2020-2021 Eğitim ve Öğretim Yılı Bahar Dönemi
SKY 310 Kamuda İnsan Kaynakları Yönetimi
(Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi – 6)
2’nci Hafta Dersi Öğretim Üyesi
Dr. Öğr. Üyesi Cengiz ÖZGÜN Dershane: J Blok 301 (Perculus)
11:00-11:40 11:50-12.30 12:40-13:20
Salı
2/48
Dünyada ve Türkiye’de Kamu Personel Yönetiminin Doğuşu
ve Gelişim Süreci
Yönetim Kavramı
Sosyal bilimlerde alanındaki önemli kavramlardan biri olan yönetim, genel olarak
-“belli bir amaca ulaşmak isteyen
-birden fazla insanın gerçekleştirdiği
-işbirliğine dayanan faaliyetler” biçiminde tanımlanabilir.
4/48
Yönetim bilimci Richard L. Daft’ın verdiği tanıma göre yönetim (management);
- planlama,
- organize etme, - yönetme ve
- kontrol etme
fonksiyonları yoluyla organizasyonel kaynakları etkin ve verimli bir şekilde kullanarak organizasyonel amaçlara ulaşmadır.
Yönetim Kavramı
Kamu Yönetimi
Kelime olarak “kamu”, Türkçede, hep, bütün; bir ülkedeki halkın bütünü; halk, amme gibi anlamlara gelmektedir.
“Kamu düzeni”, toplumun bütününü ilgilendiren düzeni;
“kamu sektörü”, devlet eliyle yürütülen ekonomik faaliyetlerin bütününü;
“kamu personeli”, devlet hizmetinde çalışan görevlileri;
“kamu hizmeti”, Devlet ve diğer kamu tüzel kişileri tarafından veya onların gözetiminde yürütülen halkın ortak nitelikteki hizmetlerini;
6/48
Kamu Yönetimi
“kamu kurumu”, kamu hizmetlerini yerine getirmek amacıyla oluşturulan kamu tüzel kişisini;
“kamuoyu”, belli bir konuda toplumun büyük bir kesimince benimsenen görüş, tavır ve inançların toplamını;
“kamu tüzel kişileri”, kamu yararı amacına dönük insan ve mal topluluklarını;
“kamu hukuku”, devletin kuruluş ve işleyişini, öteki devletlerle kamu tüzel kişileri ve özel kişilerle olan ilişkilerini düzenleyen kuralların bütününü anlatmaktadır.
Kamu Yönetiminin Ortaya Çıkışı
Antik Dönem
Antik Mısır Uygarlığı Antik Yunan Uygarlığı Antik Çin Uygarlığı Klasik Dönem
Neoklasik Dönem
8/48
Antik Mısır Uygarlığı Yönetim Faaliyetleri
Tarım faaliyetleri, Sulama,
Nil nehrinden gelecek su baskınlarından korunma, Piramitleri inşa etmek üzere yönetim sistemleri
görülmektedir
Antik Yunan Uygarlığı Yönetim Faaliyetleri
Polis (şehir/site-devleti) devlet düzeni Sosyal tabakalaşma (Kölelik düzeni)
Vatandaşlara ait topraklarda çalışanlar, kölelerdi. Eski Yunan’da kölelik vatandaşlara siyasal ve sosyal
faaliyetlere katılacak zaman ve imkânı sağladığı için doğal bir kurum olarak kabul edilirdi.
Kadınlar bu işlerde rol almaz, sadece ev işlerine bakarlardı. Onlar özgür olmakla beraber siyasal haklardan yoksundular.
10/48
Antik Çin Uygarlığı Yönetim Faaliyetleri
Han Hanedanlığı zamanında Konfüçyüs anlayışının
etkisiyle yetenekli ve liyakatli insanlar tarafından devlet yönetiminin gerçekleştirilmesi benimsenmişti.
Her gün kendimi üç konuda sorgularım:
– Başkaları adına yaptıklarımda elimden gelenin en iyisini yaptım mı?
– Dostumla ilişkilerimde söylediğim sözlerle güvenlerini yitirecek bir şey dile getirdim mi?
– Kendime uyguladığım bir şeyi diğer insanlara uyguladım mı? Konfüçyüs
Kamu Yönetiminin Ortaya Çıkışı
Kamu yönetimi disiplininin bir araştırma alanı haline gelişi, 16. ve 17. yüzyılda Almanya’da ve Fransa’da mutlakiyetçi devletlerin ortaya çıkması ile olmuştur.
12/48
ABD'de;
19. yy'da yağma sistemi (spoils system) anlayışı büyük mücadelelerle değişmiştir. Woodrow Wilson 1887 yılında yayınladığı “Yönetimin incelenmesi” ile günümüzde rasyonel ve hukuka dayalı bir sistemin ilk adımları atılmıştır.
Frank J. Goodnow 1900 yılında yayınladığı Siyaset ve Yönetim adlı eserinde siyaset (yasama) ve yönetimin (yürütme-idare) ayrı alanlar olarak kabul edilerek
incelenmesi gerektiğini öne sürmüştür.
Kamu Yönetiminin Ortaya Çıkışı
Yağma sistemi: Bir siyasal partinin iktidara gelmesi sonucunda onu destekleyenlerin kamu personel
kadrolarına yeterlik düzeyleri dikkate alınmadan atanması.
-Ganimetler muzaffer olanlaradır- şeklinde hazırlanan bu slogan bütün 19. yüzyıl boyunca Amerikan siyaset
hayatının özeti olmuştur.
1828 yılında başkanlık seçimini kazanan General
Jackson tarafından ortaya atılan bu slogan doğrultusunda hazırlanan bildiride “Dostlarını ödüllendireceğini,
düşmanlarını cezalandıracağını” açıklamışlardı.
Yağma Sisteminden Liyakat Sistemine
14/48
Bu görüş doğrultusunda seçimi kazanan Jackson başkan seçildikten sonra yönetim de iyi bir yer kapmak isteyen partizanlar akın, akın Washington’a geldiler ve
yeteneklerine ve eğitim durumlarına bakılmadan işe alındılar.
Bu durum, görevde bulunan bir çok memurun da görevden alınmasına neden olmuştu.
İşte Birleşik Amerika da Andrew Jackson’ın iktidara gelmesiyle “ganimet sistemi” ortaya çıkmıştır.
Ancak bu sistemde görülen bu büyük aksaklıklar nedeniyle 1883 yılında George H. Pendleton tarafından önerilen
Pendleton kanunu diye adlandırılan kamu görevlileri
kanunu kabul edilmiş ve ganimet sistemi yerine”liyakat sistemi” getirilmiştir.
Yağma Sisteminden Liyakat Sistemine
Avrupa'da;
Fransız Charles Jean Bonnin tarafından 1912’de yayınlanan kitabı "Kamu Yönetimi ilkeleri"
Alman Lorenz von Stein, kamu yönetimi biliminin siyaset bilimi, sosyoloji, idare hukuku ve kamu maliyesi gibi disiplinlere dayanan yeni bir disiplin alanı olması gerektiğini belirtmiştir.
Kamu Yönetiminin Ortaya Çıkışı
16/48
Klasik dönemde
Taylor’un 1911 yılında yayınladığı “Bilimsel Yönetimin ilkeleri”,
Weber’in 1920’de yayınlanan Bürokrasi Teorisi, Fayol’un 1916 yılında yayınlanan Genel ve Sanayi
Yönetimi veya
Gulick ve Urwick’in 1937 yılında derledikleri Yönetim Bilimi Üzerine Makaleler adlı kitaplar sayılabilir.
Taylor
Taylor’un bilimsel yönetim anlayışının özellikleri şunlardır:
- Geleneksel iş yönetimi teknikleri yerine bilimsel yönetim teknikleri kullanılmalı, ve
- Çalışanların yönetilmesi ve ölçülmesinde bilimsel ölçütlerle verimlilik sağlanmalıdır.
18/48
Fayol
Fransa'da maden endüstrisinde bir sanayici olan Fayol, Yönetim teorisi ya da yönetim bilimi olarak adlandırılan görüşlerini bir yöneticilik deneyimlerine dayalı olarak General and Industrial Management (Genel ve Sanayi
Yönetimi) adlı kitapta 1916 yılında Fransa’da yayınlamıştır.
