• Sonuç bulunamadı

PASİF İSTİHDAM POLİTİKALARININ KARŞILAŞTIRILMASI

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "PASİF İSTİHDAM POLİTİKALARININ KARŞILAŞTIRILMASI"

Copied!
149
0
0

Yükleniyor.... (view fulltext now)

Tam metin

(1)

T.C.

KASTAMONU ÜNİVERSİTESİ

SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ

İKTİSAT ANABİLİM DALI

İKTİSAT BİLİM DALI

YÜKSEK LİSANS TEZİ

TÜRKİYE VE ALMANYA

PASİF İSTİHDAM POLİTİKALARININ KARŞILAŞTIRILMASI

Derya AYHAN

Danışman Doç. Dr. Orhan KANDEMİR

Jüri Üyesi Doç. Dr. Serkan DİLEK

Jüri Üyesi Dr. Öğretim Üyesi

Gülay ÖRMECİ GÜNEY

(2)
(3)
(4)

İÇİNDEKİLER Sayfa İÇİNDEKİLER ... iv ÖZET... viii ABSTRACT ... ix ÖNSÖZ ... x TABLOLAR DİZİNİ ... xi GRAFİKLER DİZİNİ ... xiii

SİMGELER VE KISALTMALAR DİZİNİ ... xiv

GİRİŞ ... 1

1. BÖLÜM ... 4

1. İŞSİZLİK KAVRAMI, TÜRLERİ VE İŞSİZLİĞİN YOL AÇTIĞI SOSYO-EKONOMİK SORUNLAR ... 4

1.1. İşsizlik Kavramı ... 4

1.2. İşsizlik Türleri ... 9

1.2.1. Açık İşsizlik ... 10

1.2.1.1. İradi (Gönüllü) İşsizlik ... 10

1.2.1.2. Gayri İradi (Gönülsüz) İşsizlik ... 11

1.2.1.3. Mevsimlik İşsizlik ... 11 1.2.1.4. Friksiyonel İşsizlik ... 12 1.2.1.5. Yapısal İşsizlik ... 12 1.2.1.6. Doğal İşsizlik ... 13 1.2.1.7. Konjonktürel İşsizlik ... 13 1.2.1.8. Teknolojik İşsizlik... 14 1.2.2. Gizli İşsizlik ... 14

1.3. İşsizliğin Yol Açtığı Sosyo-Ekonomik Sorunlar... 14

2.BÖLÜM ... 20

2. PASİF İSTİHDAM POLİTİKALARININ ORTAYA ÇIKIŞI VE İŞSİZLİK İLE MÜCADELEDE ÖNEMİ ... 20

2.1. Pasif İstihdam Politikalarının Ortaya Çıkışı ... 20

2.2. Pasif İstihdam Politikalarının İşsizlikle Mücadelede Önemi ... 22

2.3. İşsizlikle Mücadelede Pasif İstihdam Politika Araçları ... 24

2.3.1. İşsizlik Sigortası ... 24

(5)

2.3.3. Kıdem Tazminatı... 25

2.3.4. İhbar Tazminatı ... 26

2.3.5. Erken Emeklilik ... 27

3.BÖLÜM ... 28

3. TÜRKİYE’DE VE ALMANYA’DA UYGULANAN PASİF İSTİHDAM POLİTİKALARI ... 28

3.1. Türkiye’deki Pasif İstihdam Politikaları ... 28

3.1.1. İşsizlik Sigortası ... 29

3.1.1.1. İşsizlik Sigortası Kapsamında Olanlar ... 29

3.1.1.2. İşsizlik Sigortasından Yararlanabilme Şartları ... 30

3.1.1.3. İşsizlik Sigortasının Finansmanı ... 31

3.1.1.4. İşsizlik Sigortasına Başvuru Şekli ... 32

3.1.1.5. İşsizlik Ödeneğinin Miktarı ve Hesaplanması... 33

3.1.1.6. İşsizlik Sigortası Kapsamında Verilen Hizmetler ... 34

3.1.1.7. İşsizlik Sigortasının Kesilmesi ve Tekrar Başlatılması ... 34

3.1.1.8. Mücbir Sebepler ve Kesinti Sayılmayan Haller ... 35

3.1.2. Kıdem Tazminatı... 36

3.1.2.1. Kıdem Tazminatının Hesaplanması ... 38

3.1.3. İhbar Tazminatı ... 39

3.1.3.1. İhbar Tazminatının Hesaplanması ... 39

3.1.4. İş Kaybı Tazminatı ... 40

3.1.5. Ücret Garanti Fonu... 41

3.1.6. Kısa Çalışma Ödeneği ... 42

3.1.7. Pasif İstihdam Politika Araçlarından Sayılabilecek Diğer Yardımlar ... 45

3.2. Almanya’daki Pasif İstihdam Politikaları ... 46

3.2.1. İşsizlik Parası I (Birinci Basamak İşsizlik Parası/ İşsizlik Sigortası Arbeıtslosengeld ) ... 51

3.2.1.1. İşsizlik Parası I Kapsamında Olanlar ... 51

3.2.1.2. İşsizlik Parası I Başvuru Şartları ... 51

3.2.1.3. İşsizlik Parası I Miktarı ... 52

3.2.1.4. İşsizlik Parası I Alma Süresi ... 53

3.2.1.5. İşsizlik Parası I Finansmanı ... 53

3.2.1.6. Mücbir Hallerde Önerilen İşin Reddedilmesi/ Ödeneğin Kesilmesi ... 55

3.2.1.7. İşsizlik Parası I Kapsamında Sunulan Hizmetler ... 57

3.2.2. İşsizlik Parası II / İş Arayanlar İçin Temel Güvence ... 57

(6)

3.2.2.2. İşsizlik Parası II (Hartz IV) Başvuru Süreci ... 61

3.2.2.3. İşsizlik Parası II (Hartz IV) Finansmanı ... 62

3.2.2.4. İşsizlik Parası II (Hartz IV) Miktarı ... 63

3.2.2.5. İşsizlik Parası II’nin (Hartz IV’nin) Getirmiş Olduğu Yükümlülükler ve Sonuçları ... 66

3.2.2.6. İşsizlik Parası II’ nin (Hartz IV’nin) Askıya Alınması /Düşürülmesi / Kesilmesi ... 67

3.2.2.7. İşsizlik Parası II Yardım Hakkı Tanınma Süresi ... 68

3.2.2.8. İşsizlik Parası II Kapsamında Yer Alan Diğer Yardımlar ... 69

3.2.2.9. İşsizlik Parası II Alabilmek İçin Muafiyet Tutarı ... 70

3.2.3. Kısmi İşsizlik Parası... 71

3.2.4. Kısa Çalışma Ödeneği ... 71

3.2.5. Transfer Ödemeleri ... 72 3.2.6. İflas Parası ... 73 4.BÖLÜM ... 74 4.MATERYAL VE YÖNTEM ... 74 5.BÖLÜM ... 79 5.BULGULAR ... 79

5.1. Almanya’da Türklerle Yapılan Bire Bir Görüşmeden Elde Edilen Bulgular ... 79

5.1.1. Pasif İstihdam Politika Araçlarının Farkındalığı Bakımından Elde Edilen Bulgular... 81

5.1.2. Pasif İstihdam Politika Araçlarının Sosyal Anlamda Koruma Gücüne Yönelik Elde Edilen Bulgular ... 86

5.1.3. Pasif İstihdam Politika Araçlarının İşgücü Piyasasına Yerleştirilmede Etkinliği Bakımından Elde Edilen Bulgular ... 87

5.1.4. Almanya ve Türkiye İşgücü Piyasasının Karşılaştırması İle İlgili Bulgular ... 88

5.2. Almanya’da Türklerle Yapılan Odak Grup Görüşmesinden Elde Edilen Bulgular .... 88

5.3. Türkiye’de Uygulanmakta Olan Pasif İstihdam Politika Araçları Hakkında Yapılan Bire Bir Görüşme Sonrası Elde Edilen Bulgular ... 93

5.3.1. Türkiye’deki Pasif İstihdam Politika Araçlarının Farkındalığı Bakımından Elde Edilen Bulgular ... 93

5.3.2. Türkiye’deki Pasif İstihdam Politikalarının Sosyal Anlamda Koruma Gücüne Yönelik Elde Edilen Bulgular ... 97

5.3.3. Türkiye’deki Pasif İstihdam Politikalarının İşgücü Piyasasına Yerleştirilmeyi Sağlaması Bakımından Etkinliği ile İlgili Elde Edilen Bulgular ... 98

5.4. Türkiye ve Almanya’daki Pasif İstihdam Politikalarının Güçlü ve Zayıf Yönlerinin Karşılaştırılması ... 98

(7)

KAYNAKÇA ... 110 EKLER ... 122 ÖZGEÇMİŞ ... 135

(8)

ÖZET

Yüksek Lisans Tezi

TÜRKİYE VE ALMANYA

PASİF İSTİHDAM POLİTİKALARININ KARŞILAŞTIRILMASI Derya AYHAN

Kastamonu Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü

İktisat Anabilim Dalı

Danışman: Doç. Dr. Orhan KANDEMİR

İşsizlikle mücadelede, aktif ve pasif istihdam politikaları olmak üzere iki temel politika uygulanmaktadır. Aktif istihdam politikalarının temel hedefi, işsizleri işe yerleştirmek iken, pasif istihdam politikalarının temel hedefi, işsizlik durumunun, işsizler üzerindeki ekonomik baskılarının kısa vadede (iş bulana kadar) azaltılması, dolayısıyla yoksulluk ve sosyal dışlanmanın önlenmesidir. Fakat pasif istihdam politikaları ile sağlanan desteklerin düzeyi ve uygulama biçimlerinin işsizliğin cazibesini artırmaması kritik bir öneme sahiptir. Bugün pasif istihdam politikaları sosyal devlet anlayışının bir gereği olarak dünya ülkelerinde yaygın şekilde uygulanmaktadır. Türkiye’nin AB’ne tam üyelik hedefini sürdüren bir ülke olması, AB ve Türkiye arasındaki istihdam politikalarının uyumunu da gerekli kılmaktadır. Bu amaçla çalışmada, AB’nin önemli üyelerinden birisi olan Almanya ile Türkiye pasif istihdam politikaları ve bunların etkinliği karşılaştırılarak, Türkiye’nin bu alandaki güçlü ve zayıf yanları ortaya konulmaya çalışılmıştır.

Çalışmada sadece ilgili ülke mevzuatları ortaya konulmamış gerek Almanya’da gerekse Türkiye’de bizzat sahaya inilerek uygulamadan etkilenen kişiler ile görüşmeler yapılmıştır. Özellikle Almanya ile ilgili daha kapsamlı bilgi edinmek adına, orada yaşayan Türkler ile önce bire bir görüşülmüş, daha sonra odak grup görüşmesi ile konunun daha ayrıntılı ele alınması imkânına kavuşulmuştur. Görüşmelerin son kısmı Türkiye’de yapılarak çalışmanın uygulama kısmı tamamlanmıştır. İki ülkeye ait mevzuatların incelemesi ve yapılan görüşmeler sayesinde, Türkiye’de uygulanan pasif istihdam politikalarının etkinliğinin daha kolay ve gerçekçi olarak analiz edilmesi imkânına kavuşulmuştur.

Anahtar Kelimeler: Pasif İstihdam Politikaları, Sosyal Devlet, Yoksullukla Mücadele,

Türkiye, Almanya 2019,135 sayfa

(9)

ABSTRACT Master’s Thesis

THE COMPARISON OF THE PASSIVE EMPLOYMENT POLICIES OF TURKEY AND GERMANY

Derya AYHAN Kastamonu University Institute of Social Sciences

Department of Economics

Advisor: Assoc. Prof. Dr. Orhan KANDEMİR

Two main policies, namely active and passive employment policies, are implemented in the fight against unemployment. While the main goal of active employment policies is to employ the unemployed, the main goal of passive employment policies is to reduce the economic pressures of unemployment on the unemployed in the short term (until they get hired), and thus prevent poverty and social exclusion. However, the level of support provided by passive employment policies and the fact that the forms of application do not increase the appeal of unemployment are of critical importance. Today, passive employment policies are widely implemented in countries around the world as a requirement of the concept of the social state. The fact that Turkey is a country that maintains its goal of full membership to the EU makes the compliance of the employment policies between the EU and Turkey necessary. For this reason, it was tried in the study to reveal Turkey's strengths and weaknesses in this area by comparing the passive employment policies between Turkey and Germany, which is among the important members of the EU, and the effectiveness of these policies.

In the study, not only were the laws of the countries revealed, but also interviews were made with people that were affected by the application by personally going down to the field both in Germany and Turkey. In order to obtain more comprehensive information especially about Germany, one-to-one interviews were conducted with the Turks living in Germany, and the subject was handled in more detail with the focus group discussion. The last part of the interviews was conducted in Turkey and the application part of the study was concluded. With the evaluation of the laws of the two countries and the interviews conducted, the effectiveness of the passive employment policies implemented in Turkey could be analyzed more easily and realistically.

Keywords:Passive Employment Policies, Social State, Fighting Poverty, Turkey, Germany.

(10)

ÖNSÖZ

Türkiye ve Almanya Pasif İstihdam Politikalarının Karşılaştırılması adlı bu çalışma, Kastamonu Üniversitesi Bilimsel Araştırma Projeleri Koordinatörlüğü tarafından KÜ-BAP 03/2017-35 numaralı proje ile desteklenmiştir.

İşsizlikle mücadele de yaygın olarak uygulanan pasif istihdam politikaları, kişilerin işsiz kaldıkları sürede kendisinin ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin geçimini sağlamak ve yoksulluğu önlemek için büyük öneme sahiptir. Pasif istihdam politikalarında dikkat edilmesi gereken en önemli kriter ise verilen bu desteklerin işgücü piyasasına tekrar dahil olmayı yavaşlatması ve tembelliğe teşvik edebilmesidir. Bu nedenle pasif istihdam politikalarının miktarı ve süresinin dikkatli bir şekilde uygulanması gerekmektedir. Çalışmada, Almanya ile Türkiye’nin pasif istihdam politikaları mevzuat ve uygulama açısından incelenmiş olup her iki ülkenin güçlü ve zayıf yönleri belirlenmeye çalışılmıştır.

Öncelikle tez çalışmamda, konuyu belirlememde, planlamamda daha sonra araştırma yapabilmem adına Almanya’ya gidebilmemde yardımını ve desteğini esirgemeyen, bilgi ve tecrübesiyle çalışmanın her aşamasında çok kıymetli vaktini paylaşan, her türlü zorlukları aşmamda yardımcı olan, lisans ve yüksek lisans eğitimim boyunca varlığını hep yanımda hissettiğim, manevi bir baba gibi bildiğim danışmanım Kastamonu Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Öğretim Üyesi Doç. Dr. ORHAN KANDEMİR hocama, sonsuz teşekkürlerimi sunarım.

Ayrıca hayatım boyunca, başarılarımın ve başarısızlıklarımın her zaman arkasında duran varlıklarına sonsuz kere şükrettiğim fedakâr annem Nezahat AYHAN’a, şefkat dolu babam İsa AYHAN’a, mükemmel olan ablam Kübra DEMİRCİ ve abim Orhan DEMİRCİ ’ye minnettarım.

Derya AYHAN Kastamonu,04,2019

(11)

TABLOLAR DİZİNİ

Tablo 1.1. Cumhuriyet tarihinden günümüze kadar işsizlik oranları (1923-2017, %)………6 Tablo 1.2. TÜİK verilerine göre mevsim etkisinden arındırılmamış temel işgücü

göstergeleri (Ağustos 2017-2018)………...7 Tablo 2.1. Aralık 2018 itibariyle Türkiye ve bazı Avrupa ülkelerinde kadın ve

erkeklerin emeklilik yaşı………27 Tablo 3.1. Son 4 yılda işsizlik sigortasından faydalanan kişi sayısı ve ödenen

miktarlar (TL)………...31 Tablo 3.2. Kıdem tazminatı hesaplama örneği………...38

Tablo 3.3. İhbar tazminatı hesaplama örneği………...40

Tablo.3.4. Türkiye’de 2015-2018 yılları arası ücret garanti fonu kullanan kişi sayısı ve ödeme miktarları (TL)……….. 42 Tablo 3.5. 2019 yılı için aylık kısa çalışma ödeneği hesaplama örneği……...43

Tablo 3.6. 2016-2018 yılları arası kısa çalışma ödeneği alan kişi sayısı ve ödeme miktarları(TL)……….... 44 Tablo 3.7. 1950- 2018 yılları arası Almanya işsizlik oranları (%)……….47

Tablo 3.8. Almanya’da işsizlik sonrası verilen desteğin yapısal değişimi

..………..………...50 Tablo 3.9. Kanunda belirtilen işsizlik parası I alma süreleri………...53

Tablo 3.10. 2018 yılında son 3 ay içerisinde işsizlik parası II alan kişi sayısı ve bir önceki yıla göre değişimi………...59

Tablo 3.11.1994-2011 yılları arası işsizlik parası I ve II’ den faydalanan kişi sayısı ve oranı………...61

(12)

Tablo 3.12. 2018 yılı işsizlik parası II için standart ihtiyaç miktarları…………...64

Tablo 3.13. İşsizlik parası II hesaplama örneği (Euro olarak) ...65

Tablo 5.1. Almanya’daki bire bir görüşmenin katılımcılarına ait demografik bilgiler ...………...80 Tablo 5.2. Almanya’daki odak grup görüşmesi katılımcılarına ait demografik

bilgiler………89 Tablo 5.3. Türkiye’de bire bir görüşülen katılımcılara ait demografik bilgiler

(13)

GRAFİKLER DİZİNİ

Grafik 1.1. ILO verilerine göre bazı ülkelerin 2015-2017 yılları arası işsizlik oranları……….9

Grafik 3.1. 1970’den 2018 yılına kadar Almanya’da yasal işsizlik sigortasına kesilen prim oranları (%)……….54

Grafik 3.2. İşsizlik parası I kullanıcılarının 2005-2018 yılları arası zaman serisi grafiği (bin)………..56

Grafik 3.3. İşsizlik parası II faydalanıcılarının 2007-2018 yılları arası zaman serisi grafiği (milyon) ...58

(14)

SİMGELER VE KISALTMALAR DİZİNİ

AB Avrupa Birliği

ABD Amerikan Birleşik Devletleri BA Federal İş Ajansı

ÇSGB Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı DİE Devlet İstatistik Enstitüsü

DPT Devlet Planlama Teşkilatı EUROSTAT Avrupa İstatistik Ofisi GSMH Gayri Safi Milli Hâsıla ILO Uluslararası Çalışma Örgütü ISO İstanbul Sanayi Odası İŞKUR Türkiye İş Kurumu

OECD Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı SGB Almanya Sosyal Yasa

TİSK Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu TÜİK Türkiye İstatistik Kurumu

(15)

GİRİŞ

Ekonomide temelde dört üretim faktörü bulunmaktadır. Bunların; emek, sermaye, doğal kaynaklar ve girişimci (müteşebbis) olduğu bilinmektedir. İstihdam kavramı insanla ilgili bir kavram olup, en basit tanımıyla çalışma veya çalıştırma demektir. Böylelikle dar anlamda istihdam, işgücünün çalıştırılması veya çalışması yani sadece üretim faktörlerinden emeğin üretim sürecine katılmasını ifade ederken (Bocutoğlu, 2011: 69), tam istihdam kavramı geniş anlamda, bir ekonomide belli bir dönemde tüm üretim faktörlerinin (emek, sermaye, doğal kaynaklar, girişimci) üretim sürecine katılması olarak ifade edilmektedir (Bekiroğlu, 2010). Böyle bir durumda emek faktörünün eksik kullanımı işsizlik olgusunu karşımıza çıkarmaktadır. İşgücünün bir bölümü iş bulup çalışabilmekteyken, bir kısmı iş bulamayarak işsiz kalabilmektedir. İşgücünün kendine ait bir işi olup fiilen çalışan kısmına istihdam hacmi denilmektedir. İşgücünün ise istihdam hacminden büyük olması durumunda işsizlik ortaya çıkmaktadır (Bocutoğlu, 2011: 70-71).

Uzun yıllar gelişmekte olan ülkelere özgü bir sorun olarak görülen işsizlik sorunu, bugün gelişmiş ülkelerinde önemli sorunlarından bir tanesidir. Özellikle teknolojik olarak gelişen ülkelerin, üretim sistemleri de değişmektedir. Giderek bu gelişmelere ayak uydurması zorlaşan işgücüne, nüfus artışının da etkisiyle istihdam yaratmak daha güç hale gelmiştir (Kafkas, 2014: 10). Yine uzun bir süre işsizlik, işsizlerin bireysel sorunu olarak görülse de 20.yüzyıldan itibaren işsizliğin bireysel tembellik ya da yeteneksizlikten kaynaklanmadığı, bireylerin çalışmak istemelerine rağmen iş bulamadıkları anlaşılmış ve toplumca çözümlenmesi gereken bir sorun olarak görülmeye başlanmıştır (Tokol, 2000: 105’den aktaran Işığıçok, 2014: 148). Aynı zamanda işsizlik sorunu Kandemir ve İren’in de ifade ettiği gibi ülkelerin genel bir sorunu olarak ele alınmasının yanında bölgesel kalkınma çabalarının da başında yer alan ve çözülmesi gereken temel sorunlardan birisi olarak ifade edilmiştir (Kandemir ve İren, 2017: 1064). Böylelikle devletin işsizlik sorununa bakış açısı zamanla değişmiş, 20.yüzyıldan itibaren işsizliğin nedenlerinin neler olduğu sorusunun yanıtı uygulanan ekonomik ve sosyal politikalarda aranmaya başlanmış, devletin sosyal devlet niteliğine bürünmesi ve uluslararası düzeydeki bazı sosyal politika önlemleri,

(16)

devletleri işsizlik sorunu ile mücadele etmeye teşvik etmiştir. Bu mücadele de 20.yüzyılın ilk çeyreğinden bu yana bazı ülkelerde pasif istihdam politikalarına başvurulmuş fakat bu politikaların yetersiz kalması sonucu 1980 yılı sonrasında ikinci bir önlem olarak aktif istihdam politikaları devreye sokulmuştur (Işığıçok, 2014: 148-149).

Pasif istihdam politikalarının amacı, istihdamı arttırmak ve yeni iş alanları yaratmak olmayıp, işsizlere asgari düzeyde bir ekonomik güvence sağlayarak, işsizliğin kişiler ve toplumlar üzerindeki olumsuz etkilerini azaltmaktır. Pasif istihdam politikaları, işsizlikle mücadelede her ne kadar kısa vadeli bir çözüm yolu olarak kabul edilse de sosyal devlet anlayışının bir gereği olarak dünya ülkelerinde yaygın şekilde uygulanmaktadır. Türkiye’nin AB’ye tam üyelik hedefini sürdüren bir ülke olması, AB ve Türkiye arasındaki istihdam politikalarının da uyumunu gerekli kılmaktadır. Bu kapsamda çalışmanın amacı, önemli düzeyde Türklerin yaşadığı Almanya ile Türkiye arasındaki pasif istihdam politika uygulamalarını karşılaştırılarak, Türkiye’nin bu alandaki güçlü ve zayıf yanlarını ortaya koymaktır.

Bu amaçla yapılan çalışmanın önemi; daha önce konu ile ilgili yapılan çalışmaların genellikle bir ülke ile ilgili değerlendirme düzeyinde kalması ve nadiren yapılan ülkeler arası karşılaştırmaların genellikle konu ile ilgili ülke mevzuatları kapsamında olmasıdır. Bu çalışma ile bizzat sahaya inilerek iki ülkenin pasif istihdam politikalarını daha iyi karşılaştırabilmek adına önce Almanya pasif istihdam politikaları hakkında Almanya’da yaşayan Türklerle görüşülmüş sonrasında Türkiye’nin pasif istihdam politikaları ile ilgili olarak Türkiye’de görüşmeler yapılmıştır. Bu sayede Türkiye’deki uygulamaların bu alandaki etkinliğinin daha kolay ve gerçekçi olarak analiz edilmesi imkânına kavuşulmuştur.

Çalışma kapsamında, iki ülkenin bu alandaki mevcut mevzuatlarının değerlendirmesi yapılmıştır. Fakat süreç içinde her iki ülkede ortaya çıkabilecek mevzuat değişiklikleri çalışmanın sınırlılığını oluşturmaktadır. Bunun yanında ülkelerin pasif istihdam politikaları ile ilgili değerlendirmelerde görüşme yapılan kişilerin ifadelerinin esas alınması çalışmanın diğer bir sınırlılığıdır.

(17)

Çalışmanın birinci bölümünde işsizlik kavramı, işsizlik türleri ve işsizliğin yol açmış olduğu sosyo-ekonomik sorunlar açıklanmış olup, ikinci bölümde pasif istihdam politikalarının ortaya çıkışı, önemi ve genel olarak pasif istihdam politika araçlarının neler olduğu hakkında bilgiler verilmiştir. Üçüncü bölümde Türkiye-Almanya pasif istihdam politikası araçlarının neler olduğu açıklanmaya çalışılmıştır. Dördüncü bölümde ise çalışmanın alan araştırmasına ve analiz kısmına yer verilmiştir. Beşinci bölümde bulgulara yer verilmiş olup bu bölümde Almanya’da yapılan bire bir ve odak grup görüşmesi ile sonuçları, Türkiye’deki bire bir görüşme ve sonuçları, Türkiye ve Almanya pasif istihdam politikalarının karşılaştırılması ile ilgili sonuçları içeren güçlü ve zayıf analizi yer almaktadır. Sonuç bölümünde ise çalışmada elde edilen önemli bulgu ve sonuçlar vurgulanarak konuyla ilgili öneriler getirilmeye çalışılmıştır.

(18)

1. BÖLÜM

1. İŞSİZLİK KAVRAMI, TÜRLERİ VE İŞSİZLİĞİN YOL AÇTIĞI SOSYO-EKONOMİK SORUNLAR

1.1. İşsizlik Kavramı

Üretim faktörlerinden biri olan ‘emek’ unsurunun tam kullanılmaması sonucu oluşan işsizlik; kıt olan bir üretim faktörünün kullanılmaması sebebiyle ekonomide üretim kaybına neden olmakta, kullanılmayan faktörün ‘insan’ olması nedeniyle gelir kaybına yol açmakta ve özellikle kişinin öncelikle kendisine daha sonra çevresine dolayısıyla topluma maliyetler yüklemektedir. Bu nedenle dünyanın pek çok ülkesinde önemli bir sorun olarak karşımıza çıkmaktadır (Biçerli, 2013: 427). Ünsal’a göre ise işsizlik, kişilerin bir bölümünün çalışabilecek durumda olmasına rağmen çalışmamayı tercih etmelerinden ve böylelikle iradi işsizlik durumundan kaynaklanan bir olgu değildir. Tam tersine işsizlik, kişilerden bir bölümünün çalışabilecek durumda iken çalışmak arzusu ve isteği olmasına rağmen iş bulamamaktan yani gayri iradi işsiz kalmaktan kaynaklanan bir durum olarak ifade edilmiştir. Diğer bir ifadeyle işsizlik olgusu, sadece gayri iradi işsizliği kapsamaktadır (Ünsal, 2009: 12). Bunun gibi literatürde işsizlik kavramı ile ilgili pek çok tanımlama yapılmıştır. Bu tanımlardan TÜİK’e göre ‘referans döneminde, istihdam halinde olmayan kişilerden, son üç ay içerisinde iş arama kanallarından en az birini kullanmış ve on beş gün içinde iş başı yapabilecek durumda olan kurumsal olmayan çalışma çağındaki tüm kişiler işsizleri ifade etmektedir’ şeklinde tanımlanmıştır (TÜİK, Tanım ve Kavramlar, 2014). Yapılmış olan bu tanımlara göre işsizlik tanımındaki kritik noktalar; öncelikle bir bireyin çalışma gücü ve yeteneğine sahip olması, çalışma arzusu içerisinde olması ve piyasada var olan ücret düzeyini kabul etmesine rağmen hala iş arayıp bulamaması durumudur. Ancak bu durumlardaki kişi işsiz olarak adlandırılabilir.

Türkiye, 1960 yılından başlayarak günümüze kadar neredeyse her dönem işsizlikle mücadele etmiş, özellikle 1980’li yıllardan sonra küreselleşmenin ve teknolojinin gelişmesiyle artan işsizlik 1990’lı yıllarda evrensel ölçütlerden çok daha yüksek düzeyde gerçekleşmiştir. 2001 kriziyle birlikte işsizliğin daha da derinleşmesi,

(19)

istihdam alanında toparlanmanın hiç de kolay olmadığını göstermiştir (Ay, 2012: 322; Durak ve Kaya, 2014: 55).

İlk olarak Cumhuriyet tarihinden bu yana işsizlik oranlarına baktığımızda (Tablo 1.1) ifade etmemiz gereken önemli husus işsizlik istatistikleri konusudur. Ülkemizde işsizlik istatistiklerinin ilk ayrımı ‘1988 Öncesi’ ve ‘1988 Sonrası’ iki dönem olarak ifade edilmekteydi. Çünkü 1988 öncesi dönemde dört kaynak tarafından farklı ölçümler yapılırken, 1988 sonrası dönemden 2000 yılına kadar yılda iki kez, 2000 yılından sonra ise yılda dört kez, tek kaynak olan TÜİK’in (eski adı ile DİE) Hane Halkı İşgücü Anketlerine göre yapılmış ve Uluslararası Çalışma Örgütü ile (ILO) uygun şekilde gerçekleştirilmiştir (Biçerli, 2013: 474). 2005 yılı Ocak ayından itibaren ise üçer aylık dönem verileri esas alınarak her ay yayınlanmıştır. 2014 Şubat dönemiyle birlikte konumuzla da doğrudan ilgili olan Avrupa Birliği’ne tam uyumun sağlanmasına yönelik yeni düzenlemelere geçilmiş ve bu düzenlemelere göre anketin referans haftası ve işsizlik kriterinde iş arama süresi değişmiş, yeni nüfus projeksiyonu ve idari bölünüş temel alınmıştır. Bu sebepten dolayı yeni seri ile 2014 öncesi yayınlanan sonuçlar karşılaştırılabilir nitelikte değildir. Bu sebeple şuan TÜİK’ te konuyla ilgili ‘1988 ve Ocak 2014’ dönemi ile ’ Şubat 2014 ve Sonrası’ isimli iki farklı seri setine ulaşmak mümkündür (TÜİK, Hanehalkı İşgücü İstatistikleri, Diğer Konular).

Yukarıda belirttiğimiz gibi bazı farklı hesaplama yöntemleri kullanılmasına karşın konu ile ilgili verilerin toplu şekilde görülebilmesi adına, Türkiye’nin Cumhuriyet tarihinden günümüze kadar gerçekleşmiş olan işsizlik oranları tablo halinde verilmiştir.

(20)

Tablo 1.1.Cumhuriyet tarihinden günümüze kadar işsizlik oranları (%) (1923-2017) Yıllar İşsizlik Oranı Yıllar İşsizlik Oranı Yıllar İşsizlik Oranı Yıllar İşsizlik Oranı 1923 9.1 1947 2.5 1971 6.8 1995 7.6 1924 6.9 1948 2.3 1972 6.3 1996 6.6 1925 5.3 1949 1.8 1973 6.8 1997 6.8 1926 5.1 1950 1.5 1974 7.3 1998 6.9 1927 4.2 1951 1.7 1975 7.6 1999 7.7 1928 3.8 1952 1.9 1976 9.0 2000 6.5 1929 3.2 1953 2.8 1977 10.0 2001 8.4 1930 3.2 1954 3.2 1978 10.1 2002 10.3 1931 4.5 1955 3.1 1979 8.9 2003 10.5 1932 4.5 1956 3.2 1980 8.3 2004 10.8 1933 3.9 1957 2.8 1981 7.3 2005 10.6 1934 3.2 1958 2.9 1982 7.2 2006 10.2 1935 3.3 1959 2.9 1983 7.9 2007 10.3 1936 2.9 1960 3.1 1984 7.8 2008 11.0 1937 2.7 1961 3.4 1985 7.3 2009 14.0 1938 2.1 1962 3.4 1986 8.1 2010 11,9 1939 2.1 1963 3.4 1987 8.5 2011 9,8 1940 2.4 1964 3.5 1988 8.4 2012 9.2 1941 3.0 1965 3.7 1989 8.6 2013 9,7 1942 3.4 1966 3.6 1990 8.0 2014 9,9 1943 2.9 1967 4.8 1991 8.2 2015 10,3 1944 3.1 1968 5.2 1992 8.5 2016 10.9 1945 3.1 1969 5.9 1993 9.0 2017 11.0 1946 2.7 1970 6.4 1994 8.6 Kaynak:

1923-1987 dönemi, Bulutay’dan aktaran M. K. Biçerli, 2013: 475’den, 1988-2017 dönemi, TÜİK İşgücü İstatistiklerinden alınmıştır.

Tablo 1.1’de görüldüğü gibi 1923 yılında % 9.1 gibi yüksek bir işsizlik oranı görülse de 1960’lı yıllara kadar genellikle istikrarlı bir seyir izleyerek %2-4 aralığında kalmış, 1950’de % 1.5 gibi oldukça düşük bir düzeyde gerçekleşmiştir. Asıl işsizlik oranlarının artmaya başlaması 1970’li yıllardan sonra olmuştur. Türkiye planlı dönemden günümüze kadar işsizlikle mücadelesini sürdürmektedir. Yıllar içerisinde en ciddi işsizlik oranı 2008 krizinin etkisini gösterdiği 2009 yılına ait %14 olan

(21)

işsizlik oranıdır. 2017 yılında %11 gibi bir işsizlik oranına sahip Türkiye için bu sorun hala mücadele edilmesi gereken önemli problemlerin başında yer almaktadır.

Türkiye’de istihdamın 1960’lı yıllara kadar bir tarım toplumu özelliği sergilemesi ve Cumhuriyetin kuruluşundan sonra 1966 yılına kadar ortalama işsizlik oranı %3,3 civarında seyretmiş olması Türkiye’nin işsizlikle mücadele politikalarını Planlı Kalkınma Dönemine kadar geciktirmiştir. Bu durum aynı zamanda Planlı Kalkınma Dönemine kadar işsizliğin korku uyandıracak boyutta olmadığını da göstermektedir (Şahin ve Yıldırım, 2015: 132).

Daha sonraki süreçte toplumların ekonomik ve sosyal sıkıntılarını çözüme kavuşturmada zorluklar yaşanmıştır. 1945-1970 arası dönemde olduğu gibi refah politikalarının belirlendiği bir alan kalmasa da II. Dünya Savaşı sonrası altın çağ olarak adlandırılan dönem, sosyal politikaların, makro ekonomik politikaların ve konumuz açısından önemli olan işgücü piyasası düzenlemelerinin temelini oluşturduğu ekonomik büyüme, siyasi istikrar, güçlü sosyal güvenceler ve tam istihdam ile özdeşleşmiştir (Selamoğlu, 2002: 34). 2002 yılından sonra da Türkiye’nin istihdam yapısı, önemli bir değişime uğramış işsizlik sorununa yapısal değişim nedenli yaklaşan çok sayıda çalışma yapılmıştır (Ay, 2012: 323).

Tablo 1.2. TÜİK verilerine göre mevsim etkisinden arındırılmamış temel işgücü göstergeleri (Ağustos 2017-2018)

Türkiye Erkek Kadın

2017 2018 2017 2018 2017 2018

15 ve Daha Yukarı Yaştakiler (bin) Nüfus 60.002 60.733 29.707 30.038 30.295 30.695 İşgücü 32.233 32.989 21.842 22.266 10.390 10.723 İstihdam 28.828 29.318 20.001 20.209 8.827 9.109 Tarım 5.953 5.697 3.172 3.066 2.781 2.631 Tarım dışı 22.876 23.621 16.829 17.143 6.046 6.479 İşsiz 3.404 3.670 1.841 2.056 1.563 1.614

İşgücüne Dahil Olmayanlar 27.769 27.745 7.865 7.773 19.905 19.972 İşgücüne Katılma Oranı (%) 53,7 54,3 72,5 74,1 34,3 34,9

(22)

İstihdam Oranı (%) 48,0 48,3 67,3 67,3 29,1 29,7

İşsizlik Oranı (%) 10,6 11,1 8,4 9,2 15,0 15,1

Tarım Dışı İşsizlik Oranı (%) 12,8 13,2 9,7 10,5 20,3 19,7 15-64 Yaş Grubu

İşgücüne Katılma Oranı (%) 59,9 59,8 79,4 80,2 38,3 39,2

İstihdam Oranı (%) 52,6 53,0 72,6 72,7 32,4 33,1

İşsizlik Oranı (%) 10,8 11,4 8,6 9,4 15,4 15,4

Tarım Dışı İşsizlik Oranı (%) 12,8 13,3 9,7 10,5 20,5 19,8 Genç Nüfusta (15-24 Yaş)

İşsizlik Oranı (%) 20,6 20,8 16,8 17,9 27,7 26,4

Ne Eğitimde Ne İstihdamda

Olanların Oranı 28,0 28,6 17,7 19,4 38,6 38,2

Kaynak: TÜİK , 2018.

Tablo 1.2’de yer alan Türkiye İstatistik Kurumu’nun Ağustos 2018 Dönemi Hanehalkı İşgücü Anketi verilerine göre Türkiye genelinde 15 ve daha yukarı yaştakilerde işsiz sayısı 2018 yılı Ağustos döneminde geçen yılın aynı dönemine göre 266 bin kişi artarak 3 milyon 670 bin kişiye ulaşmıştır. İşsizlik oranı 0,5 puanlık artış ile %11,1 seviyesine yükselmiştir. Genç nüfusta (15-24 yaş) işsizlik oranı 0,2 puanlık artış ile %20,8 olup, 15-64 yaş grubunda bu oran 0,6 puanlık artış ile %11,4 seviyesindedir.İstihdam oranı ise 2017 yılının aynı döneminde %48 iken 0,3 puanlık bir artış ile %48,3 olmuştur (TÜİK, 2018).

2017 ve 2018 yılı Ağustos döneminde işsizlik oranlarının 15- 64 yaş arası, erkeklerde %9,4 olup, kadınlarda %15,4 gibi daha yüksek düzeyde olması, genç nüfusta ise işsizlik oranının toplamda %20’yi aşması işsizliğin hala önemini koruyan bir sorun olduğunun kanıtıdır.

Ülkemizden sonra dünyadaki işsizlik olgusuna baktığımızda, (Uluslararası Çalışma Örgütü) ILO’ya göre 2017 yılında %5,6 oranında olan küresel işsizlik, 2018 yılında %5,5’e düşmüştür. 2019 yılında ise işsiz sayısının 1,3 milyon artacağı tahmin edilmesine karşın küresel işsizlik oranının değişmeyeceği beklemektedir (ILO, 2018a). Aşağıdaki Grafik 1.1’de ILO verilerine göre bazı ülkelerin işsizlik oranları verilmiştir.

(23)

Grafik 1.1. ILO verilerine göre bazı ülkelerin 2015-2017 yılları arası işsizlik oranları

* Grafikte 2017 yılının oranları rakamsal olarak gösterilmiştir. Kaynak: ILO (2018b).

Kaynak: ILO, 2018b.

Yukarıdaki grafikte bazı Avrupa Birliği üyesi ülkelerin işsizlik oranları verilmiştir. 2017 yılı için ülkelerin sahip olduğu işsizlik oranları grafik üzerinde rakamlarla ifade edilmiştir. Bu rakamlara baktığımızda Avrupa Birliği’nin kurucu ülkelerinden Almanya’nın işsizlik rakamları oldukça düşüktür. 2015 yılından 2017 yılı sonuna kadar da bu düşüş devam etmiştir. Bocutoğlu (2011) tarafından da ifade edildiği üzere doğal işsizlik oranının gelişmiş ülkeler için %3 düzeyinde olduğu dikkate alınırsa, Almanya’daki %3,8’lik işsizlik oranı ülkenin, doğal işsizlik oranına çok yakın bir düzeyde olduğunu göstermektedir.

Bu kapsamda işsizlik oranı yüksek olan Türkiye ve diğer ülkelerin işsizlikle mücadelede uygulamakta olduğu politikalar önem arz etmektedir. Özellikle Almanya gibi işsizlik oranı oldukça düşük ülkelerin işsizlikle mücadelede uygulamakta oldukları istihdam politikalarının işsizlik oranının yüksek olduğu diğer ülkeler tarafından incelenmesi önemli bir husustur.

1.2. İşsizlik Türleri

İşsizliğin genel tanımına baktığımızda, işsizliğin çerçevesi belirlense de ayrıntıda kalan birçok noktayı kavramaktan uzaktır. İşsizlik nedenlerine göre incelediğinde, çözüm yolu bulmak daha kolay hale gelecektir (Lordoğlu ve Özkaplan, 2007: 381). Bu nedenle işsizlik türleri hakkında çeşitli yaklaşımlar ileri sürülmüş olup; yaş, eğitim durumu, cinsiyet, etnik köken gibi çeşitli kişisel karakteristiklere göre bir

(24)

gruplandırma yapılabileceği gibi mesleklere, coğrafi dağılıma ve işsizliğin süresine göre de sınıflandırma yapılabilir (Yıldırım, Karaman ve Taşdemir, 2012: 362). İşsizliğin tek bir sınıflandırması olmadığı için, genel olarak ‘açık’ ve ‘gizli işsiz’ olarak sınıflandırılsa da daha ayrıntılı baktığımızda yukarıda belirtilen kriterlere göre çeşitli işsizlik türlerinden bahsedilebilir (Işığıçok, 2014: 130). Bunlar gizli-açık işsizlik, iradi ve gayri iradi işsizlik, mevsimsel işsizlik, yapısal, friksiyonel, konjonktürel (devresel) işsizlik, doğal işsizlik, teknolojik, bölgesel, reel ücret işsizliği gibi çeşitli şekillerde karşımıza çıkabilir (Berber, 2016: 95).

Literatürde işsizlik olarak ifade edilen durum açık işsizliği ifade etmekte olup, işgücü arzı içinde olan çalışma istek ve yeteneğine sahip olmasına karşın üç aydan beri iş bulamayan kişiler işsiz olarak ifade edilmektedir İşsizlik hesaplamalarında işgücü arzı olarak ifade edilen; bir ülkedeki çalışanlar ve işsizlerin toplamını vermektedir. İşsiz sayısını bulabilmek için ise işgücü arzından çalışanların sayısını çıkarmak gerekmektedir. Bir ülkedeki işsizlik oranı ise işsiz sayısının işgücü arzına oranlanması ile bulunur. Yani işsizlik oranı işgücü arzı içerisinde çalışmayanların oranını göstermektedir diyebiliriz (Berber, 2016: 94-100).

1.2.1. Açık İşsizlik

Bir kişinin para kazanması ve geçimini sağlaması için yapacak herhangi bir iş bulamaması durumuna açık işsizlik denilmektedir (Yıldırım vd., 2012: 362). En basit şekilde tanımlanacak olursa, bireyin çalışma istek ve gücünde olmasına rağmen piyasada iş bulamaması durumudur. İşsizlik denildiği zaman genellikle gayri iradi (gönülsüz) işsizlik akla gelse de bazı durumlarda kişi, ücret düzeyini, mevcut çalışma şartlarını vb. kabul etmemesinden dolayı iradi (gönüllü) işsizlik türüne dâhil olabilmektedir (Çelik, 2008: 147). Bocutoğlu (2011) bazı işsizlik türlerini açık işsizlik türü altında sıralamıştır (Bocutoğlu, 2011: 73).

1.2.1.1. İradi (Gönüllü) İşsizlik

Klasik iktisatçılara göre iradi işsizlik, kısaca bireyin isteyerek çalışmaması durumudur. Yani kişilerin kendi iradeleri sonucu ortaya çıkmış olduğu bir işsizlik

(25)

türüdür. Bireyin eğer mevcut ücret düzeyinde ve geçerli çalışma koşullarında çalışmayı kabul ederse iş sahibi olabileceği ifade edilmiştir (Bekiroğlu, 2010: 53). Klasiklere göre ücretler esnek olduğundan dolayı ekonomi daima tam istihdamdadır. Ücretlerin esnek olması ise işsiz olan herkesin iş bulana kadar ücretlerin düşmesi olarak ifade edilmiştir. İşgücü piyasasında işgücü arzı ve işgücü talebinin kesiştiği yani piyasa ücretinin belirlendiği durumda bile bir ekonomide işsiz varsa bunlar klasik görüşe göre ücretleri beğenmediği için çalışmak istemeyen gönüllü işsizlerdir (Berber, 2016: 95). Fakat iradi ya da gönüllü olarak işsizliği tercih eden kişi yine de işsizdir. Çünkü ekonomik sonuçları açısından düşünüldüğünde, kabul edilen anlamıyla işsiz olan bir kişiden pek farklı değildir (Yıldırım vd., 2012: 363).

1.2.1.2. Gayri İradi (Gönülsüz) İşsizlik

Gönülsüz (Gayri iradi) işsizlik, kişinin isteği dışında gerçekleşen ve bu durumdan dolayı işsizlikten kurtulmanın yine kendi çabasına bağlı olmadığı bir işsizlik türüdür. İşsiz kişiler piyasada geçerli olan cari ücret düzeyine ve iş kollarına razı olsalar da iş bulamamaktadırlar (Bekiroğlu, 2010: 54). Genel anlamda anlaşılan işsizlik kavramı ile örtüşen gayri iradi işsizlik Keynes’in, Klasiklere karşı üretmiş olduğu bir kavramdır. Keynesyen düşüncede ücretler düşme yönünde katı olduğu için klasiklerin kabul ettiği gibi işgücü piyasasında herkes ne yazık ki iş bulamamakta ve istenmeyen gayri iradi işsizlik ortaya çıkmaktadır (Berber, 2016: 96). İşgücü arz fazlasının bulunması sonucu ortaya çıkmakta (Yıldırım vd., 2012: 364) ve kuşkusuz iradi işsizlik ile kıyaslandığında gayri iradi işsizlik gerek bireysel maliyet gerekse toplumsal maliyet açısından da daha büyüktür. Bu nedenle de daha fazla üzerinde durulması gereken bir işsizlik olarak karşımıza çıkmaktadır (Öcal, 2013: 42).

1.2.1.3. Mevsimlik İşsizlik

Belirli bir yıl veya uzun dönemli bir işte çalışıyor olmak değil de yılın belli dönemlerinde çalışmak üzere iş imkânı sağlanan ama dönem sonrası işini kaybeden kişileri kapsayan bir işsizlik türüdür. Burada yapılan işin geçici ve mevsimsel olması esastır. Mevsimsel dalgalanmalara bağlı olarak dönemi de değişen bu işsizlik türü hem iradi hem de gayri iradi bir şekilde gerçekleşebilmektedir. Çünkü kişi belli bir

(26)

dönem işe gitmiş ve işini bitirdiğinde bir başka iş alanında çalışmak istemeyerek uzun süreli dinlenme yapabilir ve daha sonra çalışmak isteyebilir. Bazı kişiler ise boş vakitlerini doldurarak farklı sektörlerde mevsimsel çalışabilir (Biçerli, 2009: 463). Ülkemizde bu şekilde mevsimsel işsizlik yaşanmakta olup özellikle de tarım, turizm ve inşaat sektörlerinde gerçekleşmektedir. Genellikle de üretimde mevsimsel değişmelere paralel olarak ortaya çıkmaktır (Mahiroğulları ve Korkmaz, 2013: 47).

1.2.1.4. Friksiyonel İşsizlik

Bazı insanlar iş ararken ilk kez işgücüne dâhil olabilir, bazıları ise mevcut işini değiştirebilir. Yine bazı firmalar işçi çıkarırken bazıları da iş yerlerinde çalıştırılmak üzere yeni işçiler almakta, bazı firmalar kapanırken yeni firmalarda açılabilmektedir. En etkin bir emek piyasasında dahi insanların uygun bir iş bulmaları biraz zaman alacaktır. Hatta insanlar iş bulsalar bile hemen ilk buldukları işi kabul etmeyebilir, daha iyi ücret ve çalışma koşullarına sahip bir iş aramaya devam edebilmektedir. Ekonomi tam istihdam da dahi olsa bu işsizlik türü ortaya çıkabilmektedir (Yıldırım vd., 2012: 364). Geçici ya da arızi işsizlik olarak da bilinen bu işsizlik türü işgücü piyasalarının yeterince iyi çalışmamasından kaynaklanmaktadır. Piyasa iyi organize olup ne kadar etkin çalışırsa, işçi ve işveren arasındaki bilgi ağı da genişletilirse ya da iş ve işçi bulma kurumları ne kadar aktif çalışırsa geçici işsizlik oranı da o derece düşük olacaktır (Berber, 2016: 97).

1.2.1.5. Yapısal İşsizlik

Zaman içerisinde tüketici tercihlerinde veya üretim teknolojisinde meydana gelen değişmeler sonucu ekonominin talep ve üretim yapısının işgücü piyasası olarak bu değişikliklere uyum sağlayamaması sonucu ortaya çıkan işsizlik türüdür (Bocutoğlu, 2011: 73). Örneğin tarımsal yapıdan sanayi yapısına geçiş veya sanayi ya da hizmet alanlarının önemini kaybedip diğerlerinin ağırlık kazanması bu işsizlik türüne örnek gösterilebilmektedir (Öcal, 2013: 43). Diğer bir örnek; az gelişmiş ülkelerde tarım sektöründe istihdam edilen işgücü sayısı oldukça fazladır. Ancak ülkeler gelişirken tarımın üretimdeki istihdam payı azalacak ve doğal olarak diğer istihdam alanı sanayi sektörü ve hizmet sektörü olacaktır. Açıkta kalan tarım sektöründeki işsizler diğer

(27)

sektörlerin gerektirdiği nitelikleri taşıyamaz dolayısıyla sanayi ve hizmet sektöründe kullanılamazlar. Niteliklerini geliştirmesi ya da uygun nitelikte iş bulmaları zaman alacağından bu sürede kişiler yapısal işsiz olarak toplumda yerlerini alırlar (Berber, 2016: 97).

1.2.1.6. Doğal İşsizlik

Bir ekonominin işgücü piyasasına bakıldığında herkesin iş bulabilmesi çok zordur. Hatta mümkün değildir. Gelişmiş ülkelerde ortalama %3, gelişmekte olan ülkelerde ise ortalama %6 oranında bir işsizlik, hangi tedbirler alınırsa alınsın hüküm sürmekte ve önlenememektedir. Bu nedenle adı üstünde doğal işsizlik olarak kabul edilmektedir. Bu kavram literatürde Monetarist okulun öncüsü Milton Friedman tarafından kazandırılmış ve geliştirilmiştir. (Bocutoğlu, 2011: 70-71). Kısaca doğal işsizlik oranı parasal faktörlere değil, reel faktörlere bağlı olarak belirlenen bir orandır (Öcal, 2013: 44). Diğer işsizlik türlerinden olan friksiyonel işsizlik ve yapısal işsizlik türlerinin tanımları yukarıda verilmiş olup aslında, doğal işsizlik türü friksiyonel ve yapısal işsizlik türünün toplamını ifade etmekte, ekonomi tam istihdam iken ortaya çıkmaktadır (Bocutoğlu, 2011: 70).

