmar hakları ile kentsel rant, birbiriyle içiçe geçmiş ve aralarında sebep-sonuç ilişkisi olan iki kavramdır. İmar rantlarının sürdürülebilir ve esnek sosyo- ekolojk bir yapıya hizmet etmesi gerekmektedir (Sportza 1999).
Arsa, planlama aracılığıyla altyapısı hazırlanmış ve üstyapıya ilişkin imar hakları ile donatılmış kentsel arazidir (Çelik 2007). Keleş (2002) tarafından kentsel arazi kavramı;
arsa kavramı ile eşanlamlı olarak kabul edilmekte ve “kent ve kasabalarda, yapı yapmaya ayrılmış ve kent yönetiminin sunduğu kolaylık ve donanımlardan yararlanabilecek yeryüzü parçası” ilke olarak “arsa” olarak tanımlanmaktadır (Keleş 2002). Ancak değerleme biliminde taşınmazın cinsinin arsa olarak tanımlanabilmesi için daha kapsamlı tanımlama yapılması, taşınmazın içinde bulunduğu planlama sahasının özelliği, belediyece planın yapılma ve onanma tarihi, taşınmazın plana göre olması gereken kullanım biçimi ve fiili durum (aktüel nitelik) karşılaştırması, taşınmaz ve çevresinin belediye hizmetlerinden yararlanma düzeyi ve çevrenin meskunluğu gibi birçok ölçüte göre inceleme yapılması zorunluluğu bulunmaktadır (Tanrıvermiş 2016).
Kentsel arazi, henüz arsaya dönüşmemekle birlikte imar hakkı için beklenti içine girilmiş ve spekülasyona konu olmaya başlamış arazi olarak da kabul edilmektedir (Tekeli 1993).
Planların getirdiği kullanımlar ile arsanın konumu ve yapısına bağlı olarak değeri de artmaktadır. Kamu tarafından yaratılan ve planlama kararları ile oluşan değer artışına
“imar değeri” adı verilmekte ve bu değer, önceki ham arazi değerinden ayrılmaktadır (Akdeniz 2001). İmar planlamasının asıl amacı kamu yararı olduğu için planlamada, kentsel arazi rantının en düşük düzeyde tutulmasına çalışılmaktadır (Çelik 2007).
Mülkiyet hakları demetine son veren ve imar haklarında hareketli bir piyasa oluşturmak için, ayrı bir ticari imar hakkı oluşturan çok sayıda ülkeler bulunmaktadır (Lawrence 1998). Mülkiyet haklarının kullanımı sınırsız değildir. Devlet mülkiyet hakkını kamu yararına sınırlayabilmektedir. Mülkün tamamını ve bir kısmını ekonomik değerini ödemek kaydıyla kamu yararına alabilmekte, kamulaştırabilir veya mülkteki bu hakların kullanımını sınırlayabilmektedir. İmar haklarının yaygın olarak sınırlanma biçimi, imar planı ile getirilen bölgeleme olmaktadır (Lawrence 1998).
Bölgeleme, birçok çevresel amaçları gerçekleştirmek için çoğu kez yetersiz bir araç olarak görülmektedir. Örneğin, bir arazinin kırsal bölge olarak tanımlanması, çoğu kez söz konusu mülklerin sadece kırsal amaçlı kullanımlarda kalacağı anlamına gelmediğine dikkat edilmelidir. Ülkede yürürlükte olan imar düzenlemelerine göre kırsal yerleşim yerlerindeki taşınmazlar için düşük düzeyde de olsa imar yoğunluğunun öngörebilmesi mümkün olmaktadır. Arazi varlığının korunması amacına ulaşmak için sınırlandırılmış bölgelemenin tercih edilmesi, mülkiyet hakkının değerinin düşmesine yol açmaktadır.
Böyle durumlarda mülk sahiplerinin itirazları ile sıklıkla karşılaşılmaktadır (Walls ve McConnell 2007).
ABD’deki özel taşınmaz mülkiyetinin kapsamı, hak ve sorumlulukları da kapsar. Bu hakkın kapsamında genellikle; hakkın kullanımı, taşınmazda oturma, elde tutma, imar
yaşamın veya eşsiz ekolojik kaynakların korunması açısından önem taşıyabilir. Bu nedenle, sosyal amaçlar açısından, bu taşınmazın imar hakkı ve bölünmesi engellenebilir (Walls ve McConnell 2007).
Örnek olarak New York Eyaleti Manhattan şehrinde olan Chelsea’de, demir yolu olarak planlanan alanda kalan taşınmazların imar fırsatlarını kaybetmelerinden dolayı maliklerin uğradıkları zararı karşılamak üzere, buradaki mülklerin yüksekliğine kullanılmayan imar hakkı anlamına gelen hava hakları için, yeni yapılan konut bölgesinin %20’si tahsis edilmiş (Spaans vd. 2011) olması verilebilir.
ABD uygulamasında, imar haklarının uygulama tür ve şekli ile isimlendirilmesi bazen farklılık gösterebilmektedir. Örneğin, “Konut İmar Hakları” (Residential Development Rights - RDRs), taşınmazda yapılacak birim konut sayısının sınırlandırılması anlamına gelmektedir. Taşınmazda yapılacak konut, bağımsız (müstakil) tek bir ailenin yaşacağı konut olabileceği gibi, çok katlı bir bina içerisinde bulunan bağımsız bölüm şeklinde de olabilir. Bu uygulama Tahoe Gölü’nün koruma programını planlayan “Tahoe Bölgesel Planlama Kurumu” (Tahoe Regional Planning Agency - TRPA) tarafından ilk olarak uygulanmış ve planlama alanı içindeki parsel üzerinde izin verilen bağımsız bölüm sayısını belirleyen ve sınırlayan bir teknik olarak geliştirilmiştir (Lee 1998).
2.3 İmar Hakkı ve Transferine İlişkin Kuramsal Temeller
2.3.1 İHT’nin tanımı
Basit olarak İHT; daha fazla imar yoğunluğu için imar haklarının tümünün veya bir kısmının kullanılması, gerçekleştirilecek değişim ile bir parselin imar hakkının başka bir taşınmaz üzerinde kullanılması veya taşınmazın diğer bir bölümünde kullanılmasının oluşturduğu sonuç olarak görülebilir (Meck 2002). İHT programlarında, henüz imar uygulaması yapılmamış ya da düşük düzeyde imar hakkı verilmiş olan yerleşim yerlerindeki alanları korumak isteyen yerel veya bölgesel yönetimler, nakit para ödemeden koruma amacını gerçekleştirebilmektedirler. İHT kavramı, bir taşınmazın