İlkeleri: iş bölümü, otorite, disiplin, komuta birliği, yönetim birliği, genel menfaatlerin özel menfaatlerden üstünlüğü, merkezîyetçilik, otorite zinciri, iş ödüllendirmesi,
hakkaniyet, personelin memuriyetinde istikrar, inisiyatif, birlik ruhu.
Fayol
Beş temel yönetim unsuru da şunlardır:
Planlama, örgütleme, yöneltme, eşgüdüm ve denetimdir.
20/48
Fayol
Fayol, yöneticiler için 14 temel prensip içeren bir liste hazırlamıştır:
1. İş Bölümü:
2. Yetki ve Sorumluluk:
3. Disiplin:
4. Kumanda Birliği:
5. Amaç Birliği:
6. Genel çıkarların bireysel çıkarlardan üstünlüğü:
7. Çalışanlara yapılan ödemeler:
8. Merkezcil Yönetim:
9. Hiyerarşi:
10. Düzen:
11. Eşitlik ve Hakkaniyet:
12. Personelde devamlılık ve denge:
13.Girişim ve Teşebbüs:
14. Birlik Ruhu: .
Gulick ve Urwick
Fayol’a ait görüşler, Gulick ve Urwick, tarafından geliştirilmiştir.
Gulick, Fayol’a ait 5 yönetim fonksiyonunu 7’ye çıkarmış ve bu ilkelerin evrensel olduğunu iddia etmiştir.
1.Planlama, 2.örgütleme,
3.personel yönetimi, 4.yöneltme,
5.eş güdüm,
6.haberleşme ya da iletişim,
7.mali planlama şeklinde yönetim süreci fonksiyonları bir örgütün üst yönetiminin üstlenmesi gereken faaliyetler olup bunlar örgütün yapısı ve çalışmasını oluşturmaktadır. İş
22/48
Gulick ve Fayol’un karşılaştırması
Gullick
1.Planlama, 2.örgütleme,
3.personel yönetimi, 4.yöneltme,
5.eş güdüm,
6.haberleşme ya da iletişim, 7.mali planlama
Fayol
1.Planlama, 2.örgütleme, 3.yöneltme, 4.eşgüdüm ve 5.denetim.
PÖYED
Gullick
1.Planlama, 2.örgütleme,
3.personel yönetimi, 4.yöneltme,
5.eş güdüm,
6.haberleşme ya da iletişim, 7.mali planlama
Fayol
1.Planlama, 2.örgütleme, 3.yöneltme, 4.eşgüdüm ve 5.denetim.
Türkiye’de kamu yönetimi incelemeleri: genelde yönetim bilimi adı altında planlama, örgütleme, yöneltme, eş güdüm ve denetim (PÖYED) fonksiyonlarını anlatarak süreci
24/48
- Alman düşünür Max Weber, bürokrasi ile ilgili görüşlerini özellikle kamu yönetimindeki örgütsel
yapıya yönelik olarak, eleştirel bir yaklaşımla değil daha çok betimleyici bir yöntemle açıklamıştır.
- Modern bürokrasinin tanımını ve tartışmasını en iyi yapan Weber’e göre modern bir yönetim yapısı
uzmanlaşmanın olduğu, görev hiyerarşinin belirlendiği, kamu bürokrasisinin işlemlerinin gizli olduğu, özel
hayat-iş hayatı ayrımının olduğu, daimi memurluğun olduğu, düzenli maaşın ödendiği bütün işlemlerin kayıtlarının tutulduğu bir yapıdır.
Max Weber
Yönetimin sadece biçimsel bir bürokratik yapı olmadığı, bunun yanında örgütlerin doğal (informal) yönlerini
olduğu ve böylece örgütün sosyal kapasitesine önem verilmesini öne süren davranışçı görüşler ortay
çıkmıştır.
Bu noktada insanın sosyolojik ve sosyal psikolojik
boyutuyla, davranışları ve diğer insanlarla olan ilişkileri örgüt açıklamalarında göz önünde tutulmalıdır.
