T.C.
KOCAELĐ ÜNĐVERSĐTESĐ * SOSYAL BĐLĐMLER ENSTĐTÜSÜ
ÖZELLEŞTĐRME SONRASI FĐRMA PERFORMANSLARININ
FRANSA VE TÜRKĐYE DENEYĐMLERĐ BAĞLAMINDA
KARŞILAŞTIRMALI ANALĐZĐ
DOKTORA TEZĐ
UĞUR KARAKAYA
ANABĐLĐM DALI: ĐKTĐSAT
PROGRAMI : ĐKTĐSAT POLĐTĐKASI
T.C.
KOCAELĐ ÜNĐVERSĐTESĐ * SOSYAL BĐLĐMLER ENSTĐTÜSÜ
ÖZELLEŞTĐRME SONRASI FĐRMA PERFORMANSLARININ
FRANSA VE TÜRKĐYE DENEYĐMLERĐ BAĞLAMINDA
KARŞILAŞTIRMALI ANALĐZĐ
DOKTORA TEZĐ
UĞUR KARAKAYA
ANABĐLĐM DALI: ĐKTĐSAT
PROGRAMI : ĐKTĐSAT POLĐTĐKASI
DANIŞMAN: DOÇ. DR. YUSUF BAYRAKTUTAN
T.C.
KOCAELĐ ÜNĐVERSĐTESĐ * SOSYAL BĐLĐMLER ENSTĐTÜSÜ
ÖZELLEŞTĐRME SONRASI FĐRMA PERFORMANSLARININ
FRANSA VE TÜRKĐYE DENEYĐMLERĐ BAĞLAMINDA
KARŞILAŞTIRMALI ANALĐZĐ
DOKTORA TEZĐ
Tezi Hazırlayan: UĞUR KARAKAYA
Tezin Kabul Edildiği Enstitü Kurulu Tarihi ve No: 13.02.2008-2008/05
Prof. Dr. Recep Prof. Dr. Mehmet Prof. Dr. Neşe
TARI DUMAN ERĐM
Doç. Dr. Yusuf Doç. Dr. Seyfettin
BAYRAKTUTAN ERDOĞAN
SUNUŞ
Bu çalışmanın konusu Fransa’da 2000-2002 yılları arasında yurt dışı görevinde bulunduğum dönemde tasarlanmış olup, Fransa’da ve Batı Avrupa’da yaşanan özelleştirme uygulamalarına ilişkin kaynakların çoğu Fransa’daki kütüphanelerden temin edilmiştir. Türkiye’ye döndüğümde yazmaya başladığım çalışmanın, Batı Avrupa ve Fransa’daki özelleştirme deneyimlerine ayrılan kısımların kısmen tercümeye ve tercümenin yorumuna dayalı olarak çalışılması diğer kısımlara göre daha fazla zaman ve emeğin sarf edilmesini gerektirmiştir.
Gerek çalışmanın konusunun seçimi, gerekse yönlendirilerek
sonuçlandırılmasında ilgi ve desteklerini esirgemeyen tez danışmanım Sayın Doç. Dr. Yusuf Bayraktutan’a, tez izleme komitesinde katılarak çalışmayı yakından takip eden, önerilerde bulunan Sayın Prof. Dr. Recep Tarı ve Sayın Prof. Dr. Mehmet Duman’a teşekkürlerimi bir borç bilirim. Tablo ve grafiklerin oluşturulmasında teknik destek sağlayan Mustafa Bilge Biltekin’e ve farklı konularda emeği geçen diğer tüm arkadaşlarıma ayrıca teşekkür ederim.
ĐÇĐNDEKĐLER SUNUŞ...I ĐÇĐNDEKĐLER……….……….. II ÖZET………...VI ABSTRACT...VIII KISALTMALAR...X GRAFĐKLER...XI TABLOLAR...XII GĐRĐŞ………...1
I. BÖLÜM: ÖZELLEŞTĐRMENĐN KAVRAMSAL VE TEORĐK ÇERÇEVESĐ………4
1.1 ÖZELLEŞTĐRME-KAMULAŞTIRMA TARTIŞMALARI………….….…4
1.1.1 Kamulaştırma, Kamu Malı ve Kamu Hizmeti Kavramları………...….5
1.1.2 Kamusal Mal ve Hizmetlerin Sınıflandırılması………….………7
1.1.3 Kamusal Hizmet ve Bireysel Fayda………..…..….11
1.1.4 Kamu Hizmeti, Kamu Yararı, Özel Girişimcilik Đlişkisi………....12
1.1.5 Sosyal Fayda ile Bireysel fayda Arasındaki Farkın Kamu Hizmeti Đle Đlişkisi……….……….………17
1.1.6 Faydanın Sosyalleşmesi ve Özelleştirme Sorunsalı……….….20
1.2 ÖZELLEŞTĐRME UYGULAMALARININ TEORĐK TEMELLERĐ……27
1.2.1 Ekonomide Etkinlik Kavramı ……….…….27
1.2.2 Sosyal Fayda Kamusal Tercih Đlişkisi………29
1.2.3 Kamu ve Özel Sektör Đşletmelerinin Yönetim Koşulları Arasındaki Farklar………...31
1.2.4 Mülkiyet Yapısı, Rekabet, Etkinlik Đlişkisi……….….34
1.3 ÖZELLEŞTĐRME KAVRAM VE YÖNTEMLERĐ………….……...…43
1.3.1 Özelleştirmenin Tanımı ve Kapsamı……….…43
1.3.2 Değişen Devlet Anlayışı ve Özelleştirme Düşüncesinin Ortaya Çıkışı………...……….45
1.3.3 Özelleştirmenin Amaçları……….…………..50
1.3.5 Dünyada Özelleştirme Uygulamaları………...58
1.3.5.1 Batı Avrupa’da Özelleştirme………..…….61
1.3.5.2 Latin Amerika’da Özelleştirme………...65
1.3.5.3 Dönüşüm Ekonomilerinde Özelleştirme…..……….……....66
1.3.5.4 Dünya’da Özelleştirme Uygulamalarının Sonuçları………..…..68
II. BÖLÜM: FRANSA VE TÜRKĐYE’DE ÖZELLEŞTĐRME……..……...71
2.1 FRANSA’DA ÖZELLEŞTĐRME UYGULAMALARI VE SONUÇLARI………...……71
2.1.1 Fransa’da II. Dünya Savaşı Sonrası Kamulaştırma Girişimleri………73
2.1.2 Fransa’da Özelleştirmelerin Gerekçe, Teknik ve Amaçları……...……77
2.1.3 Fransa’da Gerçekleştirilen Özelleştirme Uygulamaları ………….82
2.1.3.1 1986- 1988 Döneminde Yapılan Özelleştirmeler……….82
2.1.3.2 1988-1993 Dönemi, Kamulaştırma ve Özelleştirmede Durgunluk………...….……87
2.1.3.3 1993-1996 Dönemi Özelleştirmeleri………...89
2.1.3.4 1997’den Günümüze Özelleştirme Deneyimleri………..………93
2.1.3.5 Özelleştirmelerin Genel Sonuçları ve Fransız Ekonomisine Yansımaları……….………..……98
2.2
TÜRKĐYE’DE ÖZELLEŞTĐRME DENEYĐMLERĐ………...…..105
2.2.1 Türkiye’de Özelleştirme Düşüncesinin Tarihsel Gelişimi……....106
2.2.1.1 1923-1980 Döneminde Ekonominin Genel Görünümü ve KĐT’ler ….106 2.2.1.2 1980’li Yıllarda Başlayan Yapısal Dönüşüm ve KĐT’ler……..…..…112
2.2.2 Türkiye’de KĐT’lerin Genel Sorunları ve Özelleştirmenin Gerekçeleri…...116
2.2.3 Özelleştirme Öncesi Hazırlık Çalışmaları…………..……….121
2.2.4 Türkiye’de Özelleştirmenin Yasal ve Kurumsal Gelişimi…...…..125
2.2.4.1 Türkiye’de Özelleştirme ile Đlgili Yasal Düzenlemeler………..…….125
2.2.4.2 Türkiye’de Özelleştirmenin Kurumsal Yapısı ve Özelleştirmelerde izlenen Prosedür………...132
2.2.5 Türkiye’de Özelleştirme Uygulamaları……….….…135
2.2.5.1 Özelleştirme Kapsamına Alınan Kuruluşlar………...135
2.2.5.2 Gerçekleştirilen Özelleştirme Uygulamaları………...136
2.2.5.3 Özelleştirme Gelir ve Giderleri………...137
2.2.5.4 Türkiye’de Özelleştirmenin Sonuçları ve Sorunları …..……..…….140
III.
