Dünya Ticaret Örgütü ve Hizmet Ticareti Genel Anlaşması İzleğinde

DTÖ’nün temel olarak kamu yönetimi alanına olan etkisi GATS aracılığıyla gerçekleşmektedir. GATS, tüm hizmet alanlarının serbest piyasaya açılması için mevcut düzenlemeleri genişleten ve hukuki işlerlik kazandıran ilk çok taraflı yatırım ve ticaret anlaşmasıdır. DTÖ Sekreteryası’nın söz konusu kavramı “GATS, sadece sınır ötesi ticaret ve yatırımları kapsamakla kalmayıp; bir hizmetin yerine getirilmesiyle bağlantılı olarak akla gelebilecek tüm sektörleri (hizmet ve mal üretim sektörleri) kapsayan bir “hizmet yatırımları ve hizmet ticareti anlaşmasıdır” şeklinde tanımlamaktadır.⁹⁷

GATS’ın ilgi alanına giren on bir tane temel kategori bulunmaktadır. Söz konusu hizmet düzenlemesine konu olan alanlar:

Tablo2: GATS'ın Düzenleme Alanına Giren Hizmet Kategorileri

Telekom, posta hizmetleri, görsel ve işitsel iletişim hizmetleri de dahil olmak üzere iletişim

İnşaat ve bağlantılı mühendislik hizmetleri Eğitim

Su iletim sistemleri, enerji ve atık su işleme Tüm çevresel hizmetler

Finansal, mali ve Bankacılık hizmetleri

Sosyal hizmetleri de kapsayacak şekilde sağlık ve bağlantılı hizmetler

Turizm, seyahat ve bu iki sektörle bağlantılı tüm hizmet ve ürünlerin üretimi Kültürel ve sportif hizmetler

Kara, hava, deniz ve tüm diğer ulaşım hizmetleri ve Diğer hizmet alanları

Kaynak: http://www.teasury.gov.tr, (24.01.2009), “Hizmet Ticareti Genel Anlaşması (GATS) Bilgi Notu”

DTÖ’nün kamu yönetimini ve düzenlemeler kapsamında kamu personel rejimini etkilemesi GATT ve özellikle de GATS’ın üye ülkelere şart koşmuş olduğu birtakım maddelerde ortaya çıkmaktadır. Hizmetler Anlaşması, üç esas üzerine inşa

96 DTÖ, 1947 yılında imzalanan Tarife ve Ticaret Genel Anlaşması (GATT- General Agreement on Tariffs and Trade)’nın 1994'teki Uruguay Toplantısı’nda dönüştürülmesi ve kapsamının genişletilmesi sonucu kurulmuştur. 40 yıl gibi bir süre uluslararası mal ticaretini düzenleyen GATT’ın Dünya Ticaret Örgütü’ne dönüştürülmesiyle birlikte “dünya hizmet ticareti” de söz konusu uluslararası kuruluşun etki alanı içine girmiş ve GATS imzalanmıştır.

97 http://www.teasury.gov.tr, (24.01.2009), “Hizmet Ticareti Genel Anlaşması (GATS) Bilgi Notu”.

edilmiştir. Bunlardan ilki Anlaşma’nın “Çatısı”nı yani bütün üyelerin uyması gereken temel yükümlülükleri kapsamaktadır. Bu yükümlülükler; ayırım yapmama, milli muamele ve hizmetler piyasasına girişlerin giderek serbestleştirilmesi gibi temel ilke ve prensiplerdir. İkinci esas ‘Pazara Giriş Taahhütleri Listesi’dir. Söz konusu listeler, ülkelerin, devam eden serbestleşme sürecinde, kendi hizmetler sektöründe var olan ve başka ülke kaynaklı hizmetlerin ülkelerine girmesine mani olan engellerin ne kadarını indirebileceklerinin veya ortadan kaldırabileceklerinin, taahhüdü ile ilgilidir. Üçünçüsü ise, Ekler’dir. Ekler, en çok kayrılan ülke kuralından istisnalar, muayyen bazı hizmetler (mesela: haberleşme, mali hizmetler, hava ulaşım hizmetleri) ve halkın dolaşımı ile ilgili disiplinleri kapsamaktadır.⁹⁸