Yönetim mekanizmasının biçimsel ilişkilerden çok, insana ve insanların doğal ilişkilerden ve insan davranışlarından meydana geldiği düşüncesi 1930’lardan sonra
yaygınlaşmıştır.
Neo Klasik Dönem
26/48
Bu konuya 1926’daki yazısıyla ilk dikkati çeken Mary Parker Follett’tir.
Follett “Emirlerin Verilmesi” adlı makalesinde yönetim mekanizmasının sadece emirlerin verildiği ve bu
emirlerin yerine getirildiği bir yapı olmadığını aslında çalışanların katılım ve işbirliğine ihtiyaç duyulan bir örgüt olduğunu ortaya koymuştur.
Follett’a göre aslında bürokratik yapılar birer sosyal varlık olup çalışanların davranış ve tutumları başarılı yönetim açısından çok önemlidir.
Neo Klasik Dönem
Chester Barnard’ın 1938 yılında yayınladığı Yürütmenin Fonksiyonları eserin bir örgütün açıklanmasında klasik yaklaşımların yaptığı biçimsel (formel) açıklamaların yetersiz olduğunu bunun yanında örgütlerin doğal (informel) boyutunun göz önüne alınması gerektiğini söylemiştir.
Tepe yönetimin temel fonksiyonu örgütün ihtiyaçları ile bu örgütün çalışanların ihtiyaçları arasında işleyen bir denge kurmak ve bunu korumaktır.
Bunu başarmak için, örgüt yönetiminin, örgütün birbirine karşılıklı bağımlı olan biçimsel ve doğal
yapılarının farkına varması ve dikkate alması gerekir.
Neo Klasik Dönem
28/48
1932 yılında endüstri yönetim sosyolojisindeki çalışma ile Elton Mayo öncülüğünde öne sürülen İnsan İlişkileri
Teorisi’nde örgütte insan ilişkilerini ele almış, insanın
örgütteki en önemli öge olduğu ve insanın sosyal açıdan ele alınmasını önermiştir.
Çalışmasında, araştırmanın amaçladığı fiziki koşulların yerine sosyal koşulların daha fazla çalışan üzerinde etkili olduğu bulunmuştur.
Çalışanların bir organizasyon içerisinde kendi kişisel
davranışı değil, grup psikolojisinin etkisiyle grup davranışı ortaya koyduğu görülmüştür.
Neo Klasik Dönem
Ülkemizdeki kamu yönetimi anlayışının kökleri, Osmanlı İmparatorluğuna kadar uzanmaktadır. Büyük Selçuklu Devletinin mirasçısı olan Osmanlı İmparatorluğu, ileri bir devlet teşkilatı ve personel yönetimi oluşturmuştur.
Devlet işleri;
ilmiye (hukukçu, öğretim üyesi, din adamı kesimi), kalemiye (büro-yazışma kesimi) ve
seyfiyye (asker kesimi) olarak tanzim edilen üç sınıf
personel tarafından görülmekte olup, idari yapı bu sınıflar arasında dengelenmiştir.
+
Mülkiye sınıfını, Osmanlı Devletinin en yüksek sivil ve askeri yöneticileri oluştururdu. (Sadrazam, vezir,
Kamu Personel Yönetiminin Tarihçesi
30/48
kalemiye (büro-yazışma kesimi)
Osmanlı bürokrasisinde çalışan memur: Katip
Kamu Personel Yönetiminin Tarihçesi
Katip
8-10 yaşında çırak mahlas
Usta
Aile uğraşısı
Devlet işlerinin ancak belirli bir eğitim ve terbiyeden
geçirilmiş bulunan, bilgili ve tecrübeli memurlarla yerine getirilebileceği öngörülmüş, bu nedenle de memurların seçilmelerine ve yetiştirilmelerine büyük önem verilmiştir Osmanlı’daki bu sınıflandırma sisteminin temeli, hizmet öncesi eğitim ve yetişme şekillerine dayanmaktadır.
Sınıflar belli mesleklere dayandığından, meslekte ilerleme, hizmet içinde yetişme çaba ve süreleri benimsenmiştir.
Kamu Personel Yönetiminin Tarihçesi
32/48
Osmanlı Devletinde hizmetlerin ve görevlerin
sınıflandırılması konusunda bilgi veren kaynak Fatih Kanunnamesidir.
