Üye ülkeler nitelikli işgücü çekiminde ise ABD ve Kanada gibi ülkelerin görece gerisinde kalmıştır

(1)

TÜRKİYE CUMHURİYETİ ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ

ÇALIŞMA EKONOMİSİ VE ENDÜSTRİ İLİŞKİLERİ ANABİLİM DALI

NİTELİKLİ İŞGÜCÜ GÖÇÜNE İLİŞKİN

AB ÜLKELERİNDEKİ POLİTİKALARIN İNCELENMESİ VE TÜRKİYE İÇİN POLİTİKA ÖNERİSİ

Yüksek Lisans Tezi

Fulya İNCİ DOĞAN

(2)

(3)

TÜRKİYE CUMHURİYETİ ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ

Yüksek Lisans Tezi

Fulya İNCİ DOĞAN

Tez Danışmanı

Prof. Dr. Şenay GÖKBAYRAK

(4)

T.C.

ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ

Fulya İNCİ DOĞAN

Yüksek Lisans Tezi

Tez Danışmanı : Prof. Dr. Şenay GÖKBAYRAK

Tez Jürisi Üyeleri

Adı Soyadı İmzası

Prof. Dr. Şenay GÖKBAYRAK Prof. Dr. Yücel UYANIK

Dr. Öğr. Gör. Elif Tuğba DOĞAN

Tez Sınav Tarihi: 09/06/2020

(5)

TÜRKİYE CUMHURİYETİ ANKARA ÜNİVERSİTESİ

SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ MÜDÜRLÜĞÜNE

Bu belge ile tezdeki bütün bilgilerin akademik kurallara ve etik davranış ilkelerine uygun olarak toplanıp sunulduğunu beyan ederim. Bu kural ve ilkelerin gereği olarak, çalışmada bana ait olmayan tüm veri, düşünce ve sonuçları andığımı ve kaynağını gösterdiğimi ayrıca beyan ederim. (…/…/2020)

Tezi Hazırlayan Öğrencinin

Adı Soyadı Fulya İNCİ DOĞAN

(6)

ÖNSÖZ

Avrupa, işgücü göçünün önem kazandığı dönemlerden bu yana göçmenlerin tercih ettiği başlıca bölgelerden biri olmuştur. Üye ülkeler nitelikli işgücü çekiminde ise ABD ve Kanada gibi ülkelerin görece gerisinde kalmıştır. Ancak coğrafi yakınlık, Birlik üyesi olma çabası ve başarılı uygulama örnekleri bakımından Avrupa Birliği’nin nitelikli işgücü göçüne politikalarının göç rejimleri bağlamında incelenmesinin Türkiye açısından yol gösterici nitelikte olduğu değerlendirilmektedir.

Bu çalışmada Türkiye’nin nitelikli işgücü açısından tercih edilirliğini artırma yolunda uygulanabilecek politika ve yaklaşımlara ülke örnekleri üzerinden ışık tutulmaya çalışılmaktadır. Çalışmayı hazırlarken yol gösterici tavsiyelerini esirgemeyen tez danışmanım Prof. Dr. Şenay Gökbayrak ve çalışma süresince manevi destek sağlayan aileme teşekkürlerimi sunarım.

(7)

İÇİNDEKİLER

ÖNSÖZ ... I İÇİNDEKİLER ... II TABLOLAR LİSTESİ ... IV ŞEKİLLER LİSTESİ ... V KISALTMALAR ... VI

GİRİŞ ... 1

BİRİNCİ BÖLÜM ... 4

ULUSLARARASI GÖÇ HAREKETLERİ KAPSAMINDA NİTELİKLİ İŞGÜCÜ GÖÇÜ ... 4

1.1. NİTELİKLİ İŞGÜCÜ GÖÇÜNE İLİŞKİN KAVRAMSAL ÇERÇEVE ... 4

1.2. TARİHSEL GELİŞİM İÇİNDE NİTELİKLİ İŞGÜCÜ GÖÇÜ ... 11

1.3. İŞGÜCÜ GÖÇÜNE İLİŞKİN KURAMSAL TARTIŞMALAR ... 17

1.3.1. Neo-klasik Kuram ... 18

1.3.2. Yeni Ekonomi Kuramı ... 20

1.3.3. Sosyal Sermaye Kuramı ... 20

1.3.4. İkili İşgücü Piyasası Kuramı ... 21

1.3.5. Dünya Sistemleri Kuramı ... 21

1.4. BİLGİ VE TEKNOLOJİ DÖNEMİNDE İŞGÜCÜ GÖÇÜ ... 23

İKİNCİ BÖLÜM ... 30

AVRUPA’DA NİTELİKLİ İŞGÜCÜ GÖÇÜNE YÖNELİK POLİTİKALAR ... 30

2.1. REFAH DEVLETİ VE GÖÇ REJİMLERİ BAĞLAMINDA NİTELİKLİ İŞGÜCÜ GÖÇÜNE İLİŞKİN ULUSAL POLİTİKALAR ... 33

(8)

2.1.2.3. Avusturya ... 43

2.1.2.4. Belçika ... 44

2.1.3. Sosyal Demokrat Refah Devletlerinde Yaklaşım ... 45

2.2.3.1. İsveç ... 46

2.2. NİTELİKLİ İŞGÜCÜ GÖÇÜNE İLİŞKİN BİRLİK DÜZEYİNDEKİ POLİTİKALAR ... 48

2.2.1. Mavi Kart Direktifi ... 49

2.2.2. Tek İzin Direktifi ... 52

2.3. REFAH DEVLETİ VE GÖÇ REJİMLERİ BAĞLAMINDA NİTELİKLİ İŞGÜCÜNE İLİŞKİN AVRUPA POLİTİKALARININ DEĞERLENDİRMESİ54 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM ... 61

TÜRKİYE’DE NİTELİKLİ İŞGÜCÜ GÖÇÜ POLİTİKALARI ... 61

3.1. TÜRKİYE’DE NİTELİKLİ İŞGÜCÜNE İLİŞKİN TARİHSEL GELİŞİM ... 61

3.1.1. 1930’larda Yaşanan Bilim İnsanı Göçü ... 61

3.1.2. 1960’larda Türkiye’den Göçler ... 64

3.1.3. Türkiye’den ABD’ye Yönelen Nitelikli İşgücü Göçü ... 66

3.2. TÜRKİYE’DE NİTELİKLİ İŞGÜCÜNE İLİŞKİN POLİTİK YAKLAŞIM VE PROGRAMLAR ... 71

3.2.1. Sınırlandırıcı Yaklaşımlar ... 72

3.2.2. Türk Diasporasına Yönelik Faaliyetler ... 73

3.2.3. Eğitime Yönelik Girişimler ... 74

3.2.4. Kalkınma Planlarındaki Yaklaşım ... 75

3.3. 6458 VE 6735 SAYILI KANUNLAR EKSENİNDE YENİ DÖNEM ... 80

SONUÇ ... 86

KAYNAKLAR ... 94

ÖZET ... 105

SUMMARY ... 106

(9)

TABLOLAR LİSTESİ

Tablo 1. Dünya Ekonomisi ve Nitelikli İşgücü Göçüne Dönüşüm ... 12

Tablo 2. Uluslararası Göçlerin Belirleyicileri ... 19

Tablo 3. Küreselleşme Dönemleri Ekseninde İşgücünün Niteliksel Dönüşümü... 25

Tablo 4. 2012- 2013 Yılları Mavi Kart Statüleri Ve Sayıları ... 51

Tablo 5. Türkiye ile Birlikte Gelişmekte Olan Bölgelerden ABD’ye Nitelikli İşgücü Hareketliliği: 1962-1969 ... 68

Tablo 6. Nitelikli İşgücü Performans Göstergeleri 2014-2018 ... 79

(10)

ŞEKİLLER LİSTESİ

Şekil 1. 2015-2018 Yılları Arasında İngiltere'ye Yapılan ECAA Başvuru Sayısı ... 37 Şekil 2. Türkiye’den ABD’ye H1B İşgücü Göçü ... 70

(11)

KISALTMALAR

AB : Avrupa Birliği

ABD : Amerika Birleşik Devletleri

AK : Avrupa Komisyonu

GİGM : Göç İdaresi Genel Müdürlüğü ILO : International Labour Organisation IOM : International Organization for Migration

OECD : Organisation for Economic Co-operation and Development UİK : Uluslararası İşgücü Kanunu

YÖK : Yükseköğretim Kurulu

YUKK : Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu

(12)

GİRİŞ

Göç, coğrafi olarak uzak ya da yakın bir noktada daha insancıl yaşam koşullarını hedefleyen ve bu anlamda insanlık tarihi kadar eski bir olguyu ifade etmektedir.

Geçmişteki belirli bir zaman diliminde dünyada kaç kişinin göç olgusuna dahil olduğunu tam olarak tespit etmek mümkün olmasa da tarihin her döneminde yerleşik ve göçe dayalı yaşam biçimlerinin birlikte var olduğuna dair kanıtlar bulunmaktadır.

Tarihsel süreç içerisinde farklı kıtalarda kitlesel olarak gerçekleşen göç hareketleri;

siyasi ve iktisadi gelişmelere göre biçimlenmiş ve yeni boyutlar kazanmıştır. Kapitalist üretim biçiminin yaygınlaşması ise yirminci yüzyılla birlikte işgücü göçünü ülkelerin başlıca gündem konularından biri haline getirmiştir. II. Dünya Savaşı sonrası ortamı ekonomik bir avantaja çevirmek isteyen ülkelerin kapsamlı işgücü göçü organizasyonlarıyla ise küresel bir “göç endüstrisi” oluşmuştur. Bugün emeğin ulusal sınırlardan bağımsız olarak serbestçe dolaşabilmesi bağlamında işgücü göçüne ülkeler için ekonomik anlamda hem bir olanak hem de bir sorun alanı olarak giderek daha fazla önem atfedilmektedir.