1.2.1.7. Konjonktürel İşsizlik

Ekonominin sürekli genişleme döneminde kalması imkansızdır. Bir süre sonra toplam üretim var olan talebi aşacak ve üretilen mallar satılamaz duruma gelecektir. Bu durum stokların birikmesine yol açacaktır. Stokların artması yatırımcıların karlarını düşüreceği için gelecekle ilgili girişimciler karamsar düşünüp yatırım yapmaktan vazgeçecek veya yatırımlarını azaltacaktır. Böylelikle yatırımların azalması istihdamı ve üretim düzeyini düşüreceği için işsizlik baş gösterecek ve bu dönem daralma (resesyon) dönemi olacaktır. İşte bir genişleme döneminden bir daralma dönemine oluşan zaman aralığına ‘konjonktür devresi’ denilmekte olup konjonktürel işsizlik de bu dönemde ortaya çıkmaktadır (Bocutoğlu, 2011: 75). Toplam talepte azalma olduğunda üretim düzeyi tam istihdamın altına düşmekte olup üretilen mal ve hizmet satılamadığı için bazı iş yerleri kapanmaktadır. Dolayısıyla burada çalışan işçiler işsiz kalmakta ve bu duruma konjonktürel işsizlik

(28)

denilmektedir. Genel olarak durgunluk ve daralma döneminde görülen bu işsizlik türünün devrevi ya da eksik talep işsizliği gibi isimleri de vardır (Berber, 2016: 98).

1.2.1.8. Teknolojik İşsizlik

Üretimde emeğin yerini giderek makinelerin alması ile ortaya çıkan ve ileride çok daha fazla üzerinde durulması gerekecek bir işsizlik türü, teknolojik işsizliktir. Teknoloji uzun dönemde yeni iş kolları yaratacak olsa da kısa dönemde istihdamı azaltıcı bir etki yaratmaktadır (Öcal, 2013: 44). Giderek işgücü piyasasında makineleşmenin ön plana çıkmasından dolayı insan gücüne daha az alanda ihtiyaç duyulacak ve işsizlik artacaktır. Bu nedenle en önemli işsizlik türleri içerisinde yer almaktadır.

1.2.2. Gizli İşsizlik

İşgücü piyasasında bireyin bir işi olmasına rağmen üretime hiçbir katkısının olmaması durumunu ifade eden yani marjinal verimliliği sıfır veya sıfıra en yakın olan işsizlik türüdür. Açık işsizlikle en önemli farkı; bireyin açık işsizlikte üretime katkısı olabilecek bir işi yokken, gizli işsizlikte bireyin çalışıyor durumda görünmesine rağmen üretime katkısı olmadığı bir işinin olmasıdır (Bocutoğlu, 2011: 72). Üretim teknolojisi sabit iken herhangi bir üretim kolunda çalışmakta olan insanların bir kısmı buradan alındıklarında üretim hacminde bir azalma olmuyorsa bilinmelidir ki o faaliyet kolunda gizli işsiz vardır (Öcal, 2013: 42).

1.3. İşsizliğin Yol Açtığı Sosyo-Ekonomik Sorunlar

Küresel dünyada yaklaşık 192 milyon işsiz kişiden (ILO, 2018a), sadece bir bireyin yaşamış olduğu sıkıntıları göz önüne aldığımızda karşılaşmış olduğu sorunlar ve tehditler oldukça fazladır. İlk olarak işsiz bir bireyin yaşamış olduğu sıkıntılar, başta kendisini ve ailesini daha sonra çevresini etkilemektedir. Bu sorun ortadan kalkmadığı sürece de bir kar topağı gibi çoğalarak topluma zorunlu olarak yansımakta ve toplumun yapısını bozmaktadır. Sorunların nedenleri ne olursa olsun, işsizliğin yüksek olduğu toplumlarda orantısız suç, aile parçalanması, anti sosyal davranışlar gibi daha birçok sorunlarla karşılaşılmaktadır (Deakon, 2011: 412).

(29)

İşsizlik, tek geçim kaynağı almış olduğu ücret olan kişiye, bu gelirini de kaybettiğinde sırasıyla ekonomik, sosyal, psikolojik ve birçok alandaki sorunları beraberinde getirecektir. Belki de bireyin hayatından vazgeçebileceği kadar ciddi bir düzeye ulaşacaktır. Ekonomik sıkıntıların başında işini kaybeden kişi ne kendisinin ne de bakmakla yükümlü olduğu kişilerin geçimini sağlayamaz duruma gelmektedir. Sosyo-ekonomik risklerin başında yer alan işsizlik riski, bu risk ile karşılaşan kişilerde gelir elde edememesi sebebiyle kişinin giderlerini karşılayamayarak muhtaçlık durumunu yaratmaktadır. Çünkü bir yerde çalışmak ve ücret elde etmek sadece bir gelir kaynağı değil, aynı zamanda sosyal olarak da var olma ve öz saygı kazanma kavramıdır. Böyle büyük bir öneme sahip iken bunun içerisinde yer alamıyor olmak aynı zamanda yoksulluk ve hastalık riskini de artırmaktadır (Deakon, 2011: 412). İşsizliğin olduğu bir yerde şüphesiz yoksulluğun olduğu, tersi bir ifadeyle yoksulluğun olduğu bir yerde de işsizliğin olduğu açık bir durumdur (Aktan, 2002). Yoksulluğu oluşturan çok sayıda bileşen olması nedeniyle yoksulluk olgusunun standart bir tanımı yoktur. Kelime anlamıyla yoksulluk, ‘az bir varlığa sahip olmak, muhtaç durumda bulunmak, ihtiyaç içinde olmak’ gibi tanımlara sahiptir. Yoksulluğun makro nedenlerinden en önemlisi işsizliktir (Odabaşı, 2009: 11-18).

İşsizlik süresinin uzaması yoksulluk açısından daha kaygı verici bir durum yaratmaktadır (Şenses, 2006: 168). Giderek kişinin hayat standardı düşmeye başlamakta, satın alma gücü azalmakta, harcama düzeyi düşmekte ve üretim kaybına neden olmaktadır (Gündoğan, 2013: 157). Ekonomi açısından düşündüğümüzde işsizliğin ilk maliyetini, ekonomi tam istihdamda olmadığı için üretim kaybı olarak nitelendirilebilir (Yıldırım vd, 2012: 370). İşsizliğin etkilerini ölçmek güç de olsa üretim kaybı denildiğinde literatürde ‘Okun Yasası’ olarak bilinen Amerikalı Arthur Okun’un kazandırmış olduğu hesaplama yöntemine göre işsizlik, üretim kaybına yol açar. Arthur Okun, ekonomide %1’lik bir işsizlik artışının o ülkenin GSMH’sında %2,5 oranında düşüşe yol açacağını ifade eder (Biçerli, 2000: 402). Bu durum ekonomideki işsizliğin maliyetlerinden sadece bir tanesidir. İşsizliğin diğer maliyetlerine baktığımızda emeğin israfına yol açıp kişinin üretkenlik kapasitesini etkileyerek verimliliği de düşürmektedir. Eğer kişinin işsizliği uzun sürer ise sahip

(30)

olduğu mesleki nitelikleri zarar görmekte, eski iş kabiliyetini ve verimliliğini kaybedebilmektedir. Tüm bunlar bireye ve ekonomiye maliyet yüklemekte ve makro ekonomik dengeler bozulmaya başlamaktadır (Gündoğan, 2013: 157).

Bu makroekonomik dengesizlikler;

 İktisaden faal olmayan nüfusun artmasına,

 Tüketici nüfusun giderek artmasına,

 İşgücü katılım oranının düşmesine,

 İşsizlik sigortasının bulunması halinde topluma, bulunmaması halinde bireylerin tasarruf ve yatırım kaynaklarının üzerine ağır bir tüketim baskısı yüklemesine,

 İşsizlikle birlikte bağımlı çalışanların azalmasına bağlı olarak, aktif sigortalı sayısının azalmasına ve dolayısıyla sosyal güvenlik gelirlerinin azalmasına,

 Kalkınma hedeflerine ters düşen bir gelişmenin ortaya çıkmasına,

 Çalışan sayısında ve işletme kârlarında azalma yaratarak vergi gelirlerinin azalmasına,

 Gelir dağılımının bozulmasına,

 Sendikal hakların kullanımını olumsuz yönde etkileyerek sendikaların üye sayısının ve pazarlık güçlerinin azalmasına yol açması gibi sıralama yapılabilmektedir (Tokol,2000: 96’den aktaran Işığıçok, 2014: 127)

İşsizliğin tüm bu ekonomik etkilerinin yanı sıra kişiye sosyal ve psikolojik açıdan da olumsuz etkileri olduğu ve kişide kendisini eksik hissetme duygusu ile başlayan, özgüveni yitirme, aidiyet duygusunu kaybetme, hayattan tatmin olamama, depresif duygularda artış, stres, umutsuzluk, çaresizlik, içe kapanma ve yalnızlık duygusunu yoğun hissetme, genel sağlık durumlarında önemli düşüş, bakmakla yükümlü olduğu ailesine ve içinde yaşamakta olduğu topluma karşı itibarını ve sorumluluğunu kaybetme yine topluma yararlı olma duygusunun kaybı gibi sosyal ve psikolojik sorunları ortaya çıkarmaktadır (Prussia vd., 1993’den aktaran Güler, 2005: 377). Bu sorunların kaynağı da başta belirtmiş olduğumuz gibi kişinin çalışmama veya çalışamama nedeniyle elde ettiği gelirinin azalması ya da tamamen bu gelirden yoksun kalmasıdır. İşsiz kişi eğer uzun bir süre bu yoksunlukla karşı karşıya kalırsa daha öncede ifade ettiğimiz gibi muhtaç hale gelir. Bu bağlamda gelir elde edememeye dayalı muhtaçlık riski ile karşılaşan kişinin de başkalarının yardımına

(31)

başvurması kaçınılmazdır (Gökmen, 2007: 17; Arıcı, 2015: 39). Başkalarının yardımından kasıt tabi ki gerçek kişiler olabileceği gibi kurum ve kuruluşlar da olabilmektedir. Fakat burada önemli olan, sosyal devlet anlayışı ilkesi gereği devletin vermiş olduğu yardım veya geçici çözümler, uygulamaya koymuş olduğu politikalardır. Dolayısıyla bu risk sonucu ortaya çıkan sosyal ihtiyaç devletin müdahale rolünü ön plana çıkarmış, uygulanacak olan çeşitli politikaların önemini daha da artırmıştır.