BÖLÜM: FRANSA VE TÜRKĐYE’DE ÖZELLEŞTĐRMELERĐN ĐŞLETME PERFORMANSINA ETKĐLERĐ ……….………1453.1 LĐTERATÜR ÖZETĐ………...………..145
3.2 ÇALIŞMANIN YÖNTEMĐ……….………153
3.3 ÇALIŞMANIN MODELĐ…………..……….155
3.4 VERĐ SETĐ………...157
3.5 ANALĐZLERDEN ELDE EDĐLEN BULGULAR………...…...158
3.5.1 Statik Analizin Sonuçları……….………...158
3.5.2 Dinamik Analizin Sonuçları………...……….161
3.6 ÖZELLEŞTĐRME DENEYĐMLERĐ VE POLĐTĐKALARI BAĞLAMINDA FRANSA ĐLE TÜRKĐYE DENEYĐMLERĐNDEN KARŞILAŞTIRMASI VE ÖNERĐLER………...168
GENEL DEĞERLENDĐRME VE SONUÇ………..174
EKLER………..……….……….178
EK.1: Đngiltere’de Gerçekleştiren Özelleştirmeler………...178
EK.2: Türkiye’de Özelleştirme Kapsamından Çıkarılan, Eski Statüsüne Đade Edilen, Tasfiye Edilen, Kapsam Dışı Bir Kuruluşa Devredilerek Tüzel Kişiliği Sona Eren Kuruluşlar……….179
EK.3: Türkiye’de Özelleştirme Kapsamına Alındıktan Sonra Kapsamdaki Başka Bir Kuruluşa Devredilerek Đştirak Haline Dönüştürülen Kuruluşlar……….180
EK:4: Türkiye’de Varlık Satışı Yoluyla Kısmen Özelleştirildikten Sonra Tüzel Kişiliği Sona Eren Kuruluşlar……….180
EK.5: Türkiye’de Blok Satış Yöntemiyle Özelleştirilen Kuruluşlar………...181
EK.7: Türkiye’de Hakla Arz ve Blok Satış Yöntemleriyle Özelleştirilen Kuruluşlar……….184 EK.8: Fransa’da Özelleştirmeyle Değişen Kârlılıkları Đncelenen 19
Đşletmeye Ait Özet Bilgiler………...185 EK.9: Türkiye’de Özelleştirilen 23 Çimento Şirketi 3 Banka ve 2
Sigorta Şirketinin Yıllara Göre Kârlılık Oranları………...185 YARARLANILAN YAYINLAR…………..……….………...198
ÖZET
Özelleştirmenin teorik temelleri üretim araçları mülkiyetinin kamuya mı, yoksa bireylere mi ait olduğunda daha etkili ve verimli kullanılacağı tartışmasına dayanmaktadır. Piyasada, neyin, nasıl, kimler için ve hangi metotlarla üretileceğinin fiyat mekanizması veya kamu otoritesi tarafından belirlenmesi konusundaki tartışmalar, kamu ve özel mülkiyet kavramlarını ön plana çıkarmıştır.
Kamu işletmelerinin piyasa mekanizmasının gerektirdiği kurallardan bağımsız çalışmaları, tekelci bir konuma sahip olmaları, uyguladıkları fiyat, yatırım ve benzeri politikalar, piyasa mekanizmasının optimal işleyişini engellemektedir. Kârlılık ve verimlilik kriterlerinden uzak anlayışla çalışan kamu işletmeleri, bütçe üzerinde de baskı oluşturmakta, KĐT açıklarının mali piyasalardan Hazine aracılığı ile karşılanması ise kaynakların optimal dağılımını engellemektedir.
Kamu işletmelerinin etkin, verimli çalışmadığı düşüncesi, 1970’li yıllarda dünyada ortaya çıkan stagflason ve petrol krizinin yol açtığı sorunların faturasının kısmen kamu işletmelerine çıkarılması, Keynezyen politikalara duyulan güvenin sarsılması, Neo-liberal görüşlerin de etkisiyle, özelleştirme 1980’li yıllarda dünya gündemine gelmiş, giderek yaygınlaşmış ve bir çok ülkede uygulanmıştır.
Özelleştirme uygulamaları Fransa’da 1980’li yılların ortalarında başlamış, özelleştirmelerle iktisadi etkinliğin sağlanması, KĐT’lerin bütçe üzerindeki yükünün hafifletilmesi, sermaye piyasasının geliştirilmesi, KĐT sermayelerine halkın ve bu kuruluşlarda çalışanların katılımı hedeflenmiştir. Uygulamalarda başarı sağlanmış, gerçekleşen özelleştirmelerle Paris Borsası güçlenerek dünyadaki diğer büyük borsalar arasında yerini almış, sermayenin tabana yayılması hedefi büyük ölçüde gerçekleştirilmiştir. Özelleştirmelerle ayrıca, kamu sektörü küçülmüş, bütçe açıkları ve borçları azaltılmış, ulaşılmak istenen hedeflerin çoğuna ulaşılmıştır. Uygulamalardan elde edilen gelirler amacına uygun harcanmıştır.
Gelişmiş ülkelerdeki başarılı uygulamalarla karşılaştırıldığında, Türkiye’de özelleştirme uygulamalarına büyük umutlarla başlanmış olunmasına rağmen,
zaman içinde ortaya çıkan sonuçların öngörülen amaçlarla
karşılaştırılamayacak ölçüde yetersiz olduğu görülmüştür. Özelleştirme Türkiye’nin gündemine geç gelmiş, yasal düzenlemelerin yapılması, hukuki mücadelelerin yoğunluğu, şeffaflık ilkesinin yeterince uygulanmaması sonucu siyasal-toplumsal tepkiler oluşmuştur. Kamu kuruluşlarını siyasi amaçlarla kullanma isteğinin devam etmesi, özelleştirmelerin beklenen hızla yapılmasını engellemiş, beklenen gelirin elde edilememesine yol açmıştır. Bu çalışmada Fransa’dan 19, Türkiye’den 28 kamu işletmesi seçilerek bunların özelleştirme öncesi ve sonrasındaki performansları araştırılmıştır. Elde edilen verilerden hareketle yapılan analizlerde hem Fransa’dan hem de
Türkiye’den seçilen kamu işletmelerinin özelleştirme sonrasındaki
kârlılıklarının, özelleştirme öncesi döneme göre arttığı tespit edilmiştir. Bu sonuç özelleştirmeden sonra işletme performansının artacağı yönündeki görüşleri desteklemiştir.
ABSTRACT
Theoretical foundations of privatisation is based on the discussion on the problem of whether the public should have the possession of the means of production or not, to increase productivity and effectiveness. The discussions about the fact that (liberal) price mechanism or public authority should determine the products, production methods and customer potentials in the market, put forward the public property and private property concepts.
The fact that public enterprises are independent of the rules the market mechanism requires, That they have a monopoly position, and their price, enterprise and some other policies undermine the optimal fulfilment of the market mechanism. With an approach omitting the criteria of profitability and productivity, public enterprises create a pressure on the budget and compensating the deficit of State Economic Enterprises (SEE) by means of the budget weakened the optimal distribution of the sources.
To some extent, the fact that public enterprises are not effective and productive resulted from the problems created by global petrol and stagflason crises emerged in 1970’s, and with the weakening trust on the Keynesian politics, and the influence of neoliberal approaches, privatisations were put on the global agenda in 1980’s and realized in a lot of countries.
Privatisation practices in France began in 1980’s and aimed to lessen the pressure of State Economic Enterprises (SEE) on the budget, to develop share market, to enable people and employees to participate in the SEE capital and to increase the economic effectiveness Although some leftist governments in France slowed down the privatisation practices during particular periods, the process was. Fulfilled, and by means of privatisations, Paris Stock Exchange was reinforced and became one of the biggest stock exchanges in the world and the target of enlarging the capital base was achieved. With privatisations public sector became small, the budget deficit and depths were lessened and the most of the purposes were realised. The income resulting from the privatisations were spent in the framework of the object.
Although privatisation practices in Turkey began with great expectations, the results were disappointing, especially when compared with the practices in the developed countries. The privatisation was put on Turkey’s agenda late. Legal arrangements and legal struggle and some violations of the transparency principle, caused political and social reactions. As a result of the will to use public enterprises for political purposes, the privatisation process was delayed and the income expected was hindered.
In this paper, pre-privatisation and post-privatisation performances of 19 French and 28 Turkish public enterprises were studied. The analysis in the light of the data obtained, clarified the fact that the post-privatisation profitability of the selected public enterprises in France and Turkey is higher than their pre-privatisation profitability. This result supports the idea that privatisation increases the enterprise performance.
KISALTMALAR
A S F : Autoroute du Sud de La France A G F : Assurance Générale de France B N P : Banque Nationale de Paris
C G E : Compagnie Générale d’Electricité
C G C G T : Compagnie Général de Construction Téléphonique E A D S : European Aeronautic Defence and Space Companies E D F : Electricité de France
E N E L : Ente Nazionale per l’Energia Ellectrica C N P : Caisse Nationale de Paris
F R F : Franzsı Frangı.