Günümüzde özellikle gelişmiş ülkeler nitelikli işgücü göçünü küreselleşen rekabet ortamında bir olanak ve ihtiyaç olarak görmekte; nitelikli işgücü olarak tanımlanan bireyler için ise gelişmiş ülkeler teknolojik altyapılarının yanı sıra sundukları imkânlar ve yaşam kalitesi gibi unsurlarla birer cazibe merkezi olarak değerlendirilmektedir. Söz konusu karşılıklı fayda Amerika Birleşik Devletleri, Kanada ve İngiltere gibi ülkelere yönelik nitelikli işgücü göçünün hızlı biçimde yaygınlaşmasına zemin hazırlamıştır. Bu ülkelerdeki çoğu liberal göç politikalarının da etkisiyle nitelikli göçmen işgücünün adaptasyonu büyük oranda herhangi bir sorunla karşılaşılmadan gerçekleşmektedir. Geleneksel göç rotası ülkelerdeki bu talep ve olumlu seyir; küresel yarışta payını almak isteyen Avrupa Birliği üyesi ülkeler ve ardından

(13)

gelişmekte olan ülkeler için de nitelikli işgücü göçünün rolünü artırmaktadır. Bilgi sistemleri ve teknolojik dönüşüme yapılan yatırımlarla hem diğer ülkelerden potansiyel nitelikli işgücü göçünü artırmaya, hem de yerel nitelikli işgücünün gelişmiş ülkelere akışının önüne geçilmeye çalışılmaktadır.

Bu bağlamda Türkiye, kuruluşundan bu yana göç olgusunun muhatabı olmuş;

ancak göçe ilişkin kapsamlı politikaları gündemine alması son dönemde gerçekleşmiş bir ülke konumundadır. Bu dönüşümde göçün küresel anlamda kazandığı önem, bölgesel olarak Suriye’den gelen göç akımları gibi sorunlarla yüz yüze kalınması, yabancı çalışma izin sayılarının giderek artması gibi etkenler rol oynamaktadır. Nitelikli işgücü göçü kapsamında hem hedef ülke hem de kaynak ülke olarak çeşitli girişimler politik ve idari açıdan gerçekleştirilmektedir. Bu noktadan hareketle çalışmanın amacı, Türkiye’nin kalkınma hedefleri ve potansiyeli doğrultusunda nitelikli işgücü göçü bağlamında nasıl bir model oluşturması gerektiğini, ülke örnekleri, geçmiş tecrübeler ve yaklaşımlar ışığında değerlendirmektir.

Çalışmanın amacı doğrultusunda ilk bölümde işgücü göçü olgusu içinde nitelikli işgücü göçünün yeri ve önemini anlatabilmek için işgücü göçüne ilişkin temel kavramlar, sorun alanları ve istatistiklere yer verilecektir. Daha sonra nitelikli işgücü göçünün tarihsel gelişim dinamikleri bağlamında işgücü göçüne duyulan ihtiyacın niteliksizden nitelikliye doğru nasıl bir dönüşüm seyri izlediği anlatılacaktır. Ardından işgücü göçünün giderek gündemde daha fazla yer tutmasıyla nedenleri ve etkilerini anlamlandırmaya yönelik olarak derinleşen kuramsal tartışmalardan bahsedilecek;

nitelikli işgücü göçüne ilişkin yaklaşımlar anlatılmaya çalışılacaktır. İlk bölümün sonunda günümüzde özellikle gelişmiş ülkeler ve kısmen gelişmekte olan ülkelerin

(14)

Nitelikli işgücü göçüne ilişkin genel çerçevenin çizilmesinin ardından, ikinci bölümde Avrupa’da farklı refah ve göç rejimlerine sahip ülkelerin nitelikli işgücü göçüne yönelik farklı politikalar incelenecektir. Çalışmada değerlendirme için Avrupa ülkelerinin seçilmesinin nedeni hem coğrafi yakınlık ve tarihsel bağlardan kaynaklı etkileşim, hem de Türkiye ile Avrupa’daki gelişmiş ülkelerin nitelikli işgücü göçüne ilişkin politikaları benzer zamanlarda gündeme almaya başlamalarıdır. Bu incelemede politikalar arasındaki benzerlik ve farklılıkları ortaya koyabilmek için refah devleti sınıflandırması kapsamında belirlenen “göç rejimleri” tipolojisi temel alınacaktır. Farklı göç rejimlerine dahil Avrupa ülkelerinin incelemelerinin ardından, ülkelerin göç politikalarına etkileri bağlamında Avrupa Birliği düzeyinde uygulamaya konulan yaklaşımlar değerlendirilecek; konuya ilişkin direktifler kapsamında nitelikli işgücü göçünü Avrupa’ya çekmeye yönelik ne gibi düzenlemelerin öngörüldüğü ve bu düzenlemelerin etkileri incelenmeye çalışılacaktır.

Çalışmanın üçüncü bölümünde Türkiye’nin nitelikli işgücü göçüne yönelik politikaları ve yaklaşımı değerlendirilecektir. Bu kapsamda öncelikle Türkiye’de işgücü göçünün gelişim dinamikleri ele alınacaktır. Farklı dönemlerde Türkiye’nin göç alan veya veren ülke olarak nasıl konumlandığı ve bu süreçlerin etkilerinin anlatılmasının ardından; söz konusu dönemlerde Türkiye’nin politika belgeleri ve siyasi-idari kararlar çerçevesinde nitelikli işgücüne ilişkin nasıl bir yaklaşım benimsediğine değinilecektir.

Daha sonra 1990’lardan itibaren Türkiye’nin göçte hızlı biçimde bir hedef ülkeye dönüşmesiyle birlikte işgücü göçü politikalarının oluşum süreci anlatılacak; yeni dönemde Türkiye’nin yüzleştiği büyük göç dalgaları ve kalkınma hedefleri doğrultusunda 6458 ve 6735 Sayılı Kanun ekseninde politikaların hangi yönde evrildiği incelenecektir.

(15)

BİRİNCİ BÖLÜM

ULUSLARARASI GÖÇ HAREKETLERİ KAPSAMINDA NİTELİKLİ İŞGÜCÜ GÖÇÜ

En genel ve yalın anlamda göç; bireylerin kayda değer bir mesafe ve süre bağlamında gerçekleştirdikleri her türlü konum değişikliği olarak tanımlanabilir (Erder, 1986: 9). Derinlemesine ve farklı boyutlarıyla irdelenmek istendiğinde göç; nelerden kaynaklandığı, hangi gayeyle ve hangi yollarla gerçekleştirildiği bakımından değerlendirilebilir. Bunun yanında ekonomik, tarihsel, toplumsal, jeopolitik veya diplomatik başta olmak üzere pek çok disiplinle bağlantılı olarak incelenebilir. Göç olgusu, insanlık tarihi kadar eski olmakla birlikte; iktisadi yaklaşımlar daha ziyade işgücü göçü olgusuyla ilgilenmektedir. İşgücü göçü de her göç gibi kendi içinde belirleyenleri ve dinamikleri olan bir göç türüdür. Çağdaş işgücü göçü deneyimlerinin karmaşık yapısını çözümlemek açısından kavramların ve nedenlerin açıklanması gerekmektedir.

1.1. NİTELİKLİ İŞGÜCÜ GÖÇÜNE İLİŞKİN KAVRAMSAL ÇERÇEVE

Uluslararası göçte yaşanan ciddi artış ve dönüşüm göçe ilişkin modellerin ve kavramların çeşitlenmesine yol açmış; bunun neticesinde farklı bilim dalları ve disiplinlerden göç terminolojisine geniş katkılar sağlanmıştır. Bugün literatürde işgücü göçüyle bağlantılı pek çok kavramın kullanıldığı görülmektedir. Bu çalışmanın kapsamı

(16)

açıları aynı çatı altında toplayan ve nedenler, isteğe bağlılık, yöntemler ve yasallık gibi faktörlerden bağımsız olarak yurtdışında bir yıldan uzun süreli kalan herkesi göçmen olarak tanımlama yoluna gitmiştir.¹

İş amaçlı göçmen (business migrant) ise çoğunlukla idari görevler için varıştan önce imzalanmış bir sözleşmeye ve sponsorluğa bağlı olarak belirli bir süre için varış ülkesine giren bireyler için iş amaçlı göçmen sıfatı tercih edilmektedir.² Bu tanımlamada değerlendirilen göçmenler özellikleri bakımından genelde “nitelikli”

sayılmakla birlikte; göçün kısa süreli olması sebebiyle nitelikli göçmenlere ilişkin politikalarda çoğu zaman hedef kitle olarak görülmemektedirler.

Nitelikli işgücü göçü, çoğunlukla eğitim altyapısı yüksek beşeri sermayenin uluslararası hareketliliği olarak ifade edilebilir. Nitelikli işgücü göçü kavramının “beyin göçü” ile iç içe geçmiş ve birbirinin yerine kullanılan terimler olduğu söylenebilir. Türk Dil Kurumu, nitelikli işgücü göçünü, ileri seviyede mesleki gelişim göstermiş kişiler, uzmanlar ve bilim insanlarının çalışma, eğitim ve araştırma amacıyla kalkınmış bir ülkeye yerleşerek kendi ülkesinden ayrılması olarak tanımlamaktadır.³ Ancak bu yöndeki tanımların genel anlamda ülkeden bir kayıp temeline dayanan “beyin göçü”

kavramı için uygun olduğu değerlendirilmektedir. Bu nedenle çalışmanın daha nesnel bir yaklaşımda olması bakımından söz konusu kitlenin hareketliliği için nitelikli işgücü göçü kavramı tercih edilmiştir.

Nitelikli işgücü göçü olarak tanımlanan insan kaynağı hareketliliğinin öznesi olan yüksek nitelikli bireylerin göç kararında itici ve çekici faktörler rol oynamaktadır.