Görüldüğü üzere GATS’ın doğrudan kamu personeli sistemine dair yaptırımları ve öngörüleri yoktur ancak düzenlemeye çalıştığı hizmet sektörleri kamunun da faaliyet gösterdiği alanları kapsadığı ve bu alanlarda yapılan değişiklikler kamu personelini etkilemekte olduğu için tez dahilinde incelenmesi bütünlük sağlamaktadır.

GATS on bir tane temel kategoriyi içermektedir ancak tezin konusu eğitimde yaşanan dönüşüm olduğundan yalnızca eğitim konusunda GATS’ın üye ülkelere şart koştuğu sistemini genel olarak açıklamak yeterli olacaktır. Eğitim konusu GATS çerçevesinde ele alınan en ciddi konulardan bir tanesidir. Dünya eğitim "sektörü"nün yıllık yaklaşık olarak 2 trilyon dolarlık bir pazar olduğu düşünülecek olunursa GATS kapsamında eğitimin neden bir sektör olarak algılandığı da daha iyi anlaşılabilir.

GATS’a göre kamu dahilindeki eğitim kurumları ya serbest piyasa ve serbest rekabete uygun hareket edeceklerdir ya da kamu, eğitim hizmeti vermekten vazgeçerek piyasa işleyişine engel oluşturmayacaktır. Eğer, kamu piyasa ekonomisine uygun bir tarzda eğitim verme kararı alırsa okullar piyasa ölçütünde fiyatlandırılacak; kamu, özel okullardan daha kaliteli bir eğitim veriyorsa bu hizmeti mutlaka özel okullardan daha pahalı bir bedelle verecektir.⁹⁹

98 http://ekutup.dpt.gov.tr/ticaret/turhana/dto.doc, (24.01.2009), “GATT VE DTÖ”, s.8

99 Pınar Erol, “… Ve Gerçekler: Kısaca GATS Nedir?”, İnşaat Mühendisleri Odası Aylık Dergisi Teknik Güç, Sayı:122, s. 5.

GATS ile istenen durum yaratıldığı takdirde yani eğitim özelleştirmeye başlandığı takdirde kamu da çalışan eğitimciler de gerek iş güvencesi gerekse çalışma koşulları bakımından söz konusu durumdan etkileneceklerdir. Kamuda çalışan öğretmenler için geçerli olan emeklilik güvencesi özel sektör çalışanı öğretmen açısından mümkün değildir, Ayrıca eğitim alanına piyasa anlayışının girmesiyle birlikte performans denetim mekanizmalarının ve performansa dayalı ücretlendirmenin yeni yönetim anlayışları çerçevesinde uygulanacağı ortadadır.

Türkiye açısından durum incelenecek olunursa; Türkiye de DTÖ’nün bir üyesi olan bir ülke olarak hem GATT hem de GATS kapsamında birtakım yükümlülükler altına girmiştir. Eğitim konusuna bakıldığında ise Türkiye’nin eğitim konusunda taahhütte bulunmuştur. Türkiye’nin eğitimde bulunduğu taahhütler iki başlık altına toplanmaktadır: ilk, orta ve diğer öğretim hizmetleri ile yüksek öğretim hizmetleri. Bu durumda Türkiye’nin hem ilk ve orta dereceli okullarını hem de yüksek öğretim kurumlarını piyasa mantığı ve neoliberal politikalar çerçevesine işletme yolunda ilerlediği açıkça görülmektedir.

İKİNCİ BÖLÜM: TÜRKİYE’DE KAMU PERSONEL SİSTEMİNİN DÖNÜŞÜMÜNDE ETKİLİ YÖNETİM YAKLAŞIMI OLARAK TKY

Küresel dünyanın bir parçası olan Türkiye de TKY paradigmasından ve paradigmanın genel olarak ülkelerin kamu yönetimi anlayışlarında yarattığı değişimden etkilenmiştir. Bu bağlamda Türkiye’de kamu yönetimi alanında ortaya çıkan değişimleri yani TKY’yi anlamak, Türk kamu yönetiminde son dönemde popüler hale gelen sözleşmeli personel, performans denetimi ve performansa dayalı ücretlendirme gibi kavramların ortaya çıkışlarını ve uygulama alanı bulmalarını anlaşılır kılmaktadır.¹⁰⁰

Değişen dünya düzeninin yarattığı konjonktüre bağlı olarak neoliberal politikalar ışığında yönetişim anlayışının kamu yönetiminde yayılmasıyla birlikte kamuda da TKY uygulamalarına geçilmiştir. ¹⁰¹ Gerek değişen dünya düzeninin ve yeni politikaların etkisi, gerekse uluslararası kuruluşlar eliyle ülkelerin yönetim anlamında bir dönüşüme tabi tutulmasının neredeyse zorunluluk haline getirilmesi Türkiye’yi söz konusu dönüşüm sürecinde gelişmelere ayak uydurmaya çalışan bir örnek halinde getirmiştir.

Türkiye’de öncelikle yerel yönetimlerde yankı bulan TKY ilk olarak 1995 yılından itibaren kapsamlı bir şekilde Kocaeli-Değirmendere Belediyesi’nde uygulanmaya başlanmıştır. Daha sonra Değirmendere Belediyesi’nde başlayan uygulamalar diğer yerel yönetimlerce de benimsenmiştir.¹⁰²

Yerel yönetimlerde TKY uygulamalarına geçme çalışmalarına devam edilirken merkezi kamu kuruluşları da TKY anlayışını kurumlarına uyarlamak amacıyla çalışmalara başlamışlardır. Örneğin Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, teknolojik gelişmelere ayak uydurabilmek amacı ve TKY’nin de ötesinde bir değişimi yakalama iddiası ile “Mükemmelliğe Doğru Yolculuk: 3.000.000 İşlemde 1 Hata”

projesini uygulamaya başlamıştır. Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’nın yanı sıra Milli

100 Türkiye’de TKY uygulamaları 1980’li yılların sonlarında ilk olarak özel sektörde olmak suretiyle kendini göstermeye başlamıştır.

101 Türkiye’de Özel Sektörde TKY’nin gelişimi konusunda ayrıntılı bilgi için bknz: Özdemir, Ali Murat & Gamze Yücesan Özdemir, “Sermayenin Adaleti”, Dipnot Yayınları, Ankara, 2008.

102 Uryan, a.g.e, s.23.

Eğitim Bakanlığı (MEB), Maliye Bakanlığı ve Milli Savunma Bakanlıkları da kendi bakanlık bünyelerinde TKY çalışmalarına başlamış, ayrıca Sağlık Bakanlığı bünyesinde de hastanelere ve sağlık kurumlarına TKY’nin yerleşmesi amacıyla çalışmalara bu dönemde başlanarak ve günümüze kadar devam etmiştir.¹⁰³

Söz konusu merkezi kuruluşlar Türk kamu yönetiminde TKY uygulamalarına geçilmesi hususunda öncülük yapmışlardır. Ancak bugün Maliye Bakanlığı, Türkiye İstatistik Kurumu (TÜİK), Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı (TPAO) gibi birçok kamu kuruluşu da TKY’nin öngörmüş olduğu sistemi kurumlarına uyarlamak amacıyla çalışmalarını yürütmektedir.

Kamu yönetimlerinde yeni yönetim anlayışlarına kayılmasıyla birlikte Türkiye’de özel sektör kaynaklı TKY’ye bir yönelim olmuştur. Ancak daha önce TKY’nin kamuda uygulanabilirliği konusunda açıklanmış olan birtakım kısıtların yanında Türk kamu yönetimine özgü bazı unsurlar da TKY’nin başarılı bir şekilde hayata geçirilmesini zorlaştırmaktadır.

Türkiye’de TKY uygulamