Toplam Kalite Yönetiminin
Kamu Kesiminde Uygulanabilirliği
Dr. Ayhan ÖZKAN
Dr. Ayhan ÖZKAN
TOPLAM KALİTE YÖNETİMİNİN KAMU KESİMİNDE UYGULANABİLİRLİĞİ ISBN 978-605-241-612-9
DOI 10.14527/9786052416129 Kitap içeriğinin tüm sorumluluğu yazarlarına aittir.
© 2019, PEGEM AKADEMİ
Bu kitabın basım, yayım ve satış hakları Pegem Akademi Yay. Eğt. Dan. Hizm. Tic.
AŞ’ye aittir. Anılan kuruluşun izni alınmadan kitabın tümü ya da bölümleri, kapak tasarımı; mekanik, elektronik, fotokopi, manyetik kayıt ya da başka yöntemler- le çoğaltılamaz, basılamaz, dağıtılamaz. Bu kitap T.C. Kültür ve Turizm Bakanlığı bandrolü ile satılmaktadır. Okuyucularımızın bandrolü olmayan kitaplar hakkın- da yayınevimize bilgi vermesini ve bandrolsüz yayınları satın almamasını diliyoruz.
Pegem Akademi Yayıncılık, 1998 yılından bugüne uluslararası düzeyde düzenli fa- aliyet yürüten uluslararası akademik bir yayınevidir. Yayımladığı kitaplar; Yük- seköğretim Kurulunca tanınan yükseköğretim kurumlarının kataloglarında yer almaktadır. Dünyadaki en büyük çevrimiçi kamu erişim kataloğu olan WorldCat ve ayrıca Türkiye’de kurulan Turcademy.com ve Pegemindeks.net tarafından yayınları taranmaktadır, indekslenmektedir. Aynı alanda farklı yazarlara ait 1000’in üzerinde yayını bulunmaktadır. Pegem Akademi Yayınları ile ilgili detaylı bilgilere http://pegem.net adresinden ulaşılabilmektedir.
1. Baskı: Mart 2019, Ankara Yayın-Proje: I. Tual Şekercigil Dizgi-Grafik Tasarım: Ayşe Nur Yıldırım
Kapak Tasarımı: Pegem Akademi
Ay-bay Kırtasiye İnşaat Gıda Pazarlama ve Ticaret Limited Şirketi Çetinemeç Bulvarı 1314.Cadde No:37A-B
0312 472 58 55 Yayıncı Sertifika No: 36306 Matbaa Sertifika No: 33365
İletişim
Karanfil 2 Sokak No: 45 Kızılay / ANKARA Yayınevi: 0312 430 67 50 - 430 67 51 Dağıtım: 0312 434 54 24 - 434 54 08 Hazırlık Kursları: 0312 419 05 60
İnternet: www.pegem.net E-ileti: [email protected] WhatsApp Hattı: 0538 594 92 40
Dr. Ayhan ÖZKAN
05 Eylül 1965 tarihinde Çankırı’da doğdu. İlk, orta ve lise öğre- nimini burada tamamladı. Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakül- tesi (Mülkiye) Uluslararası İlişkiler Bölümü’nden 1987 yılında mezun oldu. Üniversite eğitiminden sonra Çankırı’da otomotiv, inşaat, emlak ve sigorta sektöründe bayii, acente ve yetkili satıcı olarak baba mesle- ğinde bir süre ticaret yaptı.
Mülki İdare Amirliği mesleğine 1988 yılında Antalya Kayma- kam adayı olarak başladı. Lisan öğrenmek ve kamu yönetimi sta- jı için 1989-1990 yıllarında İngiltere’de bulundu.Kaymakamlık tezi olarak ‘Serbest Bölgeler’ konulu Türkçe, ‘İngiltere’de Parlamentonun Yapısı’ konulu İngilizce tez çalışmalarını tamamlayarak, 76. Dönem Kaymakamlık Kursunu başarıyla bitirdi (1991). Denizli’de Mülkiye Müfettişliği Refikliği, Ankara-Çankaya Kaymakam Refikliği; İzmir- Beydağ Kaymakam Vekilliği, Sakarya-Karapürçek (Kurucu Kayma- kam), Elazığ-Palu, Siirt-Şirvan, Isparta-Senirkent, Samsun-Ondokuz- mayıs, Ordu-İkizce, Ankara-Çamlıdere, Kahramanmaraş-Pazarcık Kaymakamlıkları; Elazığ, Kırşehir, Edirne, Kırıkkale Vali Yardımcılığı ile Kırşehir İl Özel İdaresi Genel Sekreterliği görevlerinde bulundu.
Olumlu sicilleri yanında kıdem ve liyakati de dikkate alınarak 2006 yılında 1. Sınıf Mülki İdare Amirliğine yükseltildi.
Askerlik hizmetini Ankara Mamak Elektronik Bilişim Sistemleri Okulu (MEBS) ile Gemlik Askeri Veteriner Okulu’nda ifa etti (1996).
Sekizinci 5 Yıllık Kalkınma Planı hazırlık çalışmalarında Dev- let Planlama Teşkilatı (DPT) nezdinde oluşturulan “Kamu Yönetimi Özel İhtisas Komisyonu” nda görev aldı (1999).
Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü (TODAİE)’nde
‘Kamu Yönetimi Uzmanlık Programı’nda yüksek lisans öğrenimi gör- dü. 2000 yılında,’ Toplam Kalite Yönetiminin Kamu Kesiminde Uy- gulanabilirliği ve İlçe Yönetiminde Bir Örnek Model Çalışması’ ko- nulu tezini tamamlayarak Kamu Yönetimi Uzmanı oldu. 2005 yılında pedagojik formasyon eğitimini tamamladı. 2008 yılında Fırat Üni- versitesi Eğitim Fakültesi Eğitim Bilimleri Anabilim dalında, ‘Mülki İdare Amirlerinin Liderlik Davranışlarının Eğitime Etkisi’ konulu
iv Toplam Kalite Yönetiminin Kamu Kesiminde Uygulanabilirliği
teziyle doktorasını tamamladı. İrlanda- Dublin’de (Infınıty Business College’de) Liderlik ve Yönetim Eğitimi aldı (2011). Anadolu Üniver- sitesi Açıköğretim Fakültesi Adalet Önlisans Programı’ndan mezun oldu (2016). Değişik zamanlarda kişisel gelişim, mesleki ve akademik alanda, çoğunluğu diplomalı ve sertifikalı olmak üzere kurs, seminer ve eğitimler aldı.
Yerel, ulusal ve uluslararası birçok kişisel gelişim, mesleki ve aka- demik hizmet içi eğitim, çalıştay, şura, sempozyum, toplantı, seminer, konferans, panel, eğitim, çalışma ziyareti, proje yürütümü, gezi, ince- leme, sergi, fuar, genel kurul, yarışma ve resmi görüşmeye; koordina- tör, yönetici, düzenleyici, oturum başkanı, konuşmacı, eğitimci, katı- lımcı, delege, jüri üyesi ve komisyon üyesi olarak katıldı. Bu çerçevede Almanya, Arnavutluk, Avusturya, Belçika, Bosna-Hersek, Bulgaris- tan, Çek Cumhuriyeti, Danimarka, Finlandiya, Fransa, Galler, Hır- vatistan, Hollanda, İngiltere, İrlanda, İskoçya, İspanya, İsveç, İsviçre, İtalya, Karadağ, Kosova, Kuzey İrlanda, Kuzey Kıbrıs Türk Cumhu- riyeti, Lihtenştayn, Lüksemburg, Macaristan, Makedonya, Moldova, Norveç, Polonya, Portekiz, Romanya, Rusya Federasyonu, Sırbistan, Slovakya, Slovenya, Transdinyester Özerk Cumhuriyeti, Yunanistan, Ukrayna’da çeşitli etkinliklerde bulundu. Değişik ülkelere yaptığı bu seyahatler sonucunda farklı coğrafyalardaki ülkelerin ekonomik, si- yasi ve sosyal yapılarını yakından gözlemleme imkanı buldu.
Sahibi ve Yazı İşleri Müdürü olarak çıkarılmasında öncülük etti- ği yerel yayın organlarında köşe yazıları yazdı. Akademik düzeydeki makale, bildiri ve çalışmaları değişik dergi ve kitaplarda yayımlandı.
Kamu Kurumlarında hizmet içi eğitim ve seminerler, Polis Okulların- da “Anayasa Hukuku”, “İnsan Hakları”, Mülki ve Adli Kolluğun Gö- revleri”, “Türkiye’nin Yönetim Yapısı ve Güvenliği”; Üniversitede ise Lisans düzeyinde “Eğitim Bilimine Giriş” ve Yüksek Lisans düzeyinde
“İnsan Kaynakları Yönetimi”, “Eğitim Yönetiminde Çağdaş Liderlik Yaklaşımları”, “Türkiye’de Denetim Yapısı ve Uygulamaları” derslerini verdi.
Kaleme aldığı anı çalışmalarından ‘İlle de Beyaz At’ adlı ese- ri Türk İdareciler Derneği (TİD) tarafından üçüncülük, ‘Yok Olan
v Dr. Ayhan ÖZKAN Dostluklar’ adlı eseri ise mansiyon ödülüne layık görüldü. Bu eserleri değişik edebiyat dergilerinde yayınlandı.
Değişik şirket, vakıf, birlik, federasyon ve derneklerde yönetim kurulu başkanlığı ile üyeliklerinde bulundu. Mesleki yaşamında ise 160 komisyon, kurul, komite ve mütevelli heyette başkan olarak gö- rev yaptı. Boks Federasyonu’nda “Planlama ve Koordinasyon Kuru- lu Üyesi”, CPMR (Conference of Peripheral Maritime Regions- De- nize Kıyısı Olan Bölgeler Konferansı) Balkan ve Karadeniz Bölgesel Komisyonu’nda (BBSRC) ‘Başkan Yardımcısı’ ve ‘Başkan’, CPMR’da
‘Politik Büro Alternatif Üyesi’ ve ‘Politik Büro Asil Üyesi’, Sümer Hol- ding A.Ş.’nde ‘Denetim Kurulu Üyesi’, Uluslararası Stratejik Araştır- malar Derneği’nde (USAD) ise “Başkan Yardımcısı” olarak görev yap- tı. Türk İdareciler Vakfı (TİV) ile Türk İdareciler Derneği (TİD)’ne üyedir. Ayrıca Fahri Trafik Müfettişi olarak görev yapmaktadır.
Mesleki çalışmalarından dolayı çok sayıda takdirname, teşekkür ve terfi ödülü aldı.1992 yılında Adapazarı Gazetesi tarafından ‘Yılın İdarecisi’ ödülüne, 2001 yılında Ankara-Peçenek Belediyesi tarafın- dan ‘Fahri Hemşeriliğe’, 2009 yılında ise Kırşehir Postası Gazetesi ta- rafından yapılan kamuoyu yoklamasında, Vali Yardımcısı, Kaymakam ve Genel Sekreter olarak Kırşehir’e sunduğu hizmetlerden dolayı ‘Yı- lın Bürokratı’ ödülüne layık görüldü.
12 Haziran 2011 tarihinde yapılan 24. Dönem Milletvekilliği Ge- nel Seçimlerinde aktif olarak siyaset yaptı.
Kasım 2016’da yapılan Ombudsmanlık (Kamu Başdenetçiliği) seçimlerinde TBMM Dilekçe ve İnsan Haklarını İnceleme Komisyo- nu üyelerinden oluşan Karma Komisyon tarafından TBMM Genel Kurulu’na Ombudsman Adayı olarak önerildi. Dört turdan oluşan se- çimler sonrasında şu an Ombudsman olarak görev yapan Şeref Mal- koç ile yarıştı ve ikinci oldu.
İyi derecede İngilizce bilmektedir. Evli olup, iki çocuk babasıdır.
27.09.2018 tarihinden itibaren Ankara Valiliği’nde görevini sür- dürmektedir.
ÖN SÖZ
Tüm dünyayı saran “yönetimde toplam kalite” anlayışı, sadece kar amaçlı mal ve hizmet üreten özel sektör kuruluşlarının benim- sedikleri ve hayata geçirdikleri kısmi bir yenilik hareketi olarak kal- mamış, değişik siyasal rejimlerle yönetilen ülkelerin kamu yönetim- lerini de önemli ölçüde etkileyen, en azından hantallık, işlevsizlik, verimsizlik gibi kronikleşmiş bazı yapısal sorunların tartışılmaya başlanmasına neden olan bir gelişme olarak ortaya çıkmıştır.
İşte bu gerçek karşısında ülkemiz kamu yönetiminde de Toplam Kalite Yönetimi tartışmaları başlamış ve hatta tartışmaların da ötesi- ne geçilerek, TKY uygulama çabalarına da girişilmiştir.
Bu noktada akıllara TKY’nin genel anlamda kamu kesimine, spesifik olarak da Türk Kamu Yönetimine uygulanıp uygulanmaya- cağı sorusu düşüyor. Bu çalışmada ana hatlarıyla bu soruya cevap aranmıştır. “Toplam Kalite Yönetiminin Kamu Kesiminde Uygula- nabilirliği” genel başlığı altında, sorun 7 ana bölümde incelemeye tabi tutulmuştur.
Araştırmanın her aşamasında hiçbir desteğini esirgemeyen ve sürekli yönlendiren danışman hocam Prof.Dr. Ömer Peker’e ve Tür- kiye Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü (TODAİE)’ ndeki tüm ho- calarıma teşekkür ederim.
Ayrıca akademik çalışmalarıma ciddi destek olan eşime, çocuk- larıma, anne ve babama da teşekkür ederim.
Dr. Ayhan ÖZKAN
İÇİNDEKİLER
Ön Söz ...vi
Kısaltmalar ... xii
Giriş ...1
1. BÖLÜM YÖNETİM BİLİMİNİN EVRİMİ Yönetim Sorunlarına Başlıca Yaklaşımlar ...5
Klasik Yönetim Yaklaşımı ...7
Neo-Klasik Yönetim Yaklaşımı ...8
Modern Yönetim Yaklaşımları...8
Z Tipi Organizasyon Teorisi ...10
Klasik ve Çağdaş Yönetim Anlayışlarının Karşılaştırılması ...12
2. BÖLÜM KALİTENİN EVRİMİ VE NİTELİĞİ Kalite Kavramı ...15
Kalite Kavramının Temel Öğeleri ...19
Kalitenin Sınıflandırılması ...19
Kalitenin Temel Nitelikleri ...19
Kaliteye Yön Veren Unsurlar ...20
Kalitenin Temel Boyutları ...21
Kalitenin İlkeleri ...21
Kalite ile Bağlantılı Kavramlar ...22
Kalite Kontrol ...22
Kalite Güvencesi ...22
Kalite Yönetimi ...22
Verimlilik ...22
Motivasyon...22
Performans ...23
viii Toplam Kalite Yönetiminin Kamu Kesiminde Uygulanabilirliği
Kalite Kavramına Eleştiriler ...23
Kalite Anlayışının Gelişimi ...24
Tarihte Kalite Kavramı...24
Türk Toplumunda Kalite ...25
Sanayi Devrimi Sonrası Kalite Kavramı ...25
Kalitenin Evriminin Temel Taşları ...28
Kaliteyi Etkileyen Faktörler ...30
Kaliteyi Etkileyen İç Faktörler ...31
Maddi Faktörler ...31
Beşeri Faktörler ...32
Kaliteyi Etkileyen Dış Faktörler ...34