Bu etkenler ülke şartlarına göre değişse de başlıca itici etkenler göç veren ülkenin koşulları ekseninde şekillenmektedir. Ücretlerin ihtiyaçları karşılamaktan uzaklığı, dalgalı ekonomik seyir, mesleki açıdan kıymet görmeme sonucu tatminsizlik, eksik

1 https://publications.iom.int/system/files/pdf/iml_34_glossary.pdf 17.8.2019

2 https://publications.iom.int/system/files/pdf/iml_34_glossary.pdf 17.8.2019

(17)

istihdam, sosyal koşulların yetersizliği veya ayrımcılık gibi faktörler itici anlamda öne çıkmaktadır. Çekici etkenler ise göç alan ülkelerin sahip olduğu; uygun çalışma ortamları, tatmin edici ücret, kariyer fırsatları ve yüksek hayat standartlarıdır (Toksöz, 2006: 226). Söz konusu faktörler nitelikli işgücü kapsamında kabul edilen bireyin meslek ve beklentilerine göre farklılık gösterebilir. Tanımların kapsamı daha ziyade yüksek eğitim görmüş kişiler ve bilim ve teknoloji alanındaki meslek sahipleri çerçevesinde olsa da (Gökbayrak, 2006: 14-16); çalışmanın devamında görüleceği üzere ülkelerin ihtiyaçları doğrultusunda dönemsel olarak eğitim ya da meslek sınıfı kriterlerinin dışındaki göçmenlerin de nitelikli işgücü olarak kabul edildiğine rastlanmaktadır.

Beyin göçü; genellikle göç veren ülke bakımından olumsuz bir etki ve kayıp yaratan “beyin çekişi (brain drain)” kavramı yerine kullanılan beyin göçü kavramı esasen göç alan ülke bağlamında bir kazanımı ifade eden “beyin kazanımı (brain gain)”

kavramını da içinde barındırmaktadır (Gökbayrak, 2006: 24). Literatürde beyin göçü kavramının olumsuz karşılığının genel kabul gördüğü söylenebilir. Buna göre; beyin göçü; bilim ve teknoloji alanında yetişmiş insan kaynağının göç sebebiyle kaybedilmesidir. Uluslararası düzeyde yer değiştiren insan kaynakları; yüksek eğitimli, alanında uzman, donanımlı, yetenekli, yüksek yeterlikte ve kimi zaman üstün zekalı kişilerden oluşmakta ve bu kişiler çoğu zaman kendi ülkelerine dönmemektedirler (Kurtulmuş, 1992: 206). Beyin göçü; ülkelerin gelişmişlik düzeylerine göre nitelikli bireylerin daha iyisine ulaşmak arzusu bağlamında az gelişmiş ülkelerden en gelişmiş ülkelere kadar kademeli bir rotada gerçekleşmektedir. Burada ülkelerin ekonomik gelişme düzeyine bağlı gereksinimleri önemli rol oynamaktadır. Gelişmiş ekonomiler

(18)

Beyin göçü olarak da gündelik dilde sıkça ifade edilen nitelikli işgücü göçü;

üreten, düşünen ve kalifiye işgücünün çalışmak veya araştırma yapmak amacıyla başka bir ülkeye en verimli zamanlarında gidip çoğu zaman geri dönmemeleri durumunu ifade etmektedir (Kaya, 2003: 3). İyi eğitilmiş, uzmanlık ve yetkinlik olarak yüksek düzeyde bulunan işgücünün sınırlar arası gerçekleştirdiği hareketliliğe nitelikli işgücü göçü veya daha çok kullanılan biçimiyle beyin göçü denmektedir. Nitelikli işgücü göçünü niteliksiz işgücü göçünden ayıran temel farklılık emeğin özelliği olsa da; bu göçlerin nedenleri ve göçü oluşturan insan kitlesinin özellikleri birbirinden farklıdır. Niteliksiz işgücü göçünün temel sebeplerinden biri emek fazlası bulunan gelişmekte olan ülkelerdeki düşük ücret düzeyleridir. Bu şekilde yüksek ücret talep eden kitlenin sınırlar arası yer değiştirmesi işgücü göçünü oluşturmuştur. Ancak nitelikli işgücü göçünde iyi eğitilmiş ve yüksek yeterlikte uzmanlık kazanmış işgücünün ülke değiştirmesi, yüksek ücretlerden ziyade çalışma koşulları ve kendini geliştirme imkanlarına bağlı olarak şekillenmektedir. Az gelişmiş veya gelişmekte olan ülkelerdeki yetersiz çalışma koşulları ve mesleki gelişim fırsatlarının az oluşu nitelikli emeğin yönünü gelişmiş ülkelere çevirmektedir. Bu yönelim, gelişmiş ekonomilerin nitelikli işgücü göçünü teşvik eden uygulamalarıyla ve gelişmekte olan ülkelerin kıt kaynakları nedeniyle nitelikli işgücüne yönelik bütçe ayırmaktan kaçınmasıyla birleştiğinde uluslararası nitelikli işgücü göçü büyük bir hız kazanmaktadır. Gelişmekte olan ülkeler, yüksek nitelikli işgücünün başka ülkelerde eğitimlerini tamamlaması ve kariyer yapmasını desteklemektedir. Bu şartlar altında, eğitim düzeylerindeki coğrafi farklılıklar da nitelikli işgücü göçünün yönünü belirleyen unsurlardan olmaktadır. Bugüne değin beyin göçünü incelemiş pek çok araştırma nedeniyle literatür oldukça kapsamlıdır (Aktaş, 2015: 41-42). Nitelikli işgücü göçü, bir noktada beşeri sermayenin ülkeden transferi anlamı taşır ve göç ile menşe ülkedeki bilim insanı, doktor, mühendis gibi nitelikli emeğin, başka ülkeye gidişi beşeri sermaye kaybına neden olur. Bu kayıplar ise ülkenin

(19)

verimliliğini ve gelir düzeyini düşüren faktörlerden biridir. Az gelişmiş ülkeler, nitelikli işgücü yetiştirmeye kaynak ayırmak taraftarı olmasa da; gelişmekte olan ülkeler eğitime ve nitelikli işgücü yetiştirmeye ciddi bütçeler ayırmaktadır. Nitelikli işgücü göçü, bu bağlamda kamu eğitim yatırımlarının getirisini de düşürmektedir. Ülkeleri, ekonomileri ve işletmeleri ayakta tutan ve rekabet avantajı sağlayan yenilik ve yaratıcılık potansiyeli de nitelikli işgücü göçüyle birlikte başka ülkelere gönderilmektedir. Bu kaybın ekonomik büyümeyi de oldukça olumsuz yönde etkilediği savunulabilir (Straubhaar, 2000: 11). Göç alan kalkınmış ülkeler için ise yüksek yeterlikli göçmen, net mali katkı demektir.

Ekonomik büyümenin en önemli kaynaklarından biri beşeri sermayedir. Nitelikli işgücünün yer değiştirmesi göç veren ülkenin ekonomik performans ve büyümesine olumsuz etki etmektedir. Bununla birlikte, ülkenin yenilik ve modern teknolojiye uyum sağlaması da göçle gecikmeye uğrayabilir. Makro düzeyde ise nitelikli işgücünün uluslararası yer değiştirmesinin var olan eşitsizlikleri artırdığı söylenebilir. Zengin ülkelerin daha zengin olması kolaylaşırken; yoksul ülkelerin zenginleşmesi daha maliyetli hale gelmektedir (Bakırtaş ve Kandemir, 2010: 963). Beyin göçü (exodes desm competences, brain-drain) deyimiyle metaforlaştırılmış bu olgunun, bilhassa gelişmekte olan ülkeler için kritik önem taşıdığı açıkça görülmektedir. Beyin göçü göç veren ülkeyi kalkınma için ihtiyacı olan insan kaynağından yoksun bırakmaktadır. Göç veren ülke, kalkınmak için gereksinim duyduğu nitelikli emeği kullanamadığı gibi ülkenin bu kişiye yapmış olduğu yatırım da boşa harcanan bir kaynak olurken; göç alan ülkenin kar hesabında artış sağlanmaktadır. Gelişmekte olan ülkelerin başlıca sorun alanlarından biri, ülkelerindeki nitelikli işgücünün devamlı olarak daha gelişmiş

(20)

Diaspora; menşe ülkesinden çıkış yapmış olmakla birlikte söz konusu ülkeyle farklı biçimlerde bağlantısını korumaya devam eden kişiler, topluluklar ve sosyal birliktelikler için kullanılmaktadır. Daha ziyade, geçici süreyle yurtdışında bulunan göçmen işçileri, varış ülkesinde vatandaşlığı bulunan yabancıları, çifte vatandaşlık sahiplerini ve ikinci/üçüncü nesil göçmenlerin tümünü içerecek biçimde kullanılmaktadır (IOM 2013: 23).

İşgücü göçüne ilişkin temel kavramlar ışığında nitelikli işgücünün modern bilgi ekonomileri için temel bir ihtiyaç olduğu anlaşılmaktadır. Gelişmişlik ve kalkınma üzerinde nitelikli işgücü sınıfındaki göçmenlerin olumlu etkileri bulunmaktadır. Bu göçler, işgücü piyasasında gereksinim duyulan emeğe daha az maliyetle veya maliyete katlanılmadan sahip olunmasını sağlar. Öte yandan, gelişmekte olan ülkelerde nitelikli işgücünün azalmasına neden olarak dezavantaj yaratmaktadır. Bu açıdan bakıldığında nitelikli işgücü göçünün göç veren ülke için olumsuz, göç alan ülke için de olumlu sonuçlar yaratma potansiyeli yüksek bir olgu olduğu savunulabilir (Sevinç vd., 2016:

398).

Küreselleşme sürecinde yaşanan dönüşümlerin başında uluslararası işgücü akımlarında yaşanan artış gelmektedir. Söz konusu akımlar gelişmiş ülkelerdeki göçmen nüfusunu fazlasıyla artırmıştır. Birleşmiş Milletler verileri dikkate alındığında 1990 (154.2) ila 2013 (231.5) arasındaki 23 yılda dünya göçmen stokunun 77,3 milyon arttığı görülmektedir (United Nations, 2013). Kronolojik olarak bu artış incelendiğinde önemli bir kısmının 2000’li yıllardan sonra ortaya çıktığı gözlenmektedir. Birleşmiş Milletler Ekonomik ve Sosyal İşler Departmanı (UNDESA)’nın mültecilere göre düzeltilmiş 2017 rakamlarına göre, dünyada 258 milyon uluslararası göçmen (yabancı ülkede doğmuş), 234 milyon çalışma çağında göçmen ve 164 milyonluk göçmen işgücü bulunmaktadır (ILO, 2018: 5-9). 2019 itibariyle dünyadaki güncel göçmen sayısı ise 272 milyona ulaşmış olup; göçmenlerin % 74’ü çalışma çağındadır. Bu nüfusun

(21)

yaklaşık 111 milyonu yüksek gelir grubundaki ülkelerde bulunurken; yaklaşık 30 milyon göçmen işçiyi barındıran üst-orta gelir grubundaki ülkeler giderek artan biçimde tercih edilmektedir (IOM, 2020: 3).

İşgücü göçünü yoğunlaştıran faktörler tarihsel bakış açısıyla incelendiğinde Batı dünyasında yaşanan savaşların belirleyici faktörlerden biri olduğu görülebilir. Savaş sonrası yeniden inşa ve toparlanma sürecinde Batı, önce komşu ülkelerdeki emeğe, daha sonra doğu ve güneyden toplu göçlere sınırlarını açmıştır. Türkiye'den başta Almanya olmak üzere Batı Avrupa ülkelerine olan göçler de bu şekilde başlamıştır. Bu noktada Batının ihtiyacı olan işgücünü tahsis ederken gerçekleşen göç hareketlerinin gönüllülük esasına dayanmadığı söylenebilir. Gelir adaletsizliği ve istihdam yetersizliği gibi şartlarda birçok kişi zorunlu olarak göçe yönelmiştir. Bu durum günümüzde de devam etmektedir. Dünya Bankası verileri gelir adaletsizliğinin göçe zorlayıcı etkisini vurgular niteliktedir. Buna göre 34 OECD ülkesinin 2011 yılında kişi başı Gayrisafi Milli Geliri (Gross National Income, GNI) 36.069 ABD doları iken en az gelişmiş 48 ülkede bu tutar 749 ABD dolarıdır (Dünya Bankası, 2012). Gelir oranlarının düşüklüğünde bu ülkelerdeki nüfus artış hızının yüksekliği de rol oynamaktadır. Gelişmiş ülkelerde ise kişi başı gelirin yüksekliğine zıt biçimde nüfus artış hızları düşük seyretmektedir (ILO, 2018). Bu ortam daha iyi yaşam şartları için insan hareketliliğinin ne kadar kapsamlı bir yapı arz ettiğini ortaya koymaktadır.

Göçün ve özelde işgücü göçünün temel bir gündem maddesi olması son yıllarda gerçekleşse de; tarihsel akış içerisinde göç olgusu her zaman var olmuştur. Nedenleri hakkındaki çalışmalar ve kuramsal tartışmaların gerisinde de bu süreklilik yatmaktadır.

(22)

1.2. TARİHSEL GELİŞİM İÇİNDE NİTELİKLİ İŞGÜCÜ GÖÇÜ

Günümüzde kullanılan göç rotaları belirli gelişmeler ve tarihsel bir dönüşüm sonucunda oluşmuştur. Genel kabule göre bu göç yolları, sömürgecilik ve bunun meydana getirdiği işbölümü etrafında şekillenmiştir. Kapitalist üretim biçimleri, 18.

yüzyılda temelde Afrika üzerinden zorunlu işgücü göçüne dayalı bir yayılma ve büyüme stratejisi izlemiştir. Köle ticaretinin kapitalist üretimin en büyük ve önemli beşeri kaynağını oluşturduğu ve günümüz kapitalist ülkelerinin maddi varlıklarının bu temelde geliştiği savunulabilir (Gür, 2014: 51-52).

I. Küreselleşme döneminde işgücü göçü yoğun ve büyük oranda bir düzene bağlı olmadan gerçekleşmiştir. Afrika’dan köle ticareti kapsamında göç ettirilen işgücü, herhangi bir ücrete tabi olmaksızın “sahipleri” tarafından ticari bir meta olarak görülerek el değiştirmişlerdir. Ancak emeğin bir ücret karşılığının olmaması ve köle ticareti biçiminde gerçekleşmesi bu hareketliliği işgücü göçü kapsamından çıkarmamaktadır. Kapitalist üretimin bu evresinde birikime katkı sağlayan işgücü, beden işçiliği kapsamında işlev görmüştür. Bu açıdan talebin eğitim ve donanım gibi niteliklere dayanmadığı görülür. Avrupa yeni kıtaların keşfinin ardından, buralardaki yerli halkı ya hâkimiyeti altına almış ya da kültürel ve fiziksel varlıklarını yok etme yoluna gitmiştir. Keşiflerin ardından yerli halkların dışlanma, marjinalleştirme gibi yollarla etkinlikleri yok edilmiş ya da toplu katliamlarla sayıları azaltılmış; yerlerine Avrupalı kaşiflerin vatandaşları getirilmiştir. Bu dönemin karakteristik özelliklerinden köle taşımacılığı; 18. yüzyılın etkin devletleri İngiltere ve Fransa tarafından şeker, tütün, pamuk, kahve üretimi ve altın çıkarma konusunda yoğun olarak kullanılmıştır.

Benzer şekilde Portekiz, Hollanda ve İspanya ise Afrika'dan getirdiği köleleri kullanarak üretim ve birikimini artırmıştır (Castles ve Miller, 1998: 49-51).

(23)

Tablo 1. Dünya Ekonomisi ve Nitelikli İşgücü Göçüne Dönüşüm

Kaynak: Uysal, 2018: 35.

Köle ticaretinin son bulması ile kölelikten sağlanan ucuz işgücü konusunda bir boşluk oluşmuştur. Buna çözüm olarak kapitalist üretim; geçici, düşük ücretli

(24)

yine işgücü, ilk dönemde olduğu gibi önceleri fiziksel faaliyete dayalı niteliktedir. Bu anlamda düşük nitelikli işgücü hareketi söz konusudur. Dönemin simgesi olan büyük fabrikalar, nitelikli insan kaynağından ziyade beşeri açıdan büyük sayılarla işlevini yürütmüştür. Fabrika işçileri belirlenen işbölümüne dayalı olarak tek işi gün boyu tekrarlamakla yükümlü olmuşlar ve zanaatkarlar gibi ürünün tüm üretim aşamalarında bulunmadıklarından nitelikli olmaları gerekmemiştir. İngiltere bu anlamda öncü ülke olarak sanayileşme hamlelerini gerçekleştirmiş ve çok büyük çaplı işgücü göçlerine sahne olmuştur. Diğer yandan, Amerika'da 1865 yılında son bulan iç savaş, endüstrinin gelişmesine ve işgücü göçlerindeki niteliğin değişmesi için uygun koşulları sağlamıştır (Ponting, 2015: 623).

Savaşın bitişi ve hızla gelişen endüstrileşme, Amerika’daki refah düzeyini artırarak, İngiltere’deki kötü koşullarda çalışan işçiler için Amerika’yı daha iyi yaşam şartlarını barındıran rota haline getirmiştir. Niteliksiz işgücü varlığını bu şekilde kaybeden İngiltere ise ihtiyacını çevre ülkelerden giderme yoluna gitmiştir. Böylece İngiltere'nin ilk sanayileşme hamlesi, ardından biten iç savaş ile Amerika’nın endüstrileşme hızı, II. Küreselleşme döneminde işgücü göçüne yön veren başlıca gelişmeler olmuştur (Dudley, 1985: 80). Amerika’nın hızlı sanayileşmesi işgücünü bu ülkeye kaydırırken emeğin talep edilen türünün yine büyük oranda düşük nitelikli olduğu görülür.

II. Küreselleşme döneminin getirdiği hareketliliğin ekonomik ve siyasi açıdan yaşanan sorunlu dönemlerle uzunca bir süre sekteye uğradığı söylenebilir. 1914 senesinde başlayan I. Dünya Savaşı ile II. Küreselleşme dönemi sona ermiştir. Savaşın ardından oluşan ortam, 1929 Ekonomik Buhranı ve ardından II. Dünya Savaşı’nın temellerini atmış; böylece 1914 ila 1960 yılları arasında işgücü hareketi oldukça sınırlı boyutlarda gerçekleşmiştir. Savaş süresince Amerika’ya göçler ciddi biçimde yavaşlamıştır. Öte yandan, söz konusu yavaşlama dönemi bu çalışmanın konusu

(25)

bakımından yarattığı dönüşümle önem arz etmektedir. Bu dönemde gözlenen değişim, Kuzey Amerika’nın patlak veren II. Dünya Savaşı ile birlikte Sovyet Rusya ile rekabetine bağlı olarak nitelikli işgücüne kapı açmaya başlamasıdır. II. Dünya Savaşı’nın ardından toparlanma sürecine giren Avrupa ülkeleri ise, okyanus aşırı topraklara doğru göç veren ülke konumundan göç alan ülke konumuna geçmeye başlamışlardır. Savaşın meydana getirdiği tahribatın ardından sanayileşmede elde ettiği kazanımları yeniden kurmak zorunda kalan başlıca Avrupa ülkeleri, konuk işçi gibi uygulamalarla düşük nitelikli işgücünü topraklarına çekmiştir. Böylece Avrupa savaşın izlerini silmeye ve düşük nitelikli işgücü göçü desteğiyle toparlanmaya devam ederken;

savaş sırasında nitelikli işgücünü topraklarına çekmeyi başarmış olan Kuzey Amerika bu döneme damga vurarak gücünü artırmıştır. Bu bağlamda işgücü göçü dalgalarının nitelikliye evrildiği ilk dönem, söz konusu sınırlı göç dönemi olmuştur. Bu dönemde Avrupa’daki hareketlilik temelinde geniş ölçüde niteliksiz işgücü göçü etkin olurken;

göçe konu emeğin türünün Amerika’nın katkısıyla nitelikli bir görünüm almaya başladığı da görülmektedir (Dursun, 2018: 817-818).

İkinci Dünya Savaşının Avrupa üzerinde yarattığı tahribatın ucuz ve düşük nitelikli işgücü ile giderilmesinden sonra ve özellikle de 1973 kriziyle birlikte merkez ülkeler, göçmenleri menşe ülkelerine geri gönderme yoluna gitmişlerdir. Ancak bu noktada politikalar beklenmedik bir sonuçla karşılaşmış; göçmen işçiler geri dönmek yerine büyük oranda ailelerini de yanlarına almaya başlamıştır. Göçmen işçi uygulaması ile kapitalizmin yeni yayılma biçimi ise, modern çağda küresel çapta üretim, dağıtım, finans ve yatırım ağları oluşturmak şeklinde gerçekleşmiş; bu yolla çevre ekonomiler üzerinde stratejik ve karlı alanların kontrolü sağlanmıştır (Vertovec, 2006: 18).

(26)

başlamış; bu bölgelerde yaşanan siyasi ve askeri sorunlar, emek potansiyelinin ağa dahil olmasını hızlandırmıştır. Çin ve Hindistan ekonomilerinin yükselmesiyle de göçmenlerin yarattığı işgücü kapasitesi, kapitalist yayılmanın küresel anlamda potansiyelini daha da artırmıştır (Akkuzu; 2015: 22-26). Bir furyaya dönüşen ve yönetilmesi güçleşen işgücü transferi, emek yoğun sektörlerin üretim maliyeti düşük coğrafyalara kaydırılması ile engellenmeye çalışılmış ve işgücü göçünü sınırlama ve yasaklama yoluna gitmiştir. Bu sert tutum, yasa dışı göçlerin artmasına neden olmuştur.

Ağırlık kazanan yasa dışı göçler, merkez ülkelerde kayıt dışı ve düşük maliyetli işgücü olarak görülerek ana istihdam kaynağına dönüştürülmüştür. Gelişmiş ülkeler geçici işlerde, temizlik, tekstil, yemek, inşaat ve hazır giyim sektörlerinde düşük nitelikli göçmenleri tercih ederken; sağlık, eğitim, bilgi, enformasyon, mühendislik gibi yüksek nitelik gerektiren sektörlerde, nitelikli işgücünü ülkelerine çekmek için yoğun rekabet içine girmişlerdir (Castles, 2011: 312).

İşgücü göçü denildiğinde tarihi perspektifte akla önce batı ülkeleri gelse de;

Asya kıtasında yükselmeye başlayan Japonya, Güney Kore, Tayvan ve Ortadoğu petrol ülkelerine de ciddi bir göç dalgası yaşanmaktadır. Bu ülke ve bölgelerin yanında Çin ve Hindistan ise çevreden göç almayı sürdürmüştür. Bu bağlamda göçün yakın tarihinden anlaşıldığı üzere, günümüzde kullanılan göç yolları, küresel ekonominin ana ayaklarının olduğu bölgeler tarafından belirlenmiştir. Küresel ekonominin temel dinamiğini belirleyen ülkeler, işgücünü de çevre ülkelerden temin etmektedirler. Genel itibariyle göç veren ülkelerin Güney ülkeleri olduğu görülmektedir. Dünya Bankası verilerine göre toplam uluslararası göçün %72’sini, Güney’den Güney’e, Güney’den Kuzey’e yönelik göçler oluşturmaktadır (Wise; 2013:4). Ülkeler arasında adaletsiz dağılan büyüme hızı, düşük gelir, yüksek işsizlik, güvencesizlikte artış; çevre ülkelerde uygulanan yapısal uyum politikalarıyla birleşmiş ve milyonlarca insan böylece göçle yüz yüze kalmıştır. Günümüzdeki Güney kaynaklı göçün başlıca nedeni bunlar olup;

(27)

tüm bu faktörlerin üstüne savaş, afet ve siyasal sorunlar eklendiğinde göçün tarihi arka planı daha açık hale gelmektedir. Uluslararası işgücü göçü, yeni küresel iş bölümü ve küresel işçi sınıfının oluşumuna paralel bir gelişme izlemiştir. Bu şekilde gelişen işgücü göçü, gelişen bilim ve teknoloji ile yerini nitelikli işgücü göçüne bırakmıştır. Kölelikle belirlenen göç yollarını, kapitalist dalganın yayılması ve ardından küreselleşme süreçleriyle esnekleşen piyasalar, geçici ve güvencesiz iş koşullarının oluşması, ücretin düşmesi gibi unsurlar belirlemiştir. Bu ortamda göçmenliğin küresel düzeyde işçilik olduğu kabul edilerek hukuksal ve siyasal yaklaşımlar geliştirilmesi noktasında ise çok az ilerleme kaydedildiği görülür (Akkuzu, 2015: 24-28).

Kapitalist toplum yapısına geçişte kapitalist üretim tarzının bir gereği olarak sermaye birikim sürecinde, sermayedarların ucuz emek arayışı uluslararası düzeyde göçmen işgücüne yönelimi getirmiştir. Ucuz emek talebi, işgücü göçüne yol açmış;

ülkelerin göç politikaları da yine sermaye sahipleri tarafından yönlendirilmiştir. Böylece ekonomik büyüme döneminde sermaye sahiplerinin talebi, göçmen işgücünden karşılanmıştır. Bu durum göç hareketlerini hızlandırdığı gibi yerli işgücünün direncini kırmada da önemli rol oynamıştır. Kötü çalışma koşullarında, düşük ücretle ve örgütsüz çalışan göçmenler, yerli işgücünün hak talep gücünü zayıflatarak işgücü piyasasındaki şartların kimi zaman kötüleşmesine de neden olmuşlardır. Bu durum işçi sınıfı arasında çatışmalara ve bölünmelere neden olmuştur. Bu şekilde 1973 krizine değin süren niteliksiz işgücü göç akımları batılı devletlerin engelleyici politikalara geçişiyle azaltılmış ve işgücü talebi düşük nitelikliden nitelikliye doğru evrilmiştir (Ulukan, 2015: 31). Son küreselleşme döneminde ise nitelikli işgücü göçünün odağı Kanada ve ABD olmuş; bu ülkelere, yalnızca az gelişmiş veya gelişmekte olan ülkelerden değil,

(28)

belirleyen teknoloji, bunu üreten ve kullanabilme yetkinliğine sahip olan nitelikli işgücünün önemini ortaya koymuştur. Nitelikli işgücünün uluslararası yer değiştirmesi, bilginin, teknoloji üretiminin ve gelişimin sınırlar arasında yer değiştirmesi anlamı taşıdığından nitelikli işgücü göçü ülke politikaları bağlamında oldukça önemli bir konudur (Dursun, 2018: 817-818). Görüldüğü üzere dünya üzerinde yaşanan başta teknolojik gelişmeler olmak üzere siyasi ve ekonomik gelişmeler göç eden işgücünün niteliğini değiştirmiştir. Teknolojik gelişmelerle farklılaşan üretim tarzları, dünya savaşlarının getirdiği siyasi ve ekonomik dönüşümle birleştiğinde düşük nitelikli işgücü göçü önemini yitirerek yerini nitelikli işgücü göçüne bırakmıştır. Teknoloji ve iletişim sistemlerindeki gelişme, ülkeleri nitelikli işgücü talebine itmiş ve bilgi toplumu beşeri sermayesi sanayi toplumununkine tercih edilir hale getirmiştir (Piketty, 2014: 239).

Çalışmanın yaklaşımı düşük nitelikli işgücünün artık göçün bir parçası olmadığı yönünde değildir. Özellikle düzensiz göçlerin büyük kısmı nitelikten bağımsız olarak gerçekleşmekte; ancak bu tür bir hareketlilik tarihsel dönüşüm kapsamında artık ülkelerin kalkınma politikalarında başat bir yer tutmamaktadır. Gelişmiş ülkelerin ticari araçları ve rekabet biçimleri gelişim gösterdikçe ihtiyaç hissettikleri işgücünün niteliği de değişmiştir. Bu dönüşüm ve değişimin temelini anlamlandırmaya yönelik akademik tartışmalar işgücü göçünün etkenlerini farklı açılardan ortaya koymaları bakımından önemlidir.

1.3. İŞGÜCÜ GÖÇÜNE İLİŞKİN KURAMSAL TARTIŞMALAR

Göç olgusunun bu denli aktif bir yapıya ulaşması ve göç akımlarının hızlı artışı literatürde göç hareketlerine ilişkin çalışmaların sayısını artırmıştır. İşgücü göçü başta iktisat bilimi olmak üzere, devletleri ve toplumları ekonomik, kültürel ve sosyal açıdan etkilemesi nedeniyle pek çok bilimin detaylı ilgilendiği bir olgu haline gelmiş ve işgücü

(29)

göçüne yönelik farklı kuramsal yaklaşımlar geliştirilmiştir. Bu yaklaşımların genel olarak nitelikli işgücü göçü odaklı olmadığı ve konuya ilişkin açıklamaların kuramların bir parçasını oluşturduğunu söylemek mümkündür. Çalışma kapsamında nitelikli işgücü göçünde nedenler ve etkenlerin anlaşılması bakımından iktisat literatüründeki söz konusu yaklaşımlara değinilmektedir.

1.3.1. Neo-klasik Kuram

İlk sistemli göç kuramı özelliğini taşıyan Neo-klasik ekonomi modelinin makro kuramı, işgücü fazlası bulunan ülkelerde düşük ücret piyasasının hakim olduğu tezine dayanmaktadır. Bu söylemin tam karşısına da sınırlı işgücüne sahip ülkelerin yüksek ücret piyasasına sahip oluşunu koymakta ve ücret ile işgücü arasındaki bu ters bağlantı ve ücret makasında oluşan bu açıklığın, düşük ücretli işçiler için yüksek ücret düzeyine sahip ülkelere doğru bir hareketliliğe yol açtığını savunmaktadır. Neo-klasik makro kurama göre işgücü göçünün temelini, ücret-işgücü piyasalarının üstüne kurulu olduğu ters bağlantı oluşturmaktadır. Ülkeler arasındaki ücret ve istihdam koşulları birbirinden farklıdır. Bununla birlikte, uluslararası göçün hacmi de ücret farklılıkları boyutuyla ilgilidir. Bu doğrultuda uluslararası işgücü göçünü açıklayan ilk sistemli iktisat kuramı olan Neo-klasik makro kurama göre; makro düzeyde göçün nedeni sermaye ve işgücünün bölgeler arasında eşit dağılmamış olmasıdır. Söz konusu eşitsizliğin yaşam standardı ve gelirin dağılımında da görülmesi sebebiyle arzın itici talebin çekici gücüne bağlı olarak göç olgusu ortaya çıkmaktadır (Toksöz, 2006: 16).

(30)

Tablo 2. Uluslararası Göçlerin Belirleyicileri

İtici Faktörler Çekici Faktörler Ekonomik ve Demografik Yoksulluk, işsizlik, düşük

ücretler, yüksek doğum oranı, temel eğitim ve sağlık hizmetlerinden yoksunluk.

Yüksek gelir beklentisi, yaşam standardının yükselme potansiyeli, kişisel ve mesleki gelişim.

Politik Şiddet ve güvensiz ortam,

zayıf hükümet, insan hakları ihlali.

Güvenlik, politik özgürlük.

Sosyokültürel Etnik, cinsel, dinsel vb.

ayrımcı uygulamalar.

Aile birleşmesi, etnik olarak bağlı bulunulan ülke, özgürlük.

Kaynak: Kara, 2008: 22.

Neo-klasik modelin mikro kuramı ise göç tercihinde sadece bireye odaklanarak, bireyi olası göçün sonuçları ve varış ülkesindeki koşullar konusunda tam bilgiye sahip kabul etmektedir (Massey vd. 1993, : 434-435). Buna göre bireyler her zaman en rasyonel tercih doğrultusunda göç etmekte ve kendilerini nitelik ve gelir anlamında en fazla geliştirebilecekleri yerlere doğru hareket etmektedirler.

Neo-klasik modelin kuramsal yaklaşımları ücret ve istihdam koşullarındaki değişkenliği göz ardı etmesi ve tamamen bireye odaklanması gibi nedenlerle eleştirilmiştir.

(31)

1.3.2. Yeni Ekonomi Kuramı

1990’lardan itibaren gelişen Yeni Ekonomi kuramı uluslararası işgücü göçünün yalnızca kişiler tarafından değil, gruplar ve hane halkı tarafından yönlendirildiğini kabul etmektedir. Yeni ekonomi kuramına göre göçün iki ülke arasındaki gelire dayalı farklılıklardan ziyade, ayrıca iş güvencesi, yatırım ve sermaye imkanlarına erişim ve uzun dönemli risk yönetimi ihtiyacı gibi etmenlerle de açıklanması gerekmektedir (Güllüpınar, 2012: 57-62). Göçün yeni ekonomisi bu yaklaşımla ülkeler arası farklılıkların göç kararını etkilediğini kabul etmekle birlikte; sayılan etmenlerin hanehalkını yönlendirdiğine değinmektedir. Buna göre gelişmiş ülkelerde işgücü piyasasındaki risklere karşı devlet desteği ve sigorta gibi seçenekler mevcutken, gelişmekte olan ülkelerde bu destek sistemlerinin bulunmayışı risk algısını yükseltmekte ve göç kararını etkilemektedir (Massey vd. 1993 :416).

1.3.3. Sosyal Sermaye Kuramı

Faist tarafından geliştirilen sosyal sermaye kuramı ise neo-klasik modelin makro ve mikro kuramlarını harmanlayarak göçü açıklama yoluna gitmiştir. Buna göre bireyin rasyonel göç kararı ile işgücü piyasasının durumu gibi makro kuramın yapısal unsurları birleştirilmektedir. Kurama göre göç tercihinin yapılmasında veya göçmenlerin varış ülkesine uyum sürecinde hanehalkları, mahalleler, topluluklar ve daha kapsamlı organizasyonlar bağlamındaki sosyal ilişkiler ve sosyal sermaye kolaylaştırıcı etkiye sahiptir (Massey vd., 1998: 254).

(32)

1.3.4. İkili İşgücü Piyasası Kuramı

İkili İşgücü Piyasası kuramı, ülkelerde iki katmanlı bir işgücü piyasası olduğu tezine dayanır. Buna göre birincil piyasalarda tam istihdam ve çoğunlukla vasıflı işler, ikincil piyasada ise görece düşük nitelikli ve istihdamın belirli bir istikrara sahip olmadığı işlerin yer aldığı savunulmaktadır. Gelişmiş ülkelerde ikincil piyasalarda devamlılık için ortaya çıkan sürekli işgücü talebi göç kararını belirlemektedir. Bu toplumlarda ekonomik bakış açısı çerçevesinde ihtiyaç duyulan vasıfsız işgücüne yüksek ücret sağlanmamaktadır. Ülke vatandaşı olan yerli işgücü ise hak talebinde bulunup, sendikalar aracılığıyla yüksek ücret almak adına baskı oluşturmaktadırlar.

Böyle durumlarda dışardan düşük ücretle çalışmayı kabul eden işçi ithal etmek işveren açısından kullanışlı ve ekonomik olmaktadır. Yerli işçiler yüksek ücretler yanında nitelik kazanımı, hiyerarşik olarak yetki edinmek gibi de beklentilere sahip olduklarından işveren açısından maliyetleri yüksek olmaktadır. Piyasanın ihtiyacı kapsamında çözüm yolu olarak; yerli işçinin yüksek maliyet ve beklentisine karşılık, statü gibi kaygılar olmadan yalnızca gelir edinmek isteyen kişilerin tercih edilmesi işgücü göçünü ve göçün yönünü belirlemektedir (Yıldırımoğlu, 2005: 4). Kuram bu mantıkla göçün göçmen için talep edilir ve cazip bir tercih haline geleceği tezinden yola çıkmıştır. Buna göre, ücret koşullarındaki uluslararası farklılıklar göçün oluşumu için gerekli ve yeterli bir faktör değildir (Massey vd. 1993: 444).

1.3.5. Dünya Sistemleri Kuramı

Wallerstein’ın yaklaşımı çerçevesinde bir grup tarafından geliştirilen Dünya sistemleri kuramı, günümüzde hakim olan kapitalist sistemler ve sistemin yarattığı merkez-çevre ülkelerin konumları etrafında şekillenmektedir. Buna göre merkez

(33)

ülkelerde üretim ve sermaye birikiminin devamlılığı, çevre ülkelerin işgücü kaynaklarına bağlıdır. Gelir ve kar maksimizasyonu doğrultusunda çevre ülkeler hem pazar olarak kullanılmakta, hem de buralardaki işgücünün merkez ülkelere yönelmesiyle asimetrik bir bağımlılık düzeni yaratılmakta ve sürdürülmektedir. Dünya ekonomisinin bankacılık, finans, yönetim ve yüksek teknoloji şirketleri gibi önde gelen unsurlarının kümelendiği ABD, Okyanusya ve Avrupa’daki bazı şehirler bu sistemin yükseldiği yerler olarak kabul edilir (Massey vd. 1993: 445; Abadan-Unat, 2006: 16- 17).

İşgücü göçüne ilişkin olarak yukarıda bahsedilen kuramların dışında göçü oluşturan etkenlere işgücü piyasası, bireylerin tercihleri veya sosyal ortamların/ağların etkisi temelinde yaklaşan başka kuramlar da mevcuttur. Uluslararası işgücü göçlerini inceleyen Anaakımcı Yaklaşıma göre, nitelikli işgücü göçü bireylerin gelir, yüksek refah, iyi çalışma ortamı ve eğitim gibi kriterler etrafında iktisadi rasyonalite ile yöneldiği bir karardır. Bireyler kar-zarar hesabı sonucunda kendilerine en iyi imkanı sağlayan ülkelere göç etmektedirler (Akpınar, 2011: 201). Öte yandan bazı yaklaşımlar da göçün sonuçlarını merkeze alarak açıklamalar geliştirmiş; hem göç alan hem göç veren ülke için kazanım yaratan göç yaklaşımı benimsenmiştir. Ancak günümüzde nitelikli işgücü göçünün sonuçlarını açıklamak bakımından bu yaklaşım gerçeklikten kopuk olarak görülmektedir (Aktaş, 2015: 38).

Nitelikli işgücü göçünün bugünkü seyri göz önüne alındığında bu çalışma kapsamında tek bir yaklaşımın nedenleri ve sonuçları açıklamaya yetmeyeceği; söz konusu göç kararının çoğu zaman bireysel, toplumsal ve piyasa koşulları gibi faktörlerin bütünü neticesinde alındığı ve sonucunun da değişkenlik gösterebileceği

(34)

1.4. BİLGİ VE TEKNOLOJİ DÖNEMİNDE İŞGÜCÜ GÖÇÜ

Dünya’da son yıllarda yaşanan dönüşüm yakın zamanda büyük olanaklar ve belirsizlikler getirmesi muhtemel, hızlı yapısal değişikliklerin olacağına işaret etmektedir. Dijitalleşmenin yoğunluğu ve birçok sektördeki baskınlığı şaşırtıcı boyutlara ulaşmıştır. Endüstriyel robotların varlığı geçen on senede üç katı artmış olup 2020 sonu itibariyle ikiye katlanması öngörülmüştür. 2018 yılında yapay zekâya aktarılan özel yatırımlar iki katına çıkmıştır. İmalat sektöründe istihdam son yirmi yılda

% 20 azalırken; hizmetler sektöründe % 27 artmıştır. Bu durum, işgücü piyasasında kutuplaşmaya neden olmuş; düşük nitelikli ve özellikle yüksek nitelikli işlerin payları artarken, orta nitelikli işlerde bir boşluk oluşmuştur. Bu eğilim ayrıca, teknolojik değişimin daha çok yüksek nitelikli çalışanlara yaradığını gösterir biçimde beceriye dayalı teknolojik dönüşümden de etkilenmiştir. Dijital teknolojileri hızla benimseyip uygulayan şirketlerle sayıca daha fazla olan ve dijitalleşmenin temposuna ayak uydurmakta zorlanan şirketler arasındaki makasın hızla açıldığı gözlenmektedir. Tüm bu gelişmeler doğrultusunda önümüzdeki 15-20 yılda otomasyonun bir sonucu olarak mevcut işlerin % 14'ünün yok olabileceği; % 32’sinin de bireysel görevlerin otomatikleştirilmesine bağlı olarak ciddi dönüşümler geçireceği öngörülmektedir (OECD, 2019: 6-7).

Nitelikli işgücüne duyulan gereksinim ve yönelim gelişmeler doğrultusunda bilgi ekonomilerinde gittikçe artmaktadır. Bu talebe paralel olarak yüksek nitelikli işgücü arzında da artış yaşanmaktadır. Nitelikli işgücündeki artış, işletmelerin üretim maliyetlerini azaltıp verimliliği artırmakta, işgücünün yetkinliklerinin sürekli gelişmesine ortam hazırlamakta, yenilik ve iktisadi büyümeye katkı sağlamaktadır. Bu bakımdan nitelikli işgücü talebini yerel piyasadan yeterli ölçüde karşılayamayan işletmeler, küreselleşmiş rekabet ortamında hayatta kalabilmek için farklı yerlerden

(35)

nitelikli işgücü ithal etmektedir. Özellikle arz eksikliği yaşanan mesleklerde nitelikli göçmenler, yerli işgücünün yetersiz kaldığı noktaları tamamlamak gibi önemli bir görev üstlenmektedirler (Riemsdijk, 2012: 345).

Nitelikli işgücü talebinin küreselleşmenin yoğunlaştığı dönemlerde başlayan niteliksiz işgücü talebiyle benzer şekilde; sermaye sahiplerinin gereken emek ihtiyacını düşük maliyetle karşılamak isteğinden doğduğu söylenebilir. Ancak göçün şartları ve şekli artık çok farklı bir yapıya bürünmektedir. Niteliksiz işgücü talebi ve göçler, merkez ülkelerin kendi güdümünde gerçekleşirken; nitelikli işgücü göçünde kişinin ücret dışında elde edebileceği imkanlar etkili olmakta ve göçü farklı bir boyuta taşımaktadır. Nitelikli işgücü göçünde üstün emek potansiyeli, ikna yöntemiyle ülkeye çekilmek istenmekte; birey ile göç alan ülke arasında karşılıklı fayda ön plana çıkmaktadır (Kristensen, 1994: 1-3). Uluslararası nitelikli işgücü göçü kapsamında daha gelişmiş bir ülkeye gidenlerin genel olarak hayatlarını kendi ülkelerinde sürdürmeme kararı almaları nedeniyle göç veren ülkelerin çoğu zaman bu yapının bir parçası olmadığı kabul edilmektedir.

(36)

Tablo 3. Küreselleşme Dönemleri Ekseninde İşgücünün Niteliksel Dönüşümü

Kaynak: Dursun, 2018: 829.

Günümüzde, gelişmiş ülkelerin işgücü talebi bahsedildiği üzere yoğunlukla iki kutup üzerinden -emek yoğun ve bilgi yoğun- olarak gerçekleşmektedir. Bilgi ve iletişim teknolojilerindeki yükseliş, bilgi yoğun sektörlerde verimlilik ve katkı sağlayabilecek nitelikli işgücüne olan ihtiyacı artırmaktadır. Bu anlamda III.

Küreselleşme dönemlerinde yakalanan nitelikli işgücü ithali eğilimi farklı ülkelerce devam ettirilmekte; Avrupa’nın da dahil olduğu bölgeler arası rekabet ortamı nitelikli

(37)

Nitelikli işgücünün bilgi ve teknoloji açısından ileri düzeyde yer alan rotalara doğru akışının gerisinde menşe ülke ve varış ülkesinin işgücü piyasasındaki işgücü arzı ile talebinin uyumsuzluk arz etmesinin yattığı savunulabilir. ABD gibi ülkeler bilim ve teknoloji alanında çalışanlar ve diğer alanlardaki yetişmiş işgücüne geçmişten bugüne büyük oranda ve etkili biçimde ev sahipliği yapmaktadır. Bu ülkelerdeki ekonomik gelişmişlik göstergelerinin yanında, AR-GE faaliyetlerinin devlet ve özel sektör eliyle desteklenmesi, nitelikli işgücü arzı üzerinde artan bir talebe işaret etmektedir. İşgücü piyasasında talep edilen işgücü ile arz edilen niteliklerin uyumsuzluğunun sürekli bir yapı arz etmesi, büyümenin bir sıçrama şeklinde gerçekleşmesi ve devam etmesi neticesinde işgücü göçü de istikrarlı bir yapıya bürünmüştür (Arslan, 2016: 65). Bunun yanında gelişmekte olan ülkelerin beşeri sermayeyi geliştirmeye büyük bütçeler ayıramaması ve nitelikli işgücünün eğitim ve mesleki ilerlemesinin yurt dışında tamamlamasının böylece teşvik edilmesi de nitelikli işgücü göçlerinde tamamlayıcı faktörleri oluşturmaktadır (Aktaş, 2015: 42).

Ülkelerin büyüme ve gelişmişlik düzeylerindeki farklılıklar nitelikli işgücü hareketliliğinin arka planındaki başlıca olgudur. Dünya sistemleri kuramında varsayıldığı üzere, nitelikli işgücü göçünün eğilimi çevre ülkelerden merkez ülkelere doğrudur. Bu hareketliliğin yönü, ülkeler arasındaki bağlantılarla birlikte; eğitim ve yetkinliğe sahip olan belli bir grubun, işgücü piyasalarındaki farklılıklara yönelik tepkileri doğrultusunda şekillenmektedir. Nitelikli işgücü göç edilecek ülkedeki bilimsel ortam, uzmanlığa önem verilen iş sahaları, bu alanlardaki çalışma şartları ve bireysel kazanımlardan oluşan bir dizi gerekçe etrafında göç kararını şekillendirmektedir.

Teknolojik gelişmenin merkezinde olan ülkeler, sundukları yüksek refah düzeyiyle

(38)

İndeksi, nitelikli işgücünün rotasını çevirdiği varış ülkeleri ve kalkınma verileri arasında anlamlı bir bağ olduğunu göstermektedir. İnsan ve sermaye hareketliliğinde ilk beşe giren ülkeler ile kalkınma istatistiklerinde ilk beşte yer alan ülkelerin benzer olmasının tesadüfi olmadığı açıktır. İndekse göre; birinci sırada Norveç olmak üzere, Avustralya, İsviçre, Hollanda ve ABD hareketlilik bakımından önde gelen ülkelerdir. Söz konusu tabloda Türkiye yüksek beşeri kalkınma grubu içinde, sayılan göstergeler açısından 69.

sırada kendine yer bulmuştur (Arslan, 2016: 57-58). İndeksin güncellemesinde ise Türkiye 64. sıraya yükselmiştir (UNDP; 2018: 68-69). Türkiye İstatistik Kurumu (TÜİK)’in yayımladığı Uluslararası Göç İstatistikleri, 2018 verileri⁴ ülkenin göç alma- verme bakımından durumunu ortaya koymaktadır. Buna göre Türkiye'ye göç edenlerin sayısı 2018 yılında bir önceki yıla göre %23,8 artarken; Türkiye'den göç eden kişi sayısı 2018 yılında bir önceki yıla göre artış %27,7 olarak gerçekleşmiştir. Göç edenlerin yaklaşık % 42’sinin Türk vatandaşı ve yaklaşık % 40’ının 20-34 yaş grubundakiler olduğu ortaya konmuştur. Buradan hareketle eğitim ve çalışma çağındaki genç nüfusun Türkiye’de kalma ve katkı sağlamasını temin etme bakımından nitelikli işgücü politikalarının geliştirilmeye muhtaç olduğu savunulabilir.

Nitelikli işgücü göçü kararında politik istikrarsızlıklar ve işsizlik düzeyleri de önem arz etmektedir. Göç veren ülkelerde sıkça karşılaşılan siyasi karmaşa ortamı, ülkelerin kalkınma hamlelerini gerçekleştirmesini sekteye uğratmakta ve belirsiz bir gelecek vaadiyle ülkede var olan nitelikli işgücünü yurt dışına yönlendirmektedir.

Gelişmekte olan ülkelerde kısıtlamalar ve güvenlik kaygısı gibi olumsuz durumlar nitelikli işgücünün yetkinliğinin karşılığında yeterli korunmayı almadığı yönünde bir hassasiyet geliştirmesine neden olmaktadır. Düşük istihdam oranları da gelişmekte olan ülkelerde yapısal bir sorun olarak göç kararını etkilemektedir. Nitelikli işgücü, için yüksek işsizlik oranlarının varlığı mevcut beşeri sermayenin kullanılamaması ve

4 http://www.tuik.gov.tr/PreHaberBultenleri.do?id=30711, 18.12.2019.

(39)

körelmesine neden olduğundan yabancı ülkelere gitmek bir çözüm olmaktadır (Arslan, 2016: 59).

Bilgi çağının getirisi olan teknolojik gelişmeler ve giderek farklılaşan ihtiyaçlar gelişmiş ülkelerin kalkınma hedeflerine ulaşmada niteliksiz işgücüne yönelik taleplerini etkilemektedir. Değişen çağın, piyasalar, üretim ve hizmet sektörlerindeki gereksinimlerde yarattığı farklılaşma nitelikli işgücüne duyulan ihtiyacı artırmaktadır.