Diğer adıyla Kanunname-i Al-i Osman Kanunu olarak bilinir ve 2 bölümden oluşur.
İkinci bölümünde sınıflarına göre devlet adamlarının rütbeleri, dereceleri ve görevlerinden bahsedilmektedir.
29 devlet adamı sayılarak bunların yetki ve görevleri anlatılmış ve hangi sınıf memurların nereye kadar terfi edecekleri belirlenmiştir.
Kamu Personel Yönetiminin Tarihçesi
Osmanlı döneminde gelişen yönetim sistemini kısaca merkeziyetçi,
mevzuatcı, gelenekçi ve
memurluğa değer verici
bir sistem olarak özetlemek olanaklıdır.
Kamu Personel Yönetiminin Tarihçesi
34/48
Personel yönetimi anlayışı da büyük ölçüde bu anlayıştan esinlenmiştir. Osmanlı bürokrasinin seçkin insan yetiştirme özelliği bu varsayımı doğrular niteliktedir.
Fatih'in kurduğu Enderun (Saray okulu) hizmet içi eğitimi sistemleştiren ve dünyada eşine ender rastlanır
mükemmellikte bir eğitim kurumu olduğu savı mevcuttur.
Kanuni Sultan Süleyman, 16. YY ortalarında şimdiki
İstanbul Üniversitesinin bulunduğu yerde cami ile medrese ve başka kurumlar yaptırmıştır. (Dünyada en eski 10
üniversiteden biri)
Kamu Personel Yönetiminin Tarihçesi
Toprak düzeni bozulmuştur.
Toprak değerinin artması; devlet arazisinin özel kişilere ve özel mülkiyete devredilmesini gerektirmiştir. Böylece
toprak düzenine dayalı kamu personel yönetimi değişerek, ortaya yeteneksiz ve bilgisiz yöneticiler çıkmıştır.
Duraklama ve Gerileme Dönemi
36/48
1856 yılında ilan edilen Islahat Fermanı’nda,
Osmanlı Devleti tebaasından hangi milletten olursa olsun, devlet hizmet memuriyetlerine kabul edilecekleri,
yeteneklerine göre herkes için geçerli olan hükümlere tabi olacakları belirtilmiştir.
Kamu Personel Yönetiminin Tarihçesi
1879 yılında yürürlüğe giren Kanun-i Esasi’nin 17.
maddesinde;
bütün Osmanlı toplumunun kanun önünde eşit olduğu ifade edildikten sonra,
19. maddede Osmanlı tebaasına mensup herkesin ehliyet ve kabiliyetlerine göre uygun memuriyetlere kabul edileceği hükme bağlanmıştır.
Kamu Personel Yönetiminin Tarihçesi
38/48
Bu dönemde yapılan bir diğer düzenleme ise1883 tarihli Memurin Mulkiye Terakki Tekaut Kararnamesi’dir.
Kararname’de memurluğa alınmak için gerekli şartlar belirtilmiştir.
Osmanlı Devleti dönemine genel olarak baktığımızda kamu personel yönetimine yönelik olarak hukuki düzenlemeler ile personel sistemi oluşturulmaya çalışılmıştır.
Ancak bunu geliştirecek, takip edecek ve denetleyecek merkezi bir personel teşkilatlanması olmamıştır.
Kamu Personel Yönetiminin Tarihçesi
- En önemli gelişme, 1926 tarihli ve 788 sayılı Memurin Kanununun çıkartılmasıdır.
- Bu Kanunu, kamu personelinin genel bir statü içerisinde düzenlenmesi ve o günün şartlarına göre kamu personel sisteminin oluşturulmasında gerekli temel ilkeleri ortaya koyması açılarından, ileri sayılabilecek bir kanundur.
Cumhuriyet Sonrası Dönem
1923-1960 Arası Dönem
40/48
1926 tarihli ve 788 sayılı Memurin Kanunu, memurlar ve hizmetliler ayırımına yer vermişti. Memurlar, hizmetin asil elemanı, hizmetliler (müstahdem) ise hizmetin yardımcı elemanları olarak kabul edilmişti.
Asli ve yardımcı hizmet ayrımını benimsemiş olmakla
birlikte, her iki tür hizmetin memurlar eliyle yürütülmesini öngörmüştür.
Cumhuriyet Sonrası Dönem
1923-1960 Arası Dönem
Maaşlar konusunda,
- 1927 yılında 1108 sayılı Maaş Kanunu ile
- 1929 yılında 1452 sayılı Devlet Memurlarının Maaşlarının Tevhid ve Teadülüne Dair Kanun çıkartılarak,
memur maaşlarının hesaplanmasına bir standart getirilmeye çalışılmıştır.
Cumhuriyet Sonrası Dönem
1923-1960 Arası Dönem
42/48
2. Dünya Savaşından sonra Türkiye’de önemli değişiklikler meydana gelmesi, yönetim sisteminin ve özellikle personel yönetimi sisteminin yetersizliğini ortaya koymuştur.
Ortaya çıkan bu durum, kamu yönetiminin yeniden
düzenlenmesi konusunu gündeme getirmiştir. Konuyla ilgili çözüm üretilmesi maksadıyla, çoğunun yabancı uzmanlara hazırlatıldığı raporlar dönemi başlamıştır.
Cumhuriyet Sonrası Dönem
1923-1960 Arası Dönem
Yabancı Raporlar:
-Fritz Neumark Raporu (1949) -Thornburg Raporu (1949)
-James M.Barker Raporu (1951) -Martin ve Cush Raporu (1951) -Leimgruber Raporu (1952)
-Maurice Chailloux Raporu (1959) Yerli Raporlar:
-Devlet Memurları Ücret Rejiminin Islahı Hakkında Rapor
-Ahmet Gıyasettin Akdeniz Raporu -Devlet Personel Kanunu Tasarısı
-Türkiye’de Devlet Personeli Hakkında Rapor
Cumhuriyet Sonrası Dönem
1923-1960 Arası Dönem
44/48
1949-1959 döneminde yabancı uzmanlar tarafından hazırlanan raporlarda, kamu personel rejiminin iyi işlemeyişinin nedenleri üzerinde durulmuştur.
Bu raporlarda sürekli, personel sistemimizin yeniden düzenlenmesi gerektiği belirtilmiştir.
Raporlar dönemi, kendinden sonra gelen dönem için alt yapının oluşturulduğu dönem olması ve personel reformu konusunda harekete geçme zorunluluğunun ortaya konulması bakımından önemlidir.
Cumhuriyet Sonrası Dönem
1923-1960 Arası Dönem
17/12/1960 tarihinde 160 sayılı Kanunla Başbakanlığa bağlı Devlet Personel Dairesi kurulmuştur.
-Personel Rejiminin Esaslarını Belirlemek.
-Devlet Personel Politikasının Belirlenmesi ve
Uygulanmasına Yardımcı Olmak Koordinasyonu Sağlamak.
-Kamu Personelinin Hukuki ve Mali Statüsünün Esaslarını Belirleme.
-Personel Mevzuatının Uygulanmasında Birliği Sağlamak.
-Personel Rejiminin Geliştirilmesi İçin Gereken Çalışmaları
Cumhuriyet Sonrası Dönem
1960 sonrası dönem
46/48
Diğer taraftan, 23/07/1965 tarihinde 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu yürürlüğe girmiştir.
Daha önce personel sistemine yönelik olarak çıkarılan kanun ve diğer düzenlemelere göre detaylı ve sistematik olan 657 sayılı Kanun,
günümüzde de personel kanunlarının temel mevzuatı olarak yerini korumaktadır.
Cumhuriyet Sonrası Dönem
1960 sonrası dönem
1978 yılında Bakanlar Kurulu Kararı ile Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslar kabul edilerek sözleşmeli
personel çalıştırılmasının önü açılmış olup, günümüzde de bu Esaslar hala yürürlüktedir.
DPB, 7.7.2011 tarihli Kuruluşların Bağlı ve İlgili Oldukları Bakanlıkların Değiştirilmesi İle İlgili İşlemle ÇSGB’ye
bağlanmıştır.
Cumhuriyet Sonrası Dönem
1960 sonrası dönem
48/48