Toplam Kalite Yönetiminde Kalite Anlayışı ...36
3. BÖLÜM TOPLAM KALİTE YÖNETİMİ Toplam Kalite Yönetiminin Gerekliliği ...39
Toplam Kalite Yönetiminin Tanımı ve Kapsamı ...40
Toplam Kalite Kavramı ...40
Toplam Kalite Felsefesinin Temelleri ...41
Toplam Kalite Yönetiminin Tanımı ve Temel Nitelikleri ...43
Toplam Kalite Yönetiminin Amaçlan ...47
Toplam Kalite Yönetiminin Boyutları ...48
Toplam Kalite Modelleri ...48
Mekanik Model ...48
Biyolojik Model ...48
Sosyal Model ...49
Toplam Kalite Yaklaşımları ...49
Toplam Kalitenin Temelleri ...51
Önlemeye Yönelik Yaklaşım ...51
Ölçüm ve İstatistik ...51
ix İçindekiler
Takım Çalışması ...52
Sürekli Gelişme ve Hedeflerle Yönetim ...52
Yönetim Modeli ...52
Toplam Kalite Yönetimi Aşamaları ...52
Geleneksel Aşama ...53
Müşteri Bilinci Aşaması ...53
Süreç İyileştirme Aşaması ...53
Yenilik Aşaması ...53
Toplam Kalite Yönetiminin Temel Unsurları ...53
Müşteri Odaklı Yönetim Anlayışı ...55
Üst Yönetim Liderliği ve Sorumluluğu ...56
Toplam Katılım veya Katılımlı Yönetim ...58
Sürekli Gelişme ve Hedeflere Göre Yönetim ...59
Toplam Kalite Yönetiminin Sağladığı Yararlar ...60
Toplam Kalite Yönetimini Klasik Yönetimden Ayıran Özellikleri ...61
Toplam Kalite Yönetiminin Uygulanması ...65
Toplam Kalite Yönetiminin Uygulama Güçlükleri ...65
Toplam Kalite Yönetiminin Uygulanabilirliği ...66
Dünyada TKY Uygulamaları ...71
Türkiye’de TKY Uygulamaları...72
4. BÖLÜM HİZMET SEKTÖRÜNDE TOPLAM KALİTE YÖNETİMİ UYGULAMALARI Hizmet Kalitesi ...75
Tanım ...75
Hizmetleri Ürünlerden Ayıran Özellikler ...77
Hizmet ve Üretim Sektörleri Arasındaki Önemli Farklılıklar ...83
Hizmet Kalitesini Belirleyen Temel Unsurlar ...84
Hizmet Kalitesinde Problemler ...84
Hizmet Kalitesinin Boyutları ...85
x Toplam Kalite Yönetiminin Kamu Kesiminde Uygulanabilirliği
Hizmet Kalitesi Modelleri ...86
Hizmet Kalitesi Denetimi ...89
Hizmet Sektöründe Kalite Maliyetleri ...90
Hizmet Kalitesinde İyileştirme Yolları ...93
5. BÖLÜM KAMU KESİMİNDE TOPLAM KALİTE YÖNETİMİ Değişim ve Yeni Dünya Düzeni ...97
Devletin Yeni Rolü ...97
Toplam Kalite Yönetiminden Beklentiler ...98
Kamu Kurumları ve Temel Nitelikleri ...100
Kamu Kuramlarının Yönetim ve Örgüt Yapısı ...100
Kamu Kuramlarının Örgütlenme Karakteristikleri ...101
Kamu Kurumları ve Özellikleri ...103
Kamu Personeli ve Özellikleri ...103
Kamu Hizmetlerinde Kalite Yönetimi ...104
Genel Olarak Kamu Hizmeti ...105
Kamu Hizmetinde Kalite ...108
Kamu Hizmetinde Kalitenin Bileşenleri ...110
Kamu Kesiminde Toplam Kalite Yönetiminin Uygulanmasını Gerektiren Nedenler ...111
Kamu Kesiminde TKY Uygulamasının Gerekçeleri ...112
Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma Zorunluluğu ...113
TKY’nin Kamu Kesiminde Uygulanması Çabaları ...119
Dünyadaki Çeşitli Uygulamalar ...120
Türkiye’deki Uygulamalar ...124
TKY’nin Kamu Kesiminde Uygulanmasında Karşılaşılan Sorunlar ..125
Genel Sorunlar ...126
Kamu Sektörü ile İlgili Sorunlar ...127
Kamu Kesiminde Toplam Kalite Yönetiminin Gerçekleştirilmesine Yönelik Çözüm Önerileri ...132
xi İçindekiler
6. BÖLÜM
TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE TOPLAM KALİTE YÖNETİMİ
Türk Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma Çalışmaları ...135
Değişimi Gerektiren Nedenler ...136
Türk Kamu Yönetiminde Toplam Kalite Yönetimi Girişimleri ...138
Türk Kamu Yönetiminin Temel Yapısı ve Nitelikleri ...142
Mevcut Yönetim Kültürü ...142
Türk Yönetim Kültürünü Etkileyen Faktörler ...143
Türk Kamu Yönetiminin Temel Sorunları ...148
Kamu Yönetiminde Kalite Sorunu ...148
Kamu Yönetiminin Başlıca Sorunları ...150
Toplam Kalite Yönetiminin Türk Kamu Yönetimine Uygulanması ....150
Mevcut Yönetim Kültürü TKY’ne Uygun mudur?...151
Toplam Kalite Yönetiminin Türk Kamu Kesiminde Uygulanmasını Engelleyen Başlıca Sorunlar ...152
Uygulanabilirliği Destekleyen Temel Unsurlar ...157
TKY’nin Kamu Kesimine Uygulanmasına Yönelik Çözüm Önerileri ...159
Sonuç ...173
Kaynakça...175
KISALTMALAR
AB Avrupa Birliği
ABD Amerika Birleşik Devletleri EKG Elektro Kardiyografi
EOQC Avrupa Kalite Kontrol Organizasyonu GSMH Gayri Safi Milli Hasıla
IRS Internal Revenue Service ( Ulusal Gelir Servisi) JIS Japon Sanayi Standartları
Kal-Der Kalite Demeği
KİT Kamu İktisadi Teşebbüsü
KK Kalite Kontrol
KKÇ Kalite Kontrol Çemberleri
KY Kalite Yönetimi
MPM Milli Prodüktivite Merkezi
OECD Organization For Economic Cooperation and
Development (Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü) PTT Posta, Telefon, Telgraf
TBMM Türkiye Büyük Millet Meclisi T.C. Türkiye Cumhuriyeti
TESK Türkiye Esnaf Sanatkarlar Konfederasyonu
TK Toplam Kalite
TKK Toplam Kalite Kontrolü TKY Toplam Kalite Yönetimi TOBB Türkiye Odalar Borsalar Birliği
TODAİE Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü TSE Türk Standartları Enstitüsü
TÜSIAD Türkiye Sanayici ve İş Adamları Derneği TZOB Türkiye Ziraat Odaları Birliği
YY Yüzüncü Yıl
Bu dünyada istikrarlı olan tek şey değişimdir. Sabit kalan tek şey değişimin kendisidir (Heraklites).
Değişim, yaşamımızın en önemli gerçeklerinden biridir. Can- lılar değişmekte, cansızlar değişmekte, dünya değişmekte, evren sü- rekli değişime sahne olmaktadır. Son yıllarda iletişim teknolojisinde meydana gelen gelişmeler sonucunda televizyon, telefon, internet, ulaşım araçları gibi unsurlar dünyayı küçük bir mekan haline getir- miş, değişimi gözler önüne sermiş, insanların sosyal yaşamlarında da buna ayak uydurma zorunluluğunu ortaya koymuştur. Değişme- yenler, değişimi gelişme yönünde yakalayamayanlar, çürümeye, yok olmaya mahkumdurlar.
20. yüzyıl, ekonomik ve sosyal alanda baş döndürücü gelişmele- rin yaşandığı bir dönem olmuştur. Özellikle yüzyılın son çeyreğinde ortaya çıkan gelişmeler, dünya ekonomisinin şekillenmesi ve siyasal değer yargılarında ve yönetim anlayışında yaşanan büyük değişim üzerinde daha önceki 150 yılda ortaya çıkan gelişmelerden daha faz- la etkili ve belirleyici olmuştur.
20. yüzyılın başından itibaren yönetim alanında ortaya çıkan değişim süreci içinde örgütlenme ve yönetim sorunları, başlangıçta salt kar elde etme kaygısına dayalı teknik ve maddi nitelikli sorunlar olarak algılanırken, günümüzde tüm dünyayı saran küresel değişim dinamiklerinin etkisiyle; örgütlenme, istihdam ilişkilerinde, ekono- mik büyüme, etkinlik ve verimlilik gibi ekonomik kaygıların yanın- da işbirliği, motivasyon ve katılımcılık gibi demokratik unsurların tartışıldığı insan odaklı yaklaşımlar sıkça ve yaygın olarak gündeme gelmeye başlamıştır.
GİRİŞ
2 Toplam Kalite Yönetiminin Kamu Kesiminde Uygulanabilirliği
Özellikle son 25 yılda, dünya ölçeğinde meydana gelen küre- selleşme, merkezi ve totaliter devlet yönetimlerinin zayıflaması, de- mokratikleşme hareketlerinin yaygınlaşması, rekabetin sertleşmesi, şirketlerin gücünün ve etkinlik alanlarının ulusal sınırların dışına taşması, ekonomik alanda ilerlemenin “teknolojik üstünlük” teme- linden “rekabet üstünlüğü” ne kayması ve “ulusal pazar” ölçeğinin yerini “dünya çapında pazar” a bırakması, yönetim ve üretim iliş- kilerinde “insan” unsuruna dayanan “müşteri” odaklı yaklaşımların ağırlık kazanması sağlanmış, bu da beraberinde “müşteri” tatmini ve
“kalite” sorunlarını getirmiştir.
İçinde yaşanılan hızlı değişim ve enformasyon çağında, yuka- rıda belirtilen gelişmelerin etkisiyle, eskinin dünya çapındaki dev yapılı, katı hiyerarşik esaslara göre örgütlenen, ağır çalışan ve kitle- sel nitelikli şirketlerinin yerini, “yatay örgütlenme” ve “yalın yöne- tim” ilkelerine göre yapılanmış, işlevselliği ön planda tutan ve pa- zar ihtiyaçlarına göre üretim çeşitliliğini ve esnek üretim anlayışını benimseyen şirketler almıştır. Bütün bu gelişmeler doğrultusunda, işletmelerin hedefleri, öncelikleri, üretim anlayışları, çalışanlarına ve müşterilerine olan bakış açıları değiştiği gibi, sendikacılığın genel olarak çalışma yaşamında ve bununla bağlantılı olarak kamu kesi- mindeki yeri ve etkinliği konusundaki temel tanım ve işlevleri de önemli ölçüde değişmiş bulunmaktadır.
Tüm dünyayı saran “yönetimde toplam kalite” anlayışı, sadece kar amaçlı mal ve hizmet üreten özel sektör kuruluşlarının benim- sedikleri ve hayata geçirdikleri kısmi bir yenilik hareketi olarak kal- mamış, değişik siyasal rejimlerle yönetilen ülkelerin kamu yönetim- lerini de önemli ölçüde etkileyen, en azından hantallık, işlevsizlik, verimsizlik gibi kronikleşmiş bazı yapısal sorunların tartışılmaya başlanmasına neden olan bir gelişme olarak ortaya çıkmıştır.
Değişim çağı olarak tarihe geçen bu yeni yüzyılda modern dev- letler, sorumluluk duygusu içinde her alanda ciddi çalışmalar yapa- rak kendilerini bu çağın gereklerine göre hazırlamışlar ve yarışı önde
3 Giriş götürecek önlemleri almışlardır. Geri kalmış ülkeler ise ne yapaca- ğını bilmemenin şaşkınlığı içinde, hiçbir konuda yeterli bir hazırlık yapmadan şaşkın ve perişan bir şekilde, adeta sürüklenerek değişim çağına adım atmışlardır. Görülen odur ki, bu değişim çağında ulus- lar ve devletler ya bir yol bulacaklar ya da yoldan çekileceklerdir.
İşte bu gerçek karşısında ülkemiz kamu yönetiminde de Top- lam Kalite Yönetimi tartışmaları başlamış ve hatta tartışmaların da ötesine geçilerek, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’nda olduğu gibi TKY uygulama çabalarına da girişilmiştir.
Bu noktada akıllara TKY’nin genel anlamda kamu kesimine, spesifik olarak da Türk Kamu Yönetimine uygulanıp uygulanmaya- cağı sorusu düşüyor.
Bu çalışmada ana hatlarıyla bu soruya cevap aranmıştır. Uygu- lanabilirliği genel başlığı altında, sorun 7 ana bölümde incelemeye tabi tutulmuştur.
Birinci bölümde; Yönetim Biliminin Evrimi, başlıca yönetim yaklaşımları ile klasik ve çağdaş yönetim anlayışları arasındaki temel farklılıklar ortaya konulmaya çalışılmıştır.
İkinci bölümde; TKY’nin temelini oluşturan Kalite Kavramının evrimi ve niteliği, temel ögeleri, tarihsel gelişimi, kaliteyi etkileyen faktörler ile TKY’nde kalitenin yeri irdelenmiştir.
Üçüncü bölümde; Toplam Kalite Yönetiminin gerekliliği, tanı- mı, kapsamı, felsefî yapısı, temelleri gözden geçirilerek bu konudaki temel yaklaşımlar ve geçirilen aşamalar incelenmiştir. Bu bağlamda TKY nin sağladığı yararlar TKY’ni klasik yönetimden ayıran özel- likler vurgulanmıştır. Yine bu bölümde TKY’nin uygulanabilirliği ile uygulama güçlükleri bazında Dünyada ve Türkiye’de TKY uygula- maları hususuna göz atılmıştır.
Dördüncü bölümde; Dünyada ve Türkiye’de kamu yönetiminin asıl uğraşı alanı olan hizmet sektöründe toplam kalite yönetimi uygu- lamaları, hizmet kalitesi ile iyileştirme yolları üzerinde durulmuştur.
4 Toplam Kalite Yönetiminin Kamu Kesiminde Uygulanabilirliği
Beşinci bölümde; kamu kesiminde TKY nin hangi çerçevede al- gılandığı ele alınmış ve bu kapsamda yeni dünya düzeni çerçevesin- de devletin yeni rolü ile kamu kuramlarının temel nitelikleri, kamu kesiminde TKY uygulamasını gerektiren nedenler, kamu kesiminde uygulama çabaları, kamu kesiminde uygulamada karşılaşılan sorun- lar ile uygulamaya yönelik öneriler sunulmuştur.
Altıncı bölümde; Türk Kamu Yönetiminde toplam kalite yöne- timinin uygulanmasına yönelik olarak, Türk Kamu Yönetiminin ya- pısı, sorunları, değişim çabaları, uygulama güçlükleri ve uygulamaya yönelik çözüm önerileri sıralanmıştır.
Sözün özü itibariyle, insanın ve kalitenin ön plana çıktığı gü- nümüz toplumunda, toplam kalite yönetiminin Türk kamu yöneti- minde uygulanmasının kaçınılmaz bir gereklilik olduğunu ortaya koyabilmek amacıyla bu çalışma yapılmıştır.
I. Yönetim Sorunlarına Başlıca Yaklaşımlar
Yönetim kavramı günümüzde önemli bir aşamadan geçmekte- dir. Bu, hiç kuşkusuz diğer alanlarda olduğu gibi, çevresel değişimle- rin sonucunda olmaktadır.
Milyonlarca insan dünyanın çok değişik yerlerinde ve günün her saatinde iş yapmak amacıyla, çalışmakta, uğraşmakta ve yorul- maktadır. Yine dünyada, yüz binlerce kişi de bu çabaları yönetmek için çalışmaktadır. Tüm bu faaliyetler “örgüt” adı verilen işbölümü, işbirliği ve koordinasyon sistemleri içerisinde gerçekleştirilmektedir.
Fabrikalar, hastaneler, okullar, ticaret merkezleri, bankalar, atölyeler hatta aileler gibi, “kamu” da içinde yönetim olayının yaşandığı bir örgüttür.
Örgütler, en genel anlamda, insanların tek başlarına gerçekleş- tiremedikleri amaçlarına ulaşabilmelerini sağlayan bir araç olarak tanımlanabilir. Yönetim ise geniş bir açıdan bakıldığında, örgütlerin performanslı bir şekilde çalışmasını sağlamaya yönelik faaliyetlerin tümüdür. Daha spesifik bir tanımlama ile, yönetim eldeki madde ve insan kaynaklarının, örgüt amaçlan doğrultusunda etkili ve verimli bir biçimde kullanma bilim ve sanatıdır. Tanımdaki bilim kavramı,
“nedeni” ortaya koyarken, sanat yönü ise “nasılını” belirtmektedir.1 Yönetim işi, sistematik ve düzenli bilgi topluluğuna dayanır. Bu açıdan yönetim bir bilimdir. Ancak bu bilgilerin eyleme dönüştü- 1 Ömer PEKER, “Yönetimi Geliştirme”, Amme idare Dergisi Cilt: 22, Sayı:3,
Ankara, Eylül 1989,8.4.
1. BÖLÜM
YÖNETİM BİLİMİNİN EVRİMİ
6 Toplam Kalite Yönetiminin Kamu Kesiminde Uygulanabilirliği
rülerek etkinlik sağlanması uygulama becerisini gerektirmektedir.
Bu açıdan da yönetim bir sanattır. Yönetim işi uygulamada, plan- lama, örgütleme, yürütme, insan ilişkileri, koordinasyon ve kontrol gibi tanımlanmış fonksiyonların yerine getirilmesini gerektirir. Bu anlamda yönetim, evrensel bir süreçtir. İnsanların toplum halinde yaşadıkları ve toplu olarak çalıştıkları her zaman ve her yerde yöne- tim süreci olmuştur ve olacaktır. Dolayısıyla buradaki anlatımlar her ne kadar işletmelere yönelik de olsa Kamu yönetimi için de geçerli olduğu unutulmamalıdır. Elbette burada Kamudan kasıt, devlet yö- netiminin aygıtı ve örgütü olan bürokrasidir. Yönetim düşünce ve uygulamalarının insanlık tarihi kadar eski olmasına rağmen, tanım- lamada vurgulandığı yönüyle, yani sistematik ve bilimsel anlamda yönetsel bilgi birikiminin oluşmaya başlaması ve bu bilgilerin ya- şama geçirilmesi, kavramlaştırılması, sınıflandırılması ve özel ilke- ler şekline dönüştürülmesi ancak 20. yüzyılın ortalarında mümkün olabilmiştir.2
Yönetim düşüncesinde ulaşılan bilgi birikimi ve sistemleştirme çabalan sonucunda, yönetimi “teknik bir birim” olarak yapı yönün- den ele alan geleneksel anlayıştan, daha çok insanlardan oluşan bir grup olarak ele alan davranışçı anlayışa ve yönetimi yalnız teknik ve davranışsal bir birim değil, aynı zamanda çevresiyle etkileşen bir dinamik birim olarak gören anlayışlara ulaşan bir gelişme olmuştur.
Günümüzde bir “yönetim devriminden” söz edilecek kadar yönetim anlayışı yeni boyutlar kazanmıştır. 20. yüzyılın başlarından itibaren ortaya çıkan yönetim teorileri, yönetim bilimi literatüründe “klasik”,
“neo-klasik” ve “modern” yönetim teorileri olarak üç ana başlık al- tında incelenmişlerdir.3
2 Atilla BARANSEL, Çağdaş Yönetim Düşüncesinin Evrimi, Cilt 1, işletme Fakültesi Yayınları, İstanbul,1993,s.l 10.
3 Mahmut DEMİRKAN, Toplam Kalite Yönetimi ve Türk Endüstri Sistemi- ne Etkileri, Değişim Yayınları. Sakarya, 1997,s.23.
7 Yönetim Biliminin Evrimi
A. Klasik Yönetim Yaklaşımı
Bu teori, 18. yüzyılın sonlarından II. Dünya Savaşı’na kadar olan dönemi kapsamakta olup, bu başlık altında üç yaklaşım üze- rinde durulmaktadır. Bunlardan birincisi Frederik W. Taylor’un ön- cülük ettiği “Bilimsel Yönetim Yaklaşımı”, ikincisi Fayol’un öncülük ettiği “Yönetsel Teori Yaklaşımı” ve üçüncüsü de Max Weber tara- fından geliştirilen “Bürokrasi Modeli”dir. Son iki yaklaşım, “Klasik Organizasyon Teorisi” başlığı altında ele alınmaktadır.
Bilimsel Yönetim Teorisi, yönetim faaliyetinin bilimsel temel- de incelenmesi ve bilimsel esaslara dayandırılması gerekliliğini sa- vunmaktadır. Taylor’a göre, “görevlerin planlanması işi, görevlerin yerine getirilmesi işinden” ayrılmalıdır. Bilimsel yönetim teorisi de bu inanca dayandırılır. Çalışan insan bir makinenin parçası gibi gö- rülüp “önce üretim” ya da “örgüt için iyi olan her şey insan için de iyidir” anlayışı benimsenmiştir. Mekanik bir anlayışı sergileyen bu yaklaşımda, iş görenler, yönetim uygulamalarının dışında yalnızca
“kol gücü” olarak tanımlanmışlardır.4
Fayol yönetsel teori yaklaşımında, işletmelerdeki faaliyetlerin yürütümünü planlama, organizasyon, emir-komuta, koordinasyon ve kontrol süreçlerine bağlamış ve fonksiyonlara bağlı olarak geliş- tirdiği on üç ilkeye uyulduğu takdirde işletmelerin başarılı olacağını vurgulamıştır.5
Weber de “bürokratik yapı”nın etkinlik açısından ideal bir orga- nizasyon yapısı olduğunu ileri sürer. Ayrıca “otoriteyi” sistemin başa- rısı için insanları birbirine bağlayan bir güç olarak kabul etmektedir.
Klasik yönetim düşüncesinin temel yaklaşımlarına ve neo-kla- sik düşünceye geçişte katkı sağlayan bir çok yazar, hep iyi bir orga- nizasyon yapısının nasıl oluşturulması gerektiği üzerinde durmuş, 4 Nurettin PEŞKIRCIOGLU, Kalite Yönetiminde İSO-9000 Uygulamaları,
MPM Yayını, Ankara, 1997,s.3.
5 Leonard J. KAZMIER, İşletme Yönetimi İlkeleri, Çev: TODAIE Öğretim Elemanları Grubu, TODAİE Yayım, No:178, Ankara,1979,s.3
8 Toplam Kalite Yönetiminin Kamu Kesiminde Uygulanabilirliği
“insan” unsuruna özel bir önem verilmemiştir. Klasik yaklaşımının eksik bıraktığı, organizasyonların “insani” boyutu, Neo-Klasik yöne- tim yaklaşımı ile ayrıntılı olarak ele alınmıştır.
B. Neo-Klasik Yönetim Yaklaşımı
Yönetimde beşeri ilişkiler yaklaşımı olarak vurgulanan bu teori, Eltan Mayo ve Roethlisberger’in önderliğinde; insan davranışı, beşe- ri ilişkiler, motivasyon, yönetimde değişim ve gelişme gibi konular bu yaklaşımın başlıca inceleme konuları olmuştur. “İnsan ilişkileri yaklaşımı” olarak da adlandırılan bu yaklaşım “insan için iyi olan her şey örgüt için de iyidir” şekline dönüşmüştür. Ancak bu yak- laşımın savunucuları da klasikler gibi organizasyonun yalnızca bir yönüne ağırlık vermişlerdir. Organizasyonların insani yönünü temel inceleme konusu yaparak, sistemin bir parçası olan diğer konulara yeterince eğilmemişlerdir. Buna rağmen Neo-Klasik Yönetim Yakla- şımı, klasik yönetim yaklaşımının eksikliklerini tamamlayan ve mo- dern yönetim düşüncesine geçişi hazırlayan bir aşama olarak kabul görmektedir.
C. Modern Yönetim Yaklaşımları
Toplumların değer yargılarının zaman içinde değişime uğrama- sı, sanayileşmenin ve teknolojinin gelişimine paralel olarak işletme- lerin büyüyüp karmaşık hale gelmesi, dinamik bir yapıya sahip olan işletmelerin sorunlarına klasik yollarla çözüm arayışlarını yetersiz kılmıştır. Özellikle 1950’lerden sonra, insan ve üretim unsurları- nın aynı düzeyde düşünülmesi gerekliliği ortaya çıkarak bunların
“sentezi” çağdaş yönetim anlayışını günümüze kadar getirmiştir. Bu çerçevede geliştirilen yeni yaklaşımlar “modern yönetim teorileri”
başlığı altında İncelenmişlerdir. Bu teorilerden en önemlileri,” sis- tem yaklaşımı” ve “durumsallık yaklaşımı”dır.
Sistem yaklaşımı, genel sistemler teorisi, sibernetik ve bilişim teorisinin etkisiyle gelişen sistemler felsefesine dayanır ve yönetim ve örgüt tahlillerine uygulanan bir yaklaşımı içerir. Sistem yaklaşı-