Bu doğrultuda birçok ülke, nitelikli göçmenlere yüksek hayat ve mesleki standartlar, kariyer geliştirme için elverişli ortam gibi fırsatlar sunarak tercih edilir durumda kalmaya ve rekabeti korumaya çalışmaktadır. İstatistikler gelişmiş ülkelerin yaklaşık yarısının nitelikli işgücü talep ettiği ve göçü kolaylaştırmak üzere politikalar geliştirdiğini göstermektedir (Rajan, 2012: 2).

ABD başta olmak üzere belirli ülkeler nitelikli işgücü göçünün gelişimine tarihsel anlamda yön vermiş olmakla birlikte; günümüzde nitelikli emeğin yönünü çevirdiği başlıca rotalardan biri de İskandinav ülkeleridir. Türkiye, Meksika, Sahra altı Afrikası, Brezilya, Arjantin, Yunanistan gibi gelişmekte olan ülkelerden daha iyi çalışma koşulları, yaşam standardı, kariyer geliştirme, eğitim ve araştırma yapma gibi sebeplerle göç etmek isteyen nitelikli işgücü, refah seviyesi bakımından en üst sıralarda yer alan İskandinav ülkelerini tercih etmektedir. Beşeri Kalkınma İndeksi’nin sunduğu net göç oranları da bu eğilimi destekler niteliktedir (UNDP; 2018: 68)

Göçün gittikçe yoğunlaştığı küresel ortamda, Avrupa Birliği (AB), şiddetli bir rekabetin hakim olduğu piyasalarda hayatta kalabilmek için nitelikli işgücüne ihtiyaç duymaktadır. AB’nin nitelikli işgücü göçü talep etmesinin ardında, küresel rekabetin bir parçası olmak için teknoloji ağırlıklı üretimin zorunlu olması yatmaktadır. Bu süreçte

(40)

kendisinin de bu hareketlilik sonucunda tecrübe, yetenek ve donanım bakımından güçlenmesi söz konusudur. Böylece gerek ekonomik gerekse insan kaynağının yapısı bakımından avantajlı bir ortam oluşmaktadır (Ulukan, 2015: 34).

Tarihsel gelişimi içerisinde nitelikli işgücü göçünün nasıl bir seyir izlediği, olguya ilişkin kavramların içeriği ve göç alan-veren ülkeler bakımından sonuçlarına dair genel bir çerçeve buraya kadar çizilmiş olmakla birlikte; ülkeler özelinde nitelikli işgücü göçü deneyimlerine bir bakış sağlamak konunun daha kapsamlı anlatımı bakımından önemlidir.

(41)

İKİNCİ BÖLÜM

AVRUPA’DA NİTELİKLİ İŞGÜCÜ GÖÇÜNE YÖNELİK POLİTİKALAR

Geçmişten bu yana işgücü tercihleri ve devlet politikaları arasındaki ilişki, kapitalist devletleri, bu ilişkiyi sermaye birikiminin avantajına olacak biçimde kullanmaya ve avantajı sürdürmenin yollarını aramaya teşvik etmiştir. Bu doğrultuda, sermaye ve mal dolaşımının serbest olması yönünde özellikle 1990’lı yıllardan bu yana büyük adımlar atılmıştır. Yürürlüğe konulan düzenlemelerle bireylerin sınırlar arası dolaşımı devletler güdümünde yönlendirilmeye çalışmaktadır. Bu tür düzenlemelerde temel amaç, piyasanın ihtiyacı olan işgücü türüne göre göçü yönlendirmek ve göçmen işgücünü kontrol altında tutmaktır. Çalışmanın önceki kısmında bahsedildiği üzere, özellikle teknolojik dönüşümün hızlandığı son 30 yıldır kapitalist devletler, nitelikli göçmen emeğini yüksek düzeyde talep etmekte ve politikalarını bu yönde oluşturmaktadırlar. Nitelikli insan sermayesini göçmenlik yoluyla ülkelerine çekebilmek için birçok ülke “nitelikli göçmen programları” tasarlayarak uygulamaya koymaktadır (Akkuzu, 2015: 26).

Nitelikli işgücü gereksiniminin artışıyla buna ilişkin politikaların hangi kapsamda geliştirileceği sorunu ortaya çıkmıştır. Uluslararası göç hareketlerini kontrol etmede ulus devletlerin yeterli olmadığı ve koordinasyon gerektiren anlaşmaların gerekliliği artık kabul görse de; uzunca süre ulusal yasalarla göçler kontrol edilmeye çalışılmıştır. Ortak yasalar ve düzenlemelerin yaygınlaştığı günümüzde dahi devletler ulusal yasalarını göç konusunda uygulamaya devam etmek bakımından büyük ölçüde

(42)

yönelik korkuların varlığını ortaya koymaktadır. Nitelikli işgücü göçü için geliştirilen politikaların bir tarafında yüksek nitelikli insan kaynağını cezbederek ülkeye çekip bu konudaki rekabette hayatta kalabilmek olsa da; ülkelerin uzun vadedeki tutumlarından anlaşıldığı üzere diğer tarafını göçe ve hatta nitelikli işgücü göçüne dahi duyulan endişe oluşturmaktadır (Akpınar, 2011: 203).

Çalışmanın temel konusu AB ülkelerinin nitelikli işgücü göçüne yönelik politikaları olsa da; önceki bölümde değinildiği üzere bu olgunun geleneksel cazibe merkezleri ve göçmenler için başta gelen rotalarını oluşturan ülkeler politika ve yaklaşımlarıyla büyük ölçüde belirleyici olmuşlardır. Söz konusu girişimlerle nitelikli işgücü, geleneksel olarak ABD, Kanada, İngiltere ve Avustralya gibi ülkelere yönelmiştir.

Nitelikli göçmen çekmek amacıyla ilk girişimi yapan ülke olarak ABD’nin, bu konudaki politikalarda ve sağlanan kazanımlarda başat rolü olduğu kabul edilebilir.

ABD’nin nitelikli göçmenleri ülkesine kabul etmeye başladığı ilk uygulaması Göç ve Vatandaşlık Yasası olup, bu yasanın 1965 yılında yürürlüğe girmesini takiben az gelişmiş ülkelerden Amerika'ya göç ciddi biçimde artmıştır. 1950’lerde 250 bin civarlarında olan göçmen sayısı 1980’lere gelindiğinde yaklaşık 600 bine yükselmiştir.

(Arslan, 2016: 62-63). ABD’nin nitelikli işgücüne yönelik esas politikaları ise 1990’larda uygulamaya konmuştur. Bu kapsamda özellikle bilişim teknolojileri konusunda yüksek nitelikli insan kaynağı talebi doğrultusunda kalıcı nitelikli işgücü göçmen üst sınırını artırma, nitelikli insan kaynağı ve aileleri için H1B Vizesi adı altında özel bir vize türü düzenleme gibi özendirici düzenlemeler yürürlüğe sokulmuştur (Christian, 2000: 909-920). Bunun yanında 2000’li yıllardan itibaren ABD, lisansüstü eğitim alanında da nitelikli göçmen kabul etmeye başlamıştır (Mithas ve Lucas, 2010:

747). Hem çalışma hem de eğitim amaçlı nitelikli göçmen kabulünde geçici yerleşik statüsünün benimsenmesi (Martin ve Lowell, 2001: 654) ABD’nin göçmenler için bir

(43)

çekim merkezi olmasında rol oynamıştır. Benzer şekilde Kanada da 1970’li yıllardan itibaren göç yasalarıyla özellikle nitelikli işgücü gerektiren mesleklerdeki ihtiyacı planlı göçmen alımı yoluyla sağlamıştır (Gökbayrak, 2006: 107). Kanada’nın 2013 yılında yürürlüğe soktuğu Federal Nitelikli İşçi Programı (FSW)’nın varlığı ve eğitim, nitelikli iş tecrübesi ve dil yeterlilikleri gibi şartlarla göçmen olunabilecek nitelikli mesleklerin (sağlık ve mühendislik ağırlıklı) belirlenmiş olması⁵; ülkenin nitelikli işgücü göçüne yönelik eğilimini ortaya koymaktadır. Son dönemde ise, yaşlılar ve emekliler için çalışan nüfusun beklenen düzeyde gerçekleşmemesi (1971 yılında her yaşlı ve emekli için çalışan 6,6 kişi bulunurken; 2012 yılında her yaşlı ve emekli için çalışan 4,2 kişi) ve gittikçe azalan bir seyir izlemesi ile nüfus artışı öngörüleri gibi nedenlerle yüksek miktarlı göç alımı planlamasına gidilmiştir. ⁶

Geçmişten bu yana göçmen ülkesi olarak kabul edilen ABD ve Kanada gibi ülkeler karşısında AB farklı bir konumda bulunmaktadır. AB’nin geleneksel göç rotaları tercihinde görece geri planda kalmış olması işgücü göçünde önceleri niteliksiz işgücüne odaklanmasının yanında; her üye ülkede farklılaşan ve oldukça karmaşık bir prosedür uygulamasından kaynaklanmıştır. Avrupa ülkeleri, göçmen politikasında uzun süre niteliksiz ya da düşük nitelikli işgücü odaklı bir yaklaşım belirlemiş; sonrasında küresel rekabette geri kalmamak için nitelikli işgücünü çekmeye yönelik çabalara girişmiştir.

Birlik, 2009 yılında üye ülkeler arasında nitelikli işgücü hareketliliğini kolaylaştıracak bir teklif sunmuş; fakat bazı ülkelerce bu teklif reddedilmiştir. Avrupa Komisyonu 2011 yılında itirazlara paralel olarak teklifi revize etmiş ve işgücü hareketliliğini kolaylaştırması amaçlanan Mavi Kart Planı 2011 yılında uygulama konulmuştur.

Komisyonun bu girişiminin temelinde üye ülkelerin ortak bir politika doğrultusunda