Bu kapsamda karşımıza çıkan diğer bir kavram da ‘sosyal politika’ kavramıdır. Dar anlamda sosyal politika kavramı Sanayi Devrimi’nin ortaya çıkarmış olduğu olumsuz çalışma koşullarında işçiyi ve emeği sermayeye karşı koruma amacını ifade eder. Bu yolla toplumdaki sınıf çatışmaları önlenerek toplumun ve devletin varlığını sürdürmek hedeflenir. En genel tanımıyla bir ülkede devletin mutluluğa ve refaha yönelik sağlamış olduğu, ülke vatandaşının eğitimi, sağlığı, beslenmesi, barınması, korunması, istihdamının sağlanması gibi aldığı kararların ve sürdürdüğü uygulamaların bütününü kapsamaktadır (Bedir, 2014: 3). Sosyal politika bir disiplin olarak, diğer sosyal bilimlerden ayrıcalığı vardır. Bu ayrıcalık sosyal politikanın devlet merkezli oluşu ve serbest piyasa şartlarına bırakılmaması prensibidir. Bunun en önemli sebebi sosyal politikanın kamu yararına ve kâr amacı gütmeyen politikalar üretmeyi hedeflemesidir. Yine bu nedenledir ki devlet almış olduğu bu sosyal politika tedbirlerini hukuk ve kanun çerçevesinde korumaktadır (Ören, 2015: 29). Varçın’ın da ifade ettiği gibi bir ülke istediği kadar liberal olsun ve istediği kadar liberal politikalar geliştirsin, çalışma hayatında bunu tam olarak gerçekleştiremez. Çünkü işgücü piyasası daha yakından kontrolü ve çeşitli müdahaleleri gerektirmektedir. Eğer bir ülkede işsizlik çığ gibi büyüyorsa ve bu sorun ekonomik sorunun çok daha ilerisinde sosyal bir soruna dönüşüyorsa; hiçbir ülke buna kayıtsız kalmamalı ve çeşitli politikalarla işgücü piyasasına müdahale etmelidir (Varçın, 2004: 1). Nitekim gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler de neoliberal politikalar izledikleri 1980 sonrası dönemde, ekonomik ve sosyal sonuçları bakımından önemli sorunlara neden olan işsizlik karşısında emek piyasalarında olup bitene karışmamanın sonuçlarını görmüş ve müdahale etmek zorunda kalmışlardır (Mahiroğulları ve Korkmaz, 2013: 103).

(32)

Böyle bir müdahale de işsizliğe çözüm bulmak adına çeşitli istihdam politikaları üretmek ve uygulamaya koymak ile mümkündür. Çünkü ülkelerin en önemli fonksiyonlarından birisi de kendi ülke vatandaşlarına asgari refah düzeyini ve belli bir yaşam standardını sağlamak, o ülkenin vatandaşına bir kimlik oluşturabilecek şekilde iş bulunması için politikalar üretmek ve eylem planlarıyla uygulamaya koyabilmektir. Bu bağlamda da iki tür istihdam politikası geliştirilmiş, bu politikalar pasif ve aktif istihdam politikaları olarak adlandırılmıştır (Ören, 2015: 67). Bunlardan ilki işsizlikle mücadelede emek piyasası politikalarında kişinin belli bir gelir güvencesinden yoksun kalması sebebiyle işsizliğin ortaya çıkartmış olduğu maddi olumsuzlukları gidermeye yönelik gelir ve koruma desteğidir. Yani sonrasında daha ayrıntılı olarak ele alacağımız ‘pasif önlemler’ olarak da adlandırabileceğimiz pasif istihdam politikalarıdır. Diğeri ise işsizlere iş bulmak, iş becerisi kazandırmak, işverenleri yeni istihdam alanları yaratmaya yönelik teşvik etmek dolayısıyla istihdamı artırmayı ya da mevcut istihdamı korumaya yönelik ‘aktif önlemler’ olarak da adlandırdığımız aktif istihdam politikalarıdır (Mahiroğulları ve Korkmaz, 2013: 97).

Bu istihdam politikaları çerçevesinde işsizlikle mücadelede ülkeden ülkeye değişen yaklaşımlar ve politikalar uygulanmaktadır. Bir tarafta işsizlik sorununu ekonomik gelişmelere bırakan liberal yaklaşımlar yer alırken, diğer tarafta toplumsal bir sorun olarak kabul edilen ve istihdam politikalarına öncelikli olarak yer veren yaklaşımlar bulunmaktadır (Bozdağlıoğlu, 2008: 60).

İşsizlikle mücadelede II. Dünya Savaşı’ndan önce de emek piyasalarıyla ilgili çoğu alanda iş yaratma ve mesleki eğitim gibi aktif önlemler söz konusu olmuş fakat aktif istihdam politikaları olarak adlandırılmamıştır. İlk kez İsveçli iktisatçı Gösta Rehn ve Rudolph Meidner tarafından 1948 yılında ‘tam istihdam amacını gerçekleştirirken

enflasyonu kontrol altında tutan sosyal demokrat bir strateji’ olarak tanımlanmıştır.

Daha sonra OECD’nin de 1960’lı yıllardan bu yana destek verdiği aktif istihdam politikaları giderek daha çok ilgi görmeye başlamıştır (Janoski, 1996: 698’den aktaran Biçerli, 2013: 496).

Özellikle 1970’lerin ikinci yarısından itibaren işsizliğin artması, ülkelerin krizler karşısında daha kırılgan olması böylelikle çok sayıda insanın aynı anda işsiz kalması,

(33)

giderek işsiz kalınan sürenin uzaması ve insanların yüksek oranlarda işsizlik riskiyle karşı karşıya olması, küresel ekonomide yaratılan işlerin çoğunlukla niteliksiz işlerden oluşması, çalışan ama yoksul olan insan sayısının artmasına sebep olmuştur. Tüm bu gelişmelerin etkisiyle ülkeler istihdamı geliştirmek veya en azından sürdürülebilir düzeyde tutmak adına işsizlikle mücadele etmek ve işsizliğin hayatımızda yaratmış olduğu yıkıcı etkileri önlemek için aktif ve pasif istihdam politikaları üretme çabası içerisine girmişlerdir. Bugün olduğu gibi geçmişte de refah kavramı temel hareket noktası olmuş, olmaya da devam edecektir (Deakon, 2011: 412). Konumuz olan pasif istihdam politikaları özellikle yoksullukla mücadele için önemli bir araçtır. Bu konuda ILO tarafından ‘insan onuruna yaraşır bir iş’ anlamında kullanılan ‘düzgün iş’ kavramı ortaya atılarak, 1995 yılında gerçekleştirilen, Sosyal Gelişme İçin Dünya Zirvesi’nde yoksulluk ve toplumsal dışlanmaya karşı istihdamın büyük bir önem taşıdığı vurgulanmıştır (İSO, 2006: 17). Yine Uluslararası Çalışma Örgütü’nün (ILO) yoksulluktan kurtulmak için çalışmanın en önemli yol olduğu ifade edilmiştir (ILO, 2007: 1).

Türkiye’de ise istihdam sorunun çözümü ile ilgili politikalara 1960 yılı sonrası hazırlanan tüm beş yıllık kalkınma planlarında yer verilmiş (Işığıçok, 2014: 155), süreç içinde işsizlikle mücadelede yetersiz kalan İş ve İşçi Bulma Kurumu kapatılarak yerine 2000 yılında kurulan fakat çeşitli aksiliklerle faaliyetlerine tam anlamıyla 2003 yılından sonra başlayan Türkiye İş Kurumu (İŞKUR) kurulmuştur. Böylelikle hem aktif hem pasif istihdam politikalarının daha iyi uygulanabileceği bir yapı oluşturulmaya çalışılmıştır (İŞKUR, Tarihçe).

(34)

2.BÖLÜM

2. PASİF İSTİHDAM POLİTİKALARININ ORTAYA ÇIKIŞI VE İŞSİZLİK İLE MÜCADELEDE ÖNEMİ

2.1. Pasif İstihdam Politikalarının Ortaya Çıkışı

Tüm ülkelerde sanayi devrimiyle kendini göstermeye başlayan işsizlik olgusu, 1980’lere kadar gelişmekte olan ülkelere yönelik bir sorun olarak algılansa da 1980’li yıllardan sonra özellikle neo-liberal politikaların uygulanmaya başlanması ile birlikte gelişmiş ülkelerinde sorunu haline gelmiştir. Dünya uygulamalarına baktığımızda işsizlikle mücadelede öncelikle makroekonomik politikalarla yetinilmiş daha sonra aktif emek piyasası politikalarına yer verilmiştir (Mahiroğulları ve Korkmaz, 2013: 97). Özellikle işsizliğin gayri iradî olabileceğinin savunulmaya başlanması ile birlikte, pasif istihdam politikaları kapsamında işsizliği tazmin edici sistemlerin ve işsizlik sigortasının giderek yaygınlaşmaya başladığı görülmüştür. Böylelikle 1936'da Keynes'in ortaya koyduğu genel teori ilkelerinin ekonomide uygulanmasının ağırlık kazanmasından itibaren, İkinci Dünya Savaşı’na kadar ki dönemde, çalışanların işsizlik riskine karşı korunmasının önemi daha da iyi anlaşılmıştır (Başterzi, 1996: 59). Yine bu nedenledir ki hükümetler emek piyasası düzenlemeleri için bütçelerinden daha fazla pay ayırma yoluna gitmişlerdir (Mahiroğulları ve Korkmaz, 2013: 97).

Öncelikle ‘güvenlik altına alınması gerekli ekonomik ve sosyal bir hastalık’ olarak görülmeye başlanan işsizliğin etkisinin kısmen de olsa azaltılması için, 1909 yılında belediyelerin desteğiyle Bern, Köln, Basel ve Leipzig'de, ilk pasif istihdam politika uygulaması olarak kabul edilen ‘gönüllü işsizlik sigortası’ başlatılmıştır. Sonrasında İngiltere’de 1911 yılında, ‘Milli Sigorta Kanunu’ kapsamında, ‘zorunlu işsizlik sigortası’ gerçek anlamda pasif istihdam politika aracı olarak uygulanmıştır (Sürücü, 2014: 5). 1911’den itibaren ilk kez İngiltere’de başlayan işsizlik sigortası uygulaması, zamanla Kara Avrupası’nın birçok ülkelesine yayılmış ve sosyal güvenlik sistemlerinin önemli ve ayrılmaz bir parçası haline gelmiştir. Amaç, işten çıkarılan kişileri ve onların geçindirme zorunluluğu olduğu kimseleri, yoksulluk ve

(35)

sefalet içinde bırakmayıp, gelir güvencesi içinde geleceğe umutlu ve mutlu olarak bakmalarını sağlamak olmuştur (Ayhan, 2002: 2). İngiltere’deki bu uygulama her ne kadar ilk uygulama olarak görülse de işsizlik riskine karşı alınan ilk önlemler, Loncalar Sistemi içindeki yardımlaşma sandıkları paralelinde, sendikalaşma hareketlerinin geliştiği Avrupa sanayi ülkelerinde, sendika teşekkülleri tarafından alınmaya çalışılmıştır (Willeke’den aktaran Dilik, 1972). Fakat bu dönemde günümüzün modern işsizlik sigortası sistemlerine kıyasla tamamen ihtiyari, oldukça sınırlı, sadece kendi bünyesini kapsayan yardım sandıkları oluşmuştur. Bu nedenle sendikaların yapmış olduğu bu tür sigorta faaliyetlerinin net bir tarihi bilinmemekte ve sendikacılığın gelişmeye başladığı 19. yüzyılda İngiltere’de, Almanya’da, Fransa’da, ABD’de, İsveç’te, Belçika’da, Norveç’te, İsviçre’de sendika üyelerine işsizlik ödeneği verilen faaliyetlere rastlanmıştır (Deniz, 1968’den aktaran Andaç, 2010: 50).

Dünya genelinde çoğu ülkede bulunan bir diğer pasif istihdam politika aracı da kıdem tazminatıdır (Holzmann, Pouget, Vodopivec ve Weber, 2011). Kıdem tazminatı 19.yy. sonlarında 20.yy. başlarında ortaya çıkan bir işçi hakkı olsa da nasıl ortaya çıktığı ve nasıl bir evrim geçirdiği konusunda çok fazla bilgi bulunmamaktadır. İlk defa kıdem tazminatı farklı amaçla da olsa Fransa’da işinden başarıyla ayrılan işçilere, işverenlerin vermiş olduğu bir armağan olarak karşımıza çıkmaktadır (Çolak, 2006). Bazı kaynaklarda ise 1889 yılında Almanya’da Karl Zeiss fabrikalarında yapılan uygulamanın ilk uygulama olarak kabul edildiği ifade edilmiştir. Fransa’da 1870 ve 1880’lerde demiryolu sektöründe yaşanan büyük çaplı işten çıkarmalarda işverenlerin tazminat ödemesine yönelik ilk yargı kararları kıdem tazminatının ilk örneklerinden sayılmıştır (Holzmann, Pouget, Vodopivec ve Weber, 2012’den aktaran Çelik, 2015: 1).

Ülkemizde ise pasif istihdam politikalarının literatürü dünya literatürüne göre daha geç olmuştur. Özellikle pasif istihdam politika araçlarından işsizlik sigortası uygulaması ilk olarak 2000 yılında başlamıştır (Yürekli, 2009: 82). Diğer bir pasif istihdam politika aracı olan kıdem tazminatının tarihi işsizlik sigortasına göre çok daha eskidir. 1936 tarihli İş Kanunu ile uygulanmaya başlanmış, zaman içinde farklı

(36)

boyutlar kazanmıştır (Akbıyık ve Koç, 2011: 254). Kıdem tazminatının kendine özgü hukuksal bir niteliği olmasının yanında işsizlik sigortası fonu ve iş güvencesiyle iç içedir. Fakat kıdem tazminatı işsizlik sigortasının bir alternatifi değildir (Anadolu, 2003: 241).

2.2. Pasif İstihdam Politikalarının İşsizlikle Mücadelede Önemi

Pasif istihdam politika araçlarından bazıları, bireyin işgücü piyasasından uzak kalması sonucu ortaya çıkan olumsuzluklardan daha hafif etkilenmesini sağlamaya yardımcı olurken, bazıları ise işgücü piyasasındaki yıpranmanın tazminatı niteliğindedir. Program çeşitliliği açısından her ne kadar aktif istihdam politikaları daha zengin olsa da gerek programların ölçek büyüklüğü gerekse maliyet açısından, ülkeler pasif istihdam politika araçlarına daha fazla kaynak ayırmaktadır (Akbaş, 2015: 21). Bu nedenle pasif istihdam politikaları uygulanırken çok dikkatli olunmalı, insanlar çalışmaya teşvik edilerek işsizliğin cazibesi düşürülmeye çalışılmalıdır (Duruel, 2007: 417-418). Çünkü İşsizlik sigortası gibi pasif istihdam politikası uygulamalarının, iş arama eğilimleri üzerinde yol açtığı tehditlerden birisi, işsizliği teşvik eden bir mahiyetinin olmasıdır (ÇASGEM, 2017: 119). Özellikle uzun süreli destek, işsizlerin hızla yeni bir iş aramaları üzerindeki baskılarını azaltmaktadır (Oschmiansky ve Bersheim, 2013).

Pasif istihdam politika araçlarının temelini ifade eden işsizlik sigortası, işsiz kişilerin yeni bir iş arama sürecinde yoksulluğa düşmemesi için verilen desteklerdir. Bunun yanında, işsizlik ödeneğinin yüksek olması ya da süresinin artması durumunda, kişilerin yeni bir iş bulma çabası azalmakta dolayısıyla geçimlerini bu ödenekten karşılamaya yönelik eğilime girme riski artmaktadır. Bu durumun kamu maliyesi üzerinde oluşturduğu baskının yanında işverenlerin işyerindeki açık pozisyonları doldurmasını da daha güç hale getirmektedir. Bu kapsamda işsizlik sigortası ödemelerinin miktar ve süre bakımından sınırlı olması gerekmektedir (ÇASGEM, 2017: 49).

Pasif istihdam politikalarının işsizlik oranına etkisi hakkında ampirik literatürlerde Card ve Levine (2000), Fredriksson ve Söderström (2008), Chetty (2008), Ljungqvist ve Sargent (2008), Kuang ve Valletta (2010), Aoronson, Mazumder ve Scherhter

(37)

(2010), Rothstein (2011), Nakajima (2012), Absar, Buı ve Young (2013), çalışmalarında uygulanan pasif istihdam politikaları veya işsizlik ödeneğinin, işsizlik oranları ve süreleri üzerinde olumsuz etkileri olduğunu savunmuşlardır.

ABD’ de O’ Leary ve Wandner’ in yapmış oldukları bir araştırmada, işsizlik sigortası tutarında %10’luk bir artışın, işsizlik süresini bir hafta uzatmış olduğu saptanmıştır (O’Leary ve Wandner, 1997’den aktaran Varçın, 2004: 17).

Yine bu çalışmalar içerisinde Nickell tarafından 1997 yılında yayınlanan 20 OECD ülkesinde yapılan bir araştırmada, bireysel düzeyde ödenen bir işsizlik ödeneğindeki %10’luk artışın ya da verilen işsizlik sigortasının süresinin 1 ay daha uzamasının işsiz kişi sayısında %1’lik bir artış yarattığı ifade edilmiştir (Nickell, 1997: 14).

Hagedorn, Karahan, Manovskii ve Mitman (2013)’de yapmış oldukları nicel bir çalışmada işsizlik ödeneklerindeki değişikliklerin işsizlik üzerinde istatistiksel olarak anlamlı etkisi olduğunu görmüşlerdir. Sadece bir çeyrek dönem için ödenek süresindeki %1'lik bir artışın, işsizlik oranını 0,06 günlük puanlarla artırdığını kanıtlamışlardır (Hagedorn vd., 2013: 13).

Literatürde görüldüğü üzere, işsizlikle mücadelede işsizin yeni bir iş bulana kadar kısa süreli de olsa ekonomik yönden rahatlatılması pasif istihdam politikaları kapsamındadır. Fakat bu politikalar uygulanırken gerek süre gerekse sağlanan maddi imkân açısından işsizliği cazip hale getirmemesi kritik önem taşımaktadır.

Genel olarak bakıldığında, pasif istihdam politikalarının dünyada üç türlü uygulaması vardır. Bunlar; işsizlik sigortası, işsizlik yardımları ve çalışma paylaşımıdır (ÇASGEM, 2017: 31). Bunun yanında kıdem, ihbar ve iş kaybı tazminatı, kısa çalışma ödeneği, erken emeklilik gibi diğer araçlar da kullanılmaktadır. Fakat bu istihdam politika araçları ülkeler arasında farklılıklar gösterebilmektedir (Varçın, 2004: 3).

Şekil

Tablo 1.1.Cumhuriyet tarihinden günümüze kadar işsizlik oranları (%) (1923- (1923-2017) Yıllar  İşsizlik  Oranı  Yıllar  İşsizlik Oranı  Yıllar  İşsizlik Oranı  Yıllar  İşsizlik Oranı  1923  9.1  1947  2.5  1971  6.8  1995  7.6  1924  6.9  1948  2.3  1972
Tablo 1.2. TÜİK verilerine göre mevsim etkisinden arındırılmamış temel işgücü  göstergeleri (Ağustos 2017-2018)
Tablo  1.2’de  yer  alan  Türkiye  İstatistik  Kurumu’nun  Ağustos  2018  Dönemi  Hanehalkı  İşgücü  Anketi  verilerine  göre  Türkiye  genelinde  15  ve  daha  yukarı  yaştakilerde  işsiz  sayısı  2018  yılı  Ağustos  döneminde  geçen  yılın  aynı  dönemi
Grafik 1.1. ILO verilerine göre bazı ülkelerin 2015-2017 yılları arası işsizlik oranları
+7

Referanslar

Benzer Belgeler

-İşgücüne katılım oranı: Çalışma çağındaki nüfusun çalışarak ya da iş arayarak emek piyasasına katılan kısmıdır.. -İşsizlik oranı: İşgücünün iş

 Two-step flow (iki aşamalı akış): ilk aşamada medyaya doğrudan açık oldukları için göreli olarak iyi haberdar olan kişiler; ikinci. aşamada medyayı daha az izleyen

maddesi gereğince, genel ekonomik, sektörel veya bölgesel kriz ile zorlayıcı sebeplerle işyerindeki haftalık çalışma sürelerinin geçici olarak önemli ölçüde

maddesi gereğince, genel ekonomik, sektörel veya bölgesel kriz ile zorlayıcı sebeplerle işyerindeki haftalık çalışma sürelerinin geçici olarak önemli ölçüde

maddesi gereği, işsizlik ödeneği, genel sağlık sigortası prim ödemeleri, sigortalı işsizler ile Kuruma kayıtlı diğer işsizlere; iş bulma, danışmanlık hizmetleri,

maddesi gereği, işsizlik ödeneği, genel sağlık sigortası prim ödemeleri, sigortalı işsizler ile Kuruma kayıtlı diğer işsizlere; iş bulma, danışmanlık

maddesi gereği, işsizlik ödeneği, genel sağlık sigortası prim ödemeleri, sigortalı işsizler ile Kuruma kayıtlı diğer işsizlere; iş bulma, danışmanlık hizmetleri,

maddesi gereği, işsizlik ödeneği, genel sağlık sigortası prim ödemeleri, sigortalı işsizler ile Kuruma kayıtlı diğer işsizlere; iş bulma, danışmanlık hizmetleri,