G A N : Groupe d’Assurance Nationale G D F : Gaz de France
I N S E E : Đnstitut Nationale de Statistique K H K : Kanun Hükmünde Kararname K Đ G E M : Kamu Đşletmeleri Geliştirme Merkezi
O C D E : Organisation de Coopération Economique et de Développement
S N P E : Société Nationale de Poudre Explosive T D F : Télédiffusion de La France
S A G E M : Société d’Applications d’Etude et de Construction de Moteurs d’Aviation
S N E C M A : Société Nationale d’Etude et de Construction de Moteurs d’Aviation
GRAFĐKLER
Grafik 2.1: Özelleştirilen Đşletmelerin Toplam Ciro ve Kârı
(1989-1992) …...87 Grafik 2.2: Paris Borsası Đşlem Hacminin GSMH ve Borsa
Sermayesi Đçindeki Payı (1964-2001)………..……….103 Grafik 3.1: Usinor’un Özelleştirilmesiyle Satış Karlığındaki Değişim……..166
TABLOLAR
Tablo 1.1: OECD Ülkelerinde Sağlanan Özelleştirme Gelirleri
(1990-2001, Milyon Dolar)………..…...60 Tablo 1.2: Bazı Avrupa Ülkelerinde Özelleştirme Gelirlerinin GSMH
Đçindeki Payı (1992-2001)………..………64 Tablo 1.3: Latin Amerika ve Karayipler’de Özelleştirme Gelirleri……...66 (1988-2005)
Tablo 1.4: Doğu Avrupa, Orta Doğu ve Orta Asya’da Özelleştirme
Gelirleri (1988-2005)………67 Tablo 2.1: Fransa’da 1986-1988 Döneminde Hisse Senetleri Halka
Arz Edilen 12 Büyük Şirket Grubu………....84 Tablo 2.2: Fransa’da 1993 Yılı Özelleştirme Programı Kapsamına
Alınan Şirketler ve Faaliyet Alanları………..….90 Tablo 2.3: Fransa’da 1993 -1996 Dönemi Özelleştirmeleri ve Elde
Edilen Gelirler……….………...92 Tablo 2.4: Fransa’da 1997 ve Sonrası Gerçekleşen Özelleştirmeler………97 Tablo 2.5: Fransa’da 1986-2004 Döneminde Gerçekleştirilen
Özelleştirmelerden Elde Edilen Gelirler (Milyar Euro)………99 Tablo 2.6: Fransa’da 1986-2002 Döneminde Gerçekleştirilen
Özelleştirmelerden Elde Edilen Gelirler (Milyar Euro)…..……. 99 Tablo 2.7: Fransa’da Devletin Kontrolündeki Kamu Đşletmeleri
(1992-2003)……….……..…..100 Tablo 2.8: Fransa’da Kamu Sektöründe Đstihdamın Gelişimi
(1985-2003)………...………..101 Tablo 2.9: Paris Borsası Sermayesinin GSMH Đçindeki Payı
(1975-1999)……….102 Tablo 2.10: Fransa’da Özelleştirmelerin Borsa Sermayesi Đçindeki
Payı (1993-2001)……….………104 Tablo 2.11: Özelleştirme Ana Planı’nda KĐT’lerin Özelleştirilme
Önceliği ve Özelleştirilme Yöntemleri………..………124 Tablo 2.12: Dönemler ve Yöntemler Đtibarıyla Özelleştirme Gelirleri……...138 Tablo 2.13: Özelleştirme Gelirlerinin Elde Edildiği Kaynaklar
Tablo 2.14: Özelleştirme Geliri Kaynaklarının Kullanımı
(ABD Doları)……….……….140 Tablo 3.1: Kamu ve Özel Sektör Đşletmelerinin Performanslarını
Karşılaştıran Ampirik Çalışmaların Özeti………...150 Tablo 3.2: Özelleştirme Sonrası Đşletme Performansına Đlişkin
Ampirik Çalışmaların Özeti………..151 Tablo 3.3: Fransa’da Gerçekleştirilen 19 Özelleştirmeyle Özelleşen
Đşletmelerin Kârlığındaki Değişim………...………..158 Tablo 3.4: Türkiye’de Özelleştirilen 28 Şirketin Dönemlere Göre
Satış Kârlılıklarının Genel Ortalaması ………...…..159 Tablo 3.5: Türkiye’de Özelleştirme Öncesi ve Sonrası Satış
Kârlılığının 28 Şirkete Göre Dağılımı……….…………...….159 Tablo 3.6: Fransa’da özelleştirmelerin Özelleşen Đşletmelerin
Performansı Üzerindeki Etkisine Đlişkin Analizin Sonuçları…..162 Tablo 3.7: Türkiye’de Özelleştirmelerin Özelleşen Đşletmelerin
Performansı Üzerindeki Etkisine Đlişkin Analizin
Sonuçları………... 163
GĐRĐŞ
Kamulaştırma ve özelleştirme uzun bir süredir hem piyasa ekonomisi uygulayan, hem de gelişmekte olan ülkelerde ve özellikle dönüşüm ekonomilerinde üzerinde en çok tartışılan ekonomik ve politik nitelikli bir konunun birbirine zıt iki kutbunu oluşturmuştur.
1930’larda dünya ekonomisinde yaşanan krizle birlikte kaynak kullanımında etkinlik, gelir dağılımında adalet, ekonomik istikrara duyulan ihtiyaç, ekonomik büyüme ve kalkınmayı gerçekleştirme isteği, hayata geçirilen Kenezyen politikalarla beraber devletin ekonomiye müdahalesini arttırmış ve kamu girişimciliğini ön plana çıkarmıştır. 1970’li yıllara gelindiğinde stagflasyon ve petrol krizinin de etkisiyle, uygulanan devletçi ekonomi politikaları ve bunların dayandığı kuramsal temellerle ilgili ciddi tereddütler ortaya çıkmış, Keynezyen iktisada duyulan güven sarsılmıştır. Bu durum karşısında, kamu kesiminin ekonomideki ağırlığını azaltmak, piyasa ekonomisine işlerlik kazandırmak, dünya ekonomisini içinde bulunduğu krizden kurtarmak amacıyla çözüm arayışları başlatılmıştır.
Söz konusu çözüm arayışları çerçevesinde, devletin ekonomideki rolünün küçültülmesini hedefleyen liberal ekonomi politikaları hayata geçirilmeye başlanmış, bu yaklaşımların özünü, kamu mülkiyetinde bulunan kuruluşların özelleştirmesi oluşturmuştur. 1980’li yıllarda verimsiz ve etkinsiz çalıştığı kabul edilen kamuya ait işletmelerin, etkinliği ile verimliliği kamu sektörüne göre daha yüksek olduğu düşünülen özel sektöre devri gündeme gelmiş ve böylece özelleştirme uygulamaları bütün ülkelerin gündeminde ilk sıralara yerleşmiştir.
1980’li yılarda önemi artan özelleştirme programları hızla yaygınlaşmış, gelişmişlik derecelerine bağlı olmaksızın, 60'dan fazla ülkede uygulanmış, gelişmiş ülkelerin dışında Latin Amerika’dan Doğu Avrupa ülkelerine ve Çin’e kadar çok geniş bir alanda hayata geçirilmiştir.
1980’lerin ortalarında yoğun özelleştirme çabalarına sahne olan Fransa’da yapılan özelleştirmelerle iktisadi etkinliğin sağlanması, KĐT’lerin bütçe üzerindeki yükünün hafifletilmesi, sermaye piyasasının geliştirilmesi, KĐT sermayelerine halkın ve bu kuruluşlarda çalışanların katılımı
amaçlanmıştır. Yapılan özelleştirmelerle bu amaçların çoğuna büyük ölçüde ulaşılmıştır.
Fransa ve diğer gelişmiş ülkelerdeki başarılı uygulamalarla
karşılaştırıldığında, Türkiye’de özelleştirme uygulamalarına büyük umutlarla başlanmış, buna rağmen zaman içinde ortaya çıkan sonuçların öngörülen amaçlarla karşılaştırılamayacak ölçüde yetersiz olduğu görülmüştür. Yirmi yılı aşan deneyimine rağmen Türkiye bu konuda, kendisinden çok daha sonra yola çıkan dönüşüm ekonomilerinden daha düşük bir performans sergileyebilmiştir. Bu sonucun temel nedenlerinden biri, hala özelleştirmenin anlamı, gerekliliği ve potansiyel sonuçlarına ilişkin ampirik-analitik araştırmalara yönelme yerine ideolojik tercihlere dayalı bir tartışmayı sürdürme kararlılığı sergilemesidir.
Dar anlamı ile özelleştirme kamuya ait işletmelerin mülkiyet ve yönetiminin özel kesime devrini ifade etmekte, bu devir, genel olarak ya iktisadi birime ait hisse senetlerinin halka arzı yoluyla, ya da iktisadi birimin bir bütün olarak (blok satış) kişi ya da kurumlara satışıyla gerçekleşmektedir. Geniş anlamıyla kavram, basit bir mülkiyet veya yönetim transferinin ötesinde, bütün bir iktisadi organizasyonu, serbest piyasa mekanizmasına göre işleyen yapıya kavuşturmaya ve bunun için gerekli dönüşümü sağlamaya yönelik çaba ve uygulamaları kapsamaktadır.
Diğer birçok amacının yanı sıra, mikro düzeyde özelleştirmenin ekonomik amacı, işletmelerde verimliliğin sağlanması ve kârlılığın arttırılmasıdır. Özelleştirme gerekçelerinin dayandırıldığı temel argüman ise, özel firmaların kamu işletmelerinden daha etkin olabileceği şeklindedir.
Özelleştirme uygulamalarının başladığı yılardan 2000’li yıllara kadar geçen süre içerisinde mülkiyet biçiminin işletme performansı üzerindeki etkisini inceleyen ve özelleştirmelerle serbest piyasada rekabet eder hale gelen işletmelerin özelleştirme öncesi ve sonrası performanslarının nasıl değiştiğini ortaya koyan çok sayıda araştırma yapılmıştır. Özelleştirme uygulamalarıyla birlikte Türkiye dahil çeşitli ülkelerde yapılan araştırmalar, mülkiyet biçimi ile kârlılık-verimlilik arasında doğrudan bir ilişki saptayamamıştır. Araştırmalarda sonuç olarak, özelleştirme ile etkinlik artışı
sağlayabilmenin, özelleşen sektördeki piyasa şartlarına, özelleşen
teşebbüsün davranışlarına bağlı olduğunu, çeşitli düzenleme ve
sübvansiyonlarla, rekabet açısından farklılık yaratılmazsa, kamu ile özel sektör arasındaki etkinlik farkının, önemsiz denilecek düzeylere ineceği vb. görüşler ileri sürülmüştür. Kısaca, performansın sağlanmasında işletmenin rekabete açılması ve iyi yönetilmesinin önemli faktörler olduğu görüşleri ağırlık kazanmıştır.
Bu çalışmada Türkiye ve Fransa’da özelleştirilen işletmelerin özelleştirme öncesi performanslarının, özelleştirme sonrasındaki performanslarıyla karşılaştırılması amaçlanmış ve söz konusu iki ülkede özelleştirmelerin işletmelerde kârlılık artışına neden olup olmadığı araştırılmıştır.
Çalışmanın üç bölümden oluşması planlanmıştır. Teorik çerçeveyi oluşturacak olan birinci bölümde önce, kamu malı ve kamu hizmetinin özellikleri tartışılmış, bu tartışmalardan özelleştirmenin gerekliliği ile ilgili sonuçlar çıkarılmaya çalışılmıştır. Ayrıca, özelleştirme konusu etkinlik bağlamında tartışmaya açılarak, işletme performansının mülkiyet biçimi ve rekabetle ilişkisi incelenmiştir. Bu bölümde son olarak özelleştirme kavram, yöntem, amaç ve gerekçelerine yer verilmiş, dünya deneyimlerinin sonuçlarıyla birlikte kısa bir değerlendirmesi yapılmıştır.
Çalışmanın ikinci bölümü, özelleştirme deneyimlerine ayrılmış, bu
bağlamda Fransa’da ve Türkiye’de gerçekleştirilen özelleştirme
uygulamaları, nedenleri ve sonuçları bağlamında incelenmiştir.
Üçüncü ve son bölümde ise, Fransa ve Türkiye’de özelleştirmelerin işletme performansına etkisi analiz edilerek, Türkiye ile Fransa’da yaşanan özelleştirme deneyimleri karşılaştırılmış, sonuçlar tartışılmış ve politika önerileri türetilmeye çalışılmıştır.
I. BÖLÜM: ÖZELLEŞTĐRMENĐN KAVRAMSAL VE TEORĐK ÇERÇEVESĐ 1.1 EKONOMĐDE DEVLET VE ÖZELLEŞTĐRME
Özelleştirme ve kamulaştırma kavramları 1930’larda yaşanan büyük ekonomik krizden ve özellikle ekonomide devletin ağırlığının belirgin bir şekilde hissedildiği II. Dünya Savaşı sonrası dönemden günümüze, üzerinde en çok tartışılan, ekonomik ve politik bir konunun iki farklı kutbunu oluşturmuştur. Bu iki konu liberalizmin savunucularıyla ekonomide devlet müdahaleciliğini benimseyen kesim arasındaki fikir çatışmasının sembolü haline geldiğinden1, ekonomik ve siyasi tartışmalarda en çok rastlanan konulardandır.
Ekonomide devletin küçültülmesi yaklaşımı, onun müdahaleci gücünün ekonomi üzerindeki etkisinin zararlı olacağını ve bu nedenle azaltılması gerektiğini ileri sürmektedir. Bu yaklaşım, teorik olarak sosyal maliyetlerle özel maliyetlerin devletin ekonomiye müdahalesiyle bağdaştırılabileceği, yani pareto-optimal dengenin sağlanabileceği düşüncesini reddetmektedir. Bunun tersine, devletin aktif rolü üzerinde ısrarla duranlar, onun piyasalar hakkında bilgi sahibi olduğunu ve en iyi gelir dağılımının karar birimlerini sorumluluklarıyla karşı karşıya bırakan devletçe gerçekleştirilebileceğini
düşünmektedirler.2 Bu görüşlere göre, etkinlik kriteri bağlamında,
müdahaleler hayat kalitesinde düzelmeyi sağlamakta; ekonomi, piyasa ve yenilik arasında dengeli bir ortam oluşturmakta; bireysel maliyetlerle sosyal maliyetler arasındaki farklılıklar, bilinen her şekliyle etkinsizliğin ve sosyal adaletsizliğin temel nedeni olarak değerlendirilmektedir.
1970’li yıllarda ortaya çıkan stagflasyon sorunu, devletin bünyesinde barınan diğer sorunlarla birleşince, devletin işlevlerinde giderek bir etkinsizlik
gözlenmeye başlanmıştır. Bu bağlamda özelleştirme devletin
başarısızlıklarından kurtulmanın bir aracı olarak görülmüş, özel sektörün mal ve hizmet sunumunu daha etkin, tüketici açısından daha az maliyetle
1
Abdelilah Hamdouch, l’Etat d’Đnfluence, Nationalisation et Privatisation en France, Paris: Presse du CNRS, 1989, pp. 8-9.
2
Abel Mayeyenda, ‘‘La Bonne Gouvernance: Comment Permettre Le Développement Economique de L’Afrique du Sud du Sahara (ASS) de Demain ?’’, Un Bilan de la Prospective Africain, Ministère des Affaires Etrangères, 1999, pp. 4 -5.
gerçekleştireceği düşüncesi giderek yaygınlaşmıştır.3 Mal ve hizmet sunumu bir tarafa bırakılırsa, ekonomide istikrarın sağlanması için kural konulması ve bu kurallara uyulup uyulmadığının denetlenmesi devletin üstlendiği önemli rollerdendir. Bu rol, etkin kuralların devreye sokulmasıyla endüstriyel ve ticari faaliyetlerin daha aktif hale gelmesini sağlayabilmektedir.
Özelleştirme karşıtları, piyasanın kabul edilebilir bir sosyal optimum düzeyine ulaşamayacağını ve yalnızca devletin bazı fonksiyonları, özellikle kamu hizmetiyle ilgili görevleri yerine getirerek, ekonomideki dengesizlikleri düzeltebileceğini ileri sürmüşlerdir. Özelleştirme taraftarları ise, özel inisiyatifi frenleyen, israfa neden olan ve etkinsizliğin kaynağı olan suistimalci devlet hükümranlığını reddetmişlerdir.4
Çalışmanın bu kısmında bu bağlamdaki tartışmalar ele alınacak; kamulaştırma, kamu hizmeti, sosyal fayda, bireysel fayda kavramları
üzerinde durulacak ve özelleştirme konusu etkinlik bağlamında
incelenecektir.
1.1.1 Kamulaştırma, Kamu Malı ve Kamu Hizmeti Kavramları
Kamulaştırma, işletmenin mülkiyetinin ve kontrolünün devlete geçmesi işlemini ifade eden bir kavramdır. Devletin özel mülkün kontrolünü ve sahipliğini devralması işlemi kamu yararı amaçlanarak yapılır. Bir şirketin kamulaştırılması bazı yollarla işletmedeki sermaye payının kamunun ortak mülkü haline getirilmesidir. Kavram, politik, ekonomik ve sosyal amaçlarla yabancı ortakların da bulunduğu herhangi bir sektörde faaliyet gösteren işletmeleri, aynı endüstri dalında kendi ülkesine ait payı artırmak amacıyla mülkiyetine geçirmeyi ifade eden millileştirme kavramından daha geniş bir içeriğe sahiptir.5
Kamu sektörünün ortaya çıkışı tarihte M.Ö. 140 yıllarına kadar uzanmaktadır. Çinli hükümdar Wou-Ti, tarihte organize olmuş ve kalıcı ilk
3
OCDE, La Privatisation en Europe, Asie et Amérique Latine, Paris: OCDE, 1996, p. 9.
4 Franck Bancel, ‘‘Le Processus de Privatisation, la Spécifité Française’’, Les Privatisations
en France, en Allemagne, en Grande-Bretagne et en Italie, Fabrice Dion (ed), Paris: Les Etudes de La Documentation Française, No: 5024, 1995, p. 17.
5
J. Donner, Fondation Historica du Canada, L'Encyclopédie Canadienne, 2004 http://www.canadianencyclopedia.ca (15-06-2005), p. 1.
kamu sektörünü kurmuş; 54 yıl süren hükümdarlığı döneminde, madenleri, tuz yataklarını, deniz ve kara ulaşımını, inşaat sektörünü, birçok kalkınma ve kredi kuruluşunu içine alan büyük bir kamu şirketi ağı oluşturmuştu. Aynı hükümdar, M.Ö. 125’te kamu sektöründe kariyer yaparak yükselmek için Konfüçyüs metinlerine ilişkin bilgi seviyesini ölçen ilk yarışma sınavı sistemini getirmişti.6 Bu tarihsel örnekten günümüze kamu işletmeleri, zaman içinde ardı ardına gelişme, yayılma ve faaliyet alanlarının daralması evrelerini içine alan bir evrim geçirmiştir.
Bu değişimler, genellikle savaş ve krizlere bağlı olarak gerçekleşmiş; bu süreçte daha çok, ülkeleri yönetenlerin istekleri, siyasi partilerin ideolojileri, devletlerin kurumsallaşma seviyesi ve farklı konjoktürel nedenler etkili olmuştur.7 Kamu otoritelerince bilinçli olarak üretilen ve halen güncelliğini koruyan kamusal mal anlayışı, düzenli olarak iki kavrama gönderme yapmaktadır. Bu kavramlar kamu menfaati ve kamu malından bütün bireylerin istisnasız yararlanabilmesini gerektiren sosyal fayda kavramlarıdır. Bir faydaya sahip ve kendisinden sağlanan menfaatin tercihen ortakların tümü yerine bazıları için tahsis edilmemesi gereken bir malın üretimi, tarihte kamusal aktörün, yani devletin aranışını zorunlu kılmıştır. Kamusal malın devletle bağı, biri diğerine bağlı iki istisnai durumun bir arada bulunmasını gerektirmektedir. Birincisi, yani kamu malı çok farklı ve duyarlı yapıda olduğundan, ikincisi ile yani devletin ihtiyatlı yapısı ile varlığını sürdürecektir.
Siyasal bir organizasyon olan devletin, merkezi yönetimi oluşturmasının temelinde herhangi bir ülkede yaşayan insanların ortak nitelikteki iç ve dış güvenlik, adalet, toplumsal refah ve kalkınmanın sağlanması, sosyal güvenliğin etkin bir biçimde gerçekleştirilmesi vb. amaçlar yatmaktadır.8 Çağdaş devlet, bu geleneksel görevlerinin yanında, piyasanın başarısız olduğu hallerde çözümler üretme, haksız rekabeti önleme, eğitim, sağlık, kültür, adalet, savunma, çevre gibi pek çok alanda toplum adına görevler
6
Armand Bizaguet, Le Secteur Public et La Privatisation, Paris: Presse Universitaire de France, 1988, p. 3.
7 Jean Clam, ‘‘Qu’est-ce qu’un Bien Public ? Une Enquête sur le Sens et l’Ampleur de la
Socialisation de l’Utilité dans les Sociétés Complexes’’ Archives de Philosophie du Droit,
Tome: 41, Paris : Edition Sirey, 1977, p. 218.
8
Halil Nadaroğlu, Mahalli Đdareler, Teorisi, Ekonomisi, Uygulaması, Yenilenmiş 5.b., Đstanbul: Beta Yayınları, 1994, No: 548-203, s. 3.
üstlenmiştir. Devletin ekonomide kamu malının denetimine ilişkin müdahalesinin ise istisnai olduğu ve onun bunu doğası gereği yaptığı düşünülmektedir. Bu müdahalenin, kamu hizmeti veya malının devletçe üretilmesini izleyen süreçte toplumun çıkar ve menfaatlerinin korunması durumunda meşru olacağı varsayılmaktadır.
Hangi malların özel kesim tarafından arz edilebileceği, hangilerinin devlet tarafından sağlanması gerektiği konusu ise özelleştirme ve devletin ekonomideki rolü üzerinde sürdürülen tartışmaların temelini oluşturmaktadır.
Nitelik olarak kamu malı ya da kamu hizmeti altyapısal bir doğaya sahiptir. Uzun vadeli bir planlamayı, taşınmaz nitlikli olduğundan önemli miktarda yatırımı gerektirmekte olup toprak ve toprağın altı, enerjinin yayıldığı uzay boşluğu vb. kendisini yenileyemeyen doğadaki kıt kaynakların kullanımıyla ilgilidir. Bu özellikler, kamu malının rekabetin hakim olduğu serbest bir piyasada herhangi bir işletme tarafından üretilmesini temelden elverişsiz hale getirmekte, böylece onun uzun ve kısa vadede yatırım olarak
geri dönüşünü imkansız kılmaktadır. Anılan özellikleri açısından
değerlendirildiğinde kamu malının, piyasa ekonomisi ile yapısal açıdan uyuşmadığından söz edilebilir.9
1.1.2 Kamusal Mal ve Hizmetlerin Sınıflandırılması
Kamu ekonomisinin, ortaya çıkış nedeni ve işlevi, piyasada optimum kaynak dağılımında ve tam rekabetten sapmalar nedeniyle ortaya çıkan sorunları telafi etmektir. Kamu ekonomisinin ortaya çıkışının bir diğer nedeni de mal ve hizmetlerin özellikleridir. Ekonomide optimumu sağlama açısından mal ve hizmetlerin kimler (kamu ve özel olarak) tarafından üretilebileceği bu mal ve hizmetlerin özelliklerine bağlı olarak belirlenebilir. Bu nedenle kamu malı ve hizmetlerinin kategorik olarak incelenmesi uygun olacaktır. Bu bağlamda, kamusal mal ve hizmetler üç ana başlık altında toplanabilir:
i. Tam kamusal mal ve hizmetler,
ii. Yarı kamusal mal ve hizmetler,
iii. Erdemli mal ve hizmetler.
Tam kamusal mallar aynı anda birden fazla kişiye fayda sağlayan ve bireylerce ortaklaşa tüketilen mallardır. Bir tam kamusal malın, bireylerden herhangi biri tarafından tüketilmesiyle, bu malla ilgili diğer bireylerin tüketim
olanaklarında herhangi bir azalma söz konusu olmamaktadır.10 Kamusal mal
ve hizmetleri niteleyen en önemli özellik, bunların faydalarının
bölünememesi, sağladıkları faydaların kişilere ayrı ayrı dağıtılamamasıdır. Buradan kamusal malların tüketiminde rekabetin olamayacağı söylenebilir. Bu malların bir diğer özelliği ise, istenilse dahi toplum içinde bazı kişilerin bunların tüketiminden dışlanamamasıdır.11 Kişilerin bu tür mal ve hizmetlerden sağladıkları faydanın kolektif faydadan ayırt edilip ölçülmesi ve dolayısıyla fiyat mekanizması yoluyla bedelini ödeyene satılması ve sadece onun kullanımına sunulması gibi bir durum da olası değildir
.
12Tam kamusal malların tüketimiyle o malı tüketen bireyler toplumu oluşturan diğer bireylere dışsal faydalar sağlamaktadırlar. Yani, tam kamusal malın tüketimiyle sağlanan fayda, sadece o malı kullanan kimsenin fayda fonksiyonunda yer almamakta, bütün bireylerin fayda fonksiyonunda yer almaktadır.13 Tam kamusal malların bazı bireyler tarafından tüketilmesine engel olunamaması, o malı tüketenlere belli bir fiyat ödetilmesine de olanak vermediği bu durum " bedavacılık" (free-rider) olarak ele alınmaktadır. Ulusal savunma, iç güvenlik gibi tam sosyal malların tüketiminde asıl olan, bir bireyin tüketiminin değer bireyler ile rakip olmaması ve fiyat mekanizması yolu ile rakiplerin dışarıda tutulamaması nedeniyle bireylerin "ödeme arzusu"
10
Orhan Şener, Kamu Ekonomisi, Đstanbul: Beta Yayınları, 1980, s. 18.
11
G. D. Myles, Public Economics, Cambridge Universty Press, 1995, p. 264’ten Eser Karakas, ‘‘Özellestirme Sorunsalina Alternetif Bir Yaklasim’’, Đktisat Politikasi Seçme Konular Para Politikası Maliye Politikası Uluslararası Đktisat Politikası, Đstanbul: Alfa Y., 1998, s. 399.
12
Halil Nadaroğlu, Kamu Maliyesi Teorisi. Đstanbul: Beta Y., 1985, s. 57.
söz konusu olmadan, kendi tercihlerine göre salt kamusal mallardan faydalanmalarıdır.14
Yarı kamusal mal ve hizmetler, piyasada üretilebildikleri ve pazarlanabildikleri halde, sosyal fayda ve maliyetlerinin, bireysel fayda ve maliyetlerinden yüksek olması ya da marjinal sosyal fayda ve marjinal sosyal maliyetlerinin, marjinal özel fayda ve marjinal özel maliyetlerinden daha fazla olması nedeniyle kamu ekonomisi tarafından üretilen mal ve hizmetlerdir
.
15Yarı kamusal mal ve hizmetler, bölünebilme, tüketimden dışlanabilme ve dolayısıyla belli bir fiyatla arz edilebilme özelliklerine sahip olduklarından özel mallara benzemekle birlikte, özel mallardan farklı olarak toplumsal açıdan önemli boyutlarda pozitif dışsallıklara sahiptirler. Üretim ve tüketimde yarattıkları pozitif dışsallıklardan dolayı, piyasada üretilip pazarlanmaları ve dolayısıyla fiyat karşılığı tüketiciye sunulmaları olası olduğu halde, bu mal ve hizmetler aynı zamanda kamu üretim birimlerince de üretilmektedirler. Bu nedenle, bu malların, tür, miktar, kalite ve fiyatına devlet müdahalesi söz konusu olabilmektedir. Nitekim, bu mal ve hizmetlerin faydası, onu tüketen kişilerin dışına da yayılmaktadır. Üçüncü kişiler veya toplumun tümü bundan fayda sağlayabilmektedir. Toplumun sağladığı yarar için de bölünmezlik özelliği geçerli olduğundan, bu malı üretebilecek özel teşebbüs, kâr maksimizasyonu nedeni ile üretim faaliyetlerini, faydayı yansıtan kişisel talep oranına göre ayarlayacaktır. Bu durumda da toplumsal fayda dikkate alınmadığından, üretim yetersizliğinin ortaya çıkması olasıdır. Bu tür mal ve hizmetlerin tüketimiyle elde edilen içsel fayda, malı doğrudan tüketen kimsenin fayda fonksiyonuna; dışsal faydası ise diğer kişilerin fayda fonksiyonuna girmektedir. Ancak, tam kamusal malın tüketiminin neden olduğu dışsal fayda toplumun bütün bireylerine yayıldığı halde, yarı kamusal malların dışsal faydaları sınırlı sayıdaki bireylerin fayda fonksiyonuna girmektedir. Su, kanalizasyon, ulaşım, haberleşme, inşaat, itfaiye, park,
14 Güneri Akalın, Kamu Ekonomisi, Ankara: Ankara Ün. Siyasal Bil. Fak. Yay., 1986, s. 70. 15
Müfit Akyüz, Nesrin Ertel, Ansiklopedik Ekonomi Sözlüğü, No: 42, Đstanbul: Dünya Yayınları, 1990, s. 156.
koruyucu sağlık hizmetleri vb. mal ve hizmetler bu türden mal ve hizmetlere örnek teşkil eden hizmetlerdendir.16
Dışlanabilirlik ve tüketimde rekabetin olup olmadığına bakılmaksızın toplumsal bir karar süreci sonucu kamusal mal gibi değerlendirilen, bir başka deyişle toplumda hakim olan değer yargılarının etkisiyle tüketimi arzulanır ve iyi olarak kabul edilen mallar erdemli mallar olarak isimlendirilmektedir.17 Bu tür mallar malı tüketen kişiye sağladığı doğrudan faydanın yanı sıra toplum için pozitif dışsallık da sağlamaktadır.
Erdemli mal ve hizmetler bölünebilmekte, fiyatlandırılabilmekte, piyasa mekanizması tarafından üretilebilmekte ve dağıtılabilmektedir. Tüketim açısından ise "dışarıda tutulma" ve "rakip olma" özellikleri mevcuttur. Erdemli malların tüketimi kişinin tüketme isteği veya ödeme gücü dikkate alınmadan teşvik edilmekte ve ilköğretim hizmetinde olduğu gibi zorunlu kılınmaktadır. Örneğin aşılama erdemli bir mal olarak, sadece bireyi değil hastalığın yayılarak tüm toplumu etkilemesini de önler ve sağlıklı bir toplum oluşturmanın ön şartlarından biridir. Bunun yanı sıra, belli bir pazar büyüklüğüne sahip olmamaları nedeniyle piyasa koşullarında üretimleri rasyonel olmayan, fakat az sayıda tüketici açısından önem taşıyan bazı mal ve hizmetler devlet tarafından üretilir veya sübvanse edilir. Buna örnek olarak, sakatları topluma kazandırmak amacıyla yapılan eğitim, teknik yardımlar, kimsesiz çocuklar için yuva açma hizmetleri verilebilir.18
Küreselleşmenin getirdiği "yeni devlet anlayışı" özelleştirme ile devletin işletmecilikten çekilerek hacmini daraltırken sadece tam kamusal mal ve hizmet üretimine odaklanmasını öngörmektedir. Yani, bu anlayışa göre, devlet daha önce olduğu gibi savunma, diplomasi, adalet vb. hizmetleri ifa etmeli, diğer malların ve hizmetlerin üretimini piyasaya bırakmalıdır. Günümüzde eğitim, sağlık gibi yarı kamusal hizmetlerin, elektrik gibi doğal
16
Orhan Şener, a.g.e., s. 19.
17
Yahya Doğan, Kamu Đktisadi Teşebbüsleri ve Özelleştirme, Đzmir: Fakülteler Kitabevi, 1993, s. 13.
18
tekellerin piyasa aracılığı ile sunulmasına yönelik düzenlemeler bu görüşler doğrultusunda yapılmaktadır. 19
1.1.3 Kamusal Hizmet ve Bireysel Fayda
Sosyal fayda ile bireysel faydayı birbirinden ayıran nitelik farkı, kamu hukukunun temel konularından olduğu kadar ekonomide özelleştirme-kamulaştırma tartışmalarına da ışık tutması açısından incelenmesi gereken önemli bir konudur. Söz konusu farkın aydınlatılmasıyla devletin asli fonksiyonlarına ilişkin düşünceler pekiştirilmiş olacaktır
.
Hukuk, işleyiş biçimi ve amaçları açısından üç çeşit faaliyeti birbirinden ayırt etmiştir:
- Kamusal otoriterlerce benimsenen ve yerine getirilen kamu
menfaatine yönelik faaliyetler, yani kamu hizmetleri,
- Az çok kuralları belirlenmiş bireysel menfaatle ilgili faaliyetler, - Özel bir şahıs tarafından sağlanıp bir kamusal otoritenin
üstlenmediği ve kamu hizmeti niteliğinde olmayan, kamu menfaati yararına yürütülen faaliyetler. (Burada sorgulanan, devletin düzenleyici rolünü üstlenmesinden dolayı kamusal hizmete ilişkin faaliyetlerin başka bir kategoriye taşınıp taşınamayacağı sorunudur.)
Dördüncü bir faaliyet çeşidinin yukarıda sıralananlara eklenip eklenmemesi konusunda fikir birliği bulunmamaktadır. Bu faaliyet çeşidi, kamu otoritelerinin şahsi menfaatleri ile ilgili olan faaliyetleridir.
Herhangi bir faaliyetin, bu faaliyet kategorilerinden birine sokularak
değerlendirilmesi hukuki açıdan önemli sonuçlar arz etmekte,
kategorilendirme, kanun yapıcının ya da hakimin kararıyla gerçekleşmektedir. Yani faaliyetin hukuksal açıdan nitelendirilmesi söz konusudur.20
19 Tolga Demirbaş, ’’ Kürselleşmenin Modern Devlet Maliyesine Etkileri’’, Sayıştay Dergisi,
Sayı: 50-55, Temmuz-Aralık 2003, s. 93.
20
Laurent Richer, ‘‘ Service Publique et Đntérêt Privé’’, Archives de Philosophie du Droit,
Her ne kadar söz konusu faaliyet çeşitleri hukukun içinde değerlendirilse de burada asıl üzerinde durulacak olan konu, halen tartışmalara yol açan çok eski bir problemle ilgilidir. Bu problem, kamu kesimi ile özel sektör arasındaki sınırın ve devletin asli fonksiyonlarının belirlenmesidir.
Houriu ve Jèze gibi yirminci yüzyılın başında yaşamış birçok yazar, kamusal alanla özel sektörü birbirinden ayıran bir sınırın çizilmesinin mümkün olduğunu söylese de bu sınıra uygulamada bağlı kalınmamıştır.21 Sulama kanallarının bakımı, tiyatro ve kumarhanelerin yönetimi gibi hizmetlerin kamusal hizmet niteliği taşıyıp taşımadığı yönündeki tartışmalar da buradan kaynaklanmaktadır. Bu eleştiriler tartışmaları durdurmaya yetmemiş ve özel ile kamu arasındaki bu sıkı ilişki karma ekonomik sistemin benimsenerek uygulanmasıyla daha belirgin bir şekilde kendini göstermiştir. Söz konusu sınırın içinde, kamu hizmeti alanında, kamu hizmetinin amacı olan kamusal menfaat ile özel menfaat olgusu sorgulanmaya değer problemler ortaya çıkarmaktadır.22 Örneğin bunlardan biri, kamu hizmetinin özel ranta dönüşüp dönüşmediği problemidir.
1.1.4 Kamu Hizmeti, Kamu Yararı, Özel Girişimcilik Đlişkisi
Ekonomide devletin ağırlığının giderek artmasına rağmen, onun asli fonksiyonlarının bulunduğu ve bu fonksiyonların sınırladığı alanda kalması ve tüm gücünü bunlar için kullanması gerektiği düşüncesi neo-liberal ekolün benimsediği bir yaklaşım olarak ortaya çıkmıştır. Kamu işletmeciliğindeki tekelci kapitalist düzenleme tarzının yol açtığı 1970’lerde ortaya çıkan ekonomik krizin ardından yükselen neo-liberal görüş krizin faturasını devlete çıkarmış ve krize karşı “küçük devlet, güçlü piyasa” formülünü önermiştir. Bu söyleme uygun olarak devletin rolünün yeniden tanımlanması gerekmiştir. Bu tanımlamayla, üstlendiği ekonomik ve toplumsal işlevlerinden geri çekilerek
sadece düzeninin devamını sağlayacak olan bir devlet modeli
öngörülmüştür.23 Serbest rekabet ve devletin ekonomiye karışmaması, küçülmesi temelinde düzenlenen neo-liberal devletin görevleri, iç ve dış
21
Laurent Richer, a.g.e., p. 294.
22
Selime Güzelsarı, ‘’Kamu Yönetimi Disiplininde Yeni Kamu Đşletmeciliği ve Yönetişim Yaklaşımları’’, AÜ SBF, GETA Tartışma Metinleri Serisi, Şubat 2004, s. 2.
güvenliğin sağlanması ile adalet hizmetlerinin gerçekleştirilmesi olarak tanımlanmıştır. Đktisadi ve sosyal etkinlikler özel girişime devredilmiş, kamusal ve ortak yarar, toplumsal dayanışma kavramları anlamlarını yitirirken, birey ön plana çıkarılmıştır.24 Yaklaşımda, devletin bir yandan piyasa mekanizmasının düzenli çalışmasını sağlaması, diğer yandan da piyasa mekanizması ile karşılanması imkansız ya da sakıncalı olan üretimi gerçekleştirmesi ilkesi benimsenmiştir.25 Devletin asli fonksiyonlarının neler olabileceği ve sınırlarının belirlenmesi sorunları nedeniyle burada kamu hizmeti kavramına da değinilmesini gerektirmektedir.
Kamu hizmeti, kamu yararına yönelik olarak toplumun ortak ihtiyaçlarını, huzur ve güvenliğini sağlamak, toplumsal refahı arttırmak amacıyla devlet veya diğer kamu tüzel kişileri tarafından sunulan sürekli ve düzenli faaliyetler biçiminde tanımlanabilir.26 Kamu hizmetlerinin, temel nitelikleri itibariyle özel sektör kuruluşlarınca üretilen mal ve hizmetlerden farkı;her hangi bir rekabet ortamında üretilmeyip, kamu otoritesinin hizmet tekeli altında bulunmalarıdır.27 Devletçe üretilen hizmet ya da malın ekonomik nitelikli olması durumunda devletin işletmeci olup olamayacağı, işletmecilik alanından çekilip çekilemeyeceği sorunu ortaya çıkmaktadır.
Piyasaya müdahale etmeyen yalnız iç-dış güvenlik, diplomasi gibi asli fonksiyonlarını yerine getiren, küçük bir bütçesi olan, tarafsız devlet
anlayışını benimseyen klasik yaklaşımda28 devletin aynı zamanda
müteşebbis olamayacağı görüşü savunulmuş ve bunun nedenleri devletin nitelikleriyle açıklanmıştır.
1776’da A. Smith, müteşebbis kavramı ile kamu refahı kavramını karşılaştırarak devlette neden müteşebbis kabiliyeti bulunamayacağını ve bu nedenden ötürü devletin neden müteşebbis olmaması gerektiğini izah
24
Devlet Planlama Teşkilatı, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Kamu Hizmetinin Đyileştirilmesi ve Yeniden Yapılandırılması Özel Đhtisas Komisyonu Raporu, Ankara: 2000, s. 29.
25
Özhan Uluatam, Kamu Maliyesi, Đstanbul: Teori Yay., 1987, s. 15.
26
Sıddık Sami Onar, Đdare Hukukunun Umumi Esasları, Đstanbul, 1996, Cilt: 1, s. 13.
27 Sıtkı Gözlü, ‘’Kamu Hizmeti veren Kuruluşlarda Toplam Kalite Yönetimi’’ Kamu Yönetimi
Sempozyumu Bildirileri, Ankara: TODAĐE Yayını, 2000, s. 48.
etmiştir. Smith’e göre29, devlet müteşebbis olamaz; çünkü, iki karakter, ticari karakter ve hükümranlık karakteri birbiriyle uyuşmaz. Bu iki karakterin bir arada bulunması, onu başarısız bir müteşebbis olmaya sürükler. O halde, kamu menfaatini garanti altına almanın en iyi yolu, bireyi kendi menfaatini takipte serbest bırakmaktır.
Ticari karakteri müteşebbis ile ilişkilendiren Smith’in bu yaklaşımı, kamu şirketleri ile özel şirketlerin karşılaştırılmasına yönelik çözümlemelerde de kullanılabilmektedir. Tamamen ticari karaktere sahip işletmelerin işleyişi, teorik olarak kamu işletmelerinin işleyişinden farklıdır. Bilindiği gibi, karma ekonomik sistemde hukuk ve kurumlarca, üretim faktörlerinin mülkiyetini ellerinde bulunduranların ekonomik gücü benimsenir. Oysa kamu işletmeleri söz konusu olduğunda mülkün sahibi devletten başkası değildir. Yani, seçilmiş temsilcileriyle yönetilen, vatandaşlarını temsil eden devletin öncelikle kamu menfaatinin temini yönünde hareket edeceği düşünülür. ‘‘Ödeyen kumanda eder’’ prensibi işletmelerin durumuna, özel veya kamu menfaatleri doğrultusunda kumanda edilmelerine bağlı olarak, farklı davranış ve işleyiş biçimlerini beraberinde getiren bir doğaya sahiptir. Bu davranış ve işleyiş biçimi farklılaşması iki faklı örnekle açıklanabilir:
Birinci durumda, özel hisse sahipleri, sadece kendi kârları ile motive
olduklarından ve sermayelerinin kullanımında serbest hareket
edebildiklerinden, şirketin kâr kaybına uğraması ile hisselerinin değer
yitirmesi halinde hemen hisselerini satabilmekte ve ortaklıktan
çekilebilmektedirler. Bu gelişmeden sonra ağır ve sürekli bir finansman sorunuyla karşı karşıya kalan söz konusu firma için, kararlarının yönlendirilmesi üzerinde, hissedarların bu davranışından ileri gelen önemli bir baskı ortaya çıkacaktır. Üretim güçlükleri ve çevresel rekabet koşulları göz önüne alındığında, saf ticari mantıkla işletmenin doğal olarak seçtiği ilk hedef, mümkün olan en fazla miktarda brüt ürün fazlasını elde edebilmek ve iş hacmi ile hem ara tüketimler, hem de ücretlerden, patronların sosyal
29
Adam Smith, Recherches sur la Nature et les Causes de la Richesse des Nations, Traduction Française de Germain Garnier, 1881, à partir de l’édition revue par Adolphe Blanqui en 1843, Livre IV, Chapitre: 2 http://classiques.uqac.ca/classiques (27-05-2003), p. 31.
yükümlülüklerinden vb. etmenlerden oluşan işletme yükümlülükleri arasındaki farkı mümkün olduğu kadar açmaktır. Rekabete ve kâr motivasyonuna bağlı olarak, ücret yükünün azaltılmasına yönelik bir baskı şeklinde ortaya çıkabilen, hatta işçi çıkarmalara ve böylece işsizlik artışına yol açabilen iş verimliliğini artırmaya dönük çabalar, özel sektördeki firmanın genel davranış biçimi haline dönüşmektedir. Đster kârlılığa bağlı yatırım tercihi, isterse bazı yükümlülüklerin baskısı ile karşı karşıya kalsın, firma yönetimi, verimliliği amaçladığından, teorik olarak ürün miktarı ve kârlılıkta giderek artan bir yükselişe neden olacaktır.
Kamu işletmelerinin işleyişini tartışan ikinci örnekte, en önemli hissedar olması sıfatıyla vatandaşların bütününü temsil ettiği ve teorik olarak kamu menfaatinin garantörü olduğundan kamu işletmelerini yöneten ve yönlendiren devlettir. Kamusal otoriteler taze para aktarımı ile işletmenin sermayesini yeniden yapılandırarak, faaliyetlerini destekleyerek, vergi mükellefleri adına işletmeye ait fonları yönetirler. Burada, devletin hesaplarını dengeleme yükümlüğü var olup kâr elde etme kabiliyeti olmadığından, kontrol altındaki işletmeleri aynı anda çok sayıda hedefin gerçekleştirilmesiyle yükümlü kılan başka türden bir çalışma ve kamu yönetimi mantığı söz konusudur. Bu hedeflerden bazıları, daha çok ticari nitelikli olup işletmelerin hesaplarının dengelenme gereksinimi ve iflas etmeden faaliyetlerini sürdürebilmeleriyle ilgilidir. Diğer hedefler, kamu faydasına yönelik sosyal ve politik nitelikli hedeflerdir.30
1792’de Humbolt, devletin sadece iç ve dış güvenlikle ilgilenmesi, eğitim, bilim ve sanat alanlarına müdahale etmemesi gerektiğini söylemiştir.31 Bu tür bir yaklaşım devlet müdahalesinin vatandaşların can ve mal güvenliğinin sağlanması, adalet ve yargı hizmetlerinin yerine getirilmesiyle sınırlı bırakıldığı minimal devlet yaklaşımını anımsatmaktadır.
Ekonomik nitelikli mal ve hizmet üretimiyle ilgili olarak, bu tür faaliyetlerdeki gelişmelere rağmen, ticari hukuk, kamusal müdahalenin
30 R. Raignoux, M. Morin, Nationalisation-Privatisation: Le Débat, Paris: Ed.Technologica,
1995, p. 55.
yalnızca özel girişimciliğin yetersizliği durumunda meşru sayılabileceğini savunan ayrı bir prensibi de benimsemiştir. Bu düşüncenin gerekçesi ise, kamu menfaatinin sağlandığı mal ve hizmetlerin üretiminde rekabetin olmayışıdır. 32 Bir malın kullanım hakkının kişilere ait olabilmesi durumunda o malın pazara sürümünde rekabet, yani aynı amaca hizmet edecek rakip malların varlığı söz konusu olabilmektedir. Aynı şekilde, endüstriyel ve ticari sektörlerdeki kamu hizmetlerinin özel hukuka tabi tutulması düşüncesinin temelinde doğal idari nitelikli bir faaliyetin söz konusu olmadığı fikri yatmaktadır.
Dar bir ifadeyle devletin, asli fonksiyonları hükümran karakterli olduğundan tekelci gücü devreye sokmaktadır. Ekonomik faaliyet içinde kamusal gücün imtiyazının yayılması, otorite-yönetim ayrışmasındaki keskinliğin yok olmasına neden olmuştur. Kamu hukuku kaybolan bu ayırt edici noktaları yeniden ortaya çıkarmaktadır. Böylece, rekabet kurallarının uygulama alanının tanımlanması açısından, ilgili organların, devlete ait bir faaliyetin de girişimci niteliğe sahip olabileceğini göz önüne alarak, herhangi bir faaliyetin girişimci niteliğinin olup olmadığı yönünde görüş bildirmeleri gerekmektedir. Bu nitelik belirleme işlemi, faaliyetin esas veya tali olmasını temel alan bir yaklaşımla yapılabilmektedir. Aynı yaklaşım devletin sınırlarının belirlenmesine ilişkin fikirlere de ışık tutmuş, bu bağlamda kamu hizmetlerinin asli nitelikli hizmetler olması gerektiği düşünülmüştür.
Genel idari hizmetler, adalet, güvenlik ve ulusal savunma alanlarında kamusal gücün kullanılmasıyla yetkili kılınmış kamu otoritesi niteliğindeki kurumların işletme olamayacaklarına kanaat getirildiğinde konu açıklık kazanmaktadır. Bu durumda faaliyetin ekonomik nitelikte olmadığı söylenebilir. Herhangi bir faaliyetin ekonomik nitelikli olmaması durumunda, sorulması gereken soru, faaliyetin genel kamu menfaatine yönelik bir hizmet niteliği taşıyıp taşımadığı şeklinde formüle edilebilir. Bu durumda da asli fonksiyon kavramının belirgin varlığından söz edilebilir.33
32
P. Caracostas, Uğur Muldur, Pazar Ekonomilerinde Araştırma ve Đnovasyonu Teşvike Yönelik Kamu Müdahalesinin Ekonomik ve Sosyopolitik Nedenleri http://www.inovasyon.org /html/AYK.KamuDest.Mart00.htm (23-10-2006), s. 2.
Buraya kadar ele alınan problem rekabet kurallarının sınırlarının birtakım faaliyetlere uygulanıp uygulanamayacağı şeklinde özetlenebilir. Bir başka ayrım, geleneksel olarak tekelleştirilen faaliyetlere tekabül eden ve devletin küçülebilme sınırlarını anlatan ‘‘sert çekirdek’’ ile genellikle yeni ek faaliyetler arasında söz konusudur.34
Bu durumda, asli faaliyet kavramı kamu sektörü faaliyetleriyle özel sektör faaliyetleri arasında bir sınırın çizilmesinde kullanılmamakta, daha çok özel sektörün ve nadiren kamu sektörünün kendi iç sınırlarının belirlenmesinde kullanılmaktadır.
1.1.5 Sosyal Fayda ile Bireysel Fayda Arasındaki Yapısal Farkın Kamu Hizmeti ile Đlişkisi
Teorik olarak, özel menfaatle kamu menfaati arasında yapısal bir farkın varlığından söz edilebilir. Ancak buradaki asıl sorun bu farkın varlığı ile ilgili değil, sürekliliği ve devamlılığı ile ilgili olarak ortaya çıkmaktadır. Faydacı felsefede devlet, toplumdaki bireylerin refahları toplamını maksimum yapmaya çalışır. Aslında bu ifadede her şey ‘‘toplam’’ sözcüğünde düğümlenmiştir Ancak toplumun tümünü refaha ulaştıracak yol, bireylerin mutsuzluğundan geçebilir. Bu yapısal fark hukuk tarafından incelenmektedir. Toplumdaki bireylerin tümüne sunulan hizmet bir tek bireye sunulan hizmetten farklıdır. Nimetlerinden ortak olarak herkesin faydalanmasının amaçlandığı bir kamu hizmetinin bir vatandaşa fazladan fayda sağlaması durumunda, söz konusu özel kullanıcıya bunun bedelinin ödetilmesi mümkündür. Benzer, fakat aynı sonuca götürmeyecek şekilde buradan çıkarılabilecek bir başka yargı, bütün bireylerin ortak faydasına sunulan bir kamu hizmetinin, tek bir bireye verilen hizmet gibi değerlendirilemeyeceği, farklı olduğu şeklindedir.35
Bu tür çözümlemeler Samuelson’un kamu malının nitelikleri ile ilgili düşüncelerinden esinlenmiştir. Kamusal mal ve hizmetler, özel mal ve hizmetlerin aksine bir çok birey üzerinde dışsal tüketim etkileri meydana getirirler. Eğer bir mal, ona bedel ödemeyenler üzerinde hiç bir dışsal etki
34 Laurent Richer, a.g.e., p. 298. 35 Laurant Richer, a.g.e., p. 299.
yapmıyor, bütün faydası onu talep eden kişilerde kalıyorsa bu mal kamusal mal değildir. Kamu malını karakterize eden özellik rekabetsizlik durumudur. Yani maldan birilerinin faydalanması diğerlerinin faydalanmasını dışlayamaz
(dışlayıcı olmama, non-discriminative).36 Tüketicilerin tüketimden
dışlanamaması nedeniyle piyasalar bu malların toplumsal açıdan optimum miktarlarda arzını başaramaz.
Söz konusu özellikleri taşıyan bir hizmet veya mal piyasaya arz edildiğinde, doğası gereği birçok kişi tarafından kullanılabileceğinden tüketicilerin ödeme isteği bulunmayacaktır. Aynı şekilde, üreticinin de tüketicilerden bir bedel tahsil edemeyeceği için üretme isteği olmayacaktır. Kamusal mal ve hizmetler, ancak mal ve hizmeti arz edenle toplum arasında mübadele edilebilmektedir.37 Kamusal malı kullanıcıların çoğunu içine alacak en küçük kolektif birimin sağlaması esas prensiptir.38 Bu nedenle, ulusal düzeyde sunulan kamusal mal ve hizmetler devlet tarafından sağlanmaktadır. Kamu hizmeti olarak örneğin güvenlik gibi toplumsal bir ürün meydana getirildiğinde, vatandaşlar bu hizmetten herhangi bir fiyat ya da doğrudan karşılık ödemeksizin faydalanır. Fakat, bazı durumlarda kamu hizmetinin sunulmasıyla özel tüketime konu olan bir malın da sunulması söz konusu olmaktadır. Kamu hizmeti biçiminde sunulduğu halde bireyselleşen bu malın faydası, sosyal fayda gibi değerlendirilebilmektedir. Bu durumda malın faydasında bireyselleştirme söz konusu olacağından, tüketimi için bir bedelden bahsedilebilir.
Anlatılanlardan hareketle, bedel gerektiren hizmet türleriyle
gerektirmeyenler arasında bir ayrımın bulunduğu söylenebilir. Kamu malı teorisinde bedel, bireysel düzeyde ele alınabileceği gibi grup düzeyinde de ele alınabilmektedir.39 A. Smith bir şehrin polis teşkilatına yapılan harcamaların yerel kaynaklardan karşılanması gerektiğine vurgu yapmış,
36
Đsmail Güneş, Tam Kamusal Mal ve Hizmetler, Kamu Ekonomisi ve Kamu Maliyesi Ders Notları http://idari.cu.edu.tr/igunes/kamu/tamkamusal.htm (30-03-2006), s. 1.
37 Recep Çakal, Doğal Tekellerde Özelleştirme ve Regülasyon, Ankara: DPT Yayını,
1996, s. 13.
38
E. S. Savas, Daha Đyi Devlet Yönetiminin Anahtarı: Özelleştirme, çev. Ergün Yener, Ankara: Milli Prodüktivite Merkezi Yayını, No: 517, 1994, s . 67.
bazı harcamaların ise bireylerce paylaşılması gerektiğini söylemiştir.40 Bu bağlamda yolların, eğitim vb. kamusal hizmetlerin halkın genel gelirinden karşılanmak üzere bireylerin hizmetine sunulduğu söylenebilir.
Devlet, verdiği hizmetlerin finansmanını vergi gelirleriyle, borçlanmayla veya emisyon hacmini genişleterek karşılamaktadır. Kamu hizmetlerinde vergi mükelleflerinden o hizmetten yararlananlara doğru bir yeniden dağıtım (redistribution) söz konusudur. Bir kamu hizmetinden yararlanan kişi zorunlu olarak onun bedelini ödeyen kişi değildir. Zira, kamu hizmeti vergilerle finanse edilmektedir. Diğer bir ifadeyle, bir kamu hizmetinden yararlanan kişi, onun bedelini vergi yükümlülerine aktarmış olmaktadır. Buradan hareketle, sosyal devlet ilkesinin, nimetlerin toplanmasına, külfetlerin ise başkaların sırtına yüklenmesi esasına dayalı olduğu söylenebilir
.
41 Bu bağlamda devletin harcamalarına bireylerin, harcamaların yapıldığı alanda elde edecekleri menfaatleri oranında katkı yapmalarının daha adil bir yaklaşım olacağı söylenebilir. Bu düşüncenin izlenmesi ya da bundan sapılması vergi dağılımında eşitlik ya da eşitsizlik olarak adlandırılan bir olguya yol açmaktadır.Bu eşitlik anlayışının temelindeki sistematik bedel arayışı özel menfaatle kamu menfaati arasında yapısal bir farkın olduğu tezini yeniden tartışmaya açmaktadır. Yani bir bakıma, topluma ait bir şey olan kamu hizmeti, teker teker her şahsa mal olmaktadır.
Kamu hizmetinin çağımızdaki gelişim özelliklerinden biri de bedel arayışının sistematize edilmesiyle ilgilidir. Bu olayın mali güçlükler, kamusal faaliyetin sözleşmeye dönüştürülmesi, meşruluğun yeni biçimleri ile ilgili arayışlar vb. çok farklı nedenleri mevcuttur.
Bedel bireyselleştirildiğinde, sunulan hizmet kamu hizmetine göre daha çok etkinleşmektedir. Bu süreçte gerçekleşen evrim belirgin bir şekilde kullanıcı ve tüketici arasındaki mesafenin giderek yakınlaşması ile sonuçlanmaktadır. Bu evrim, endüstriyel ve ticari nitelikli kamu
40
A.Smith, a.g.e., Livre V, p. 112.
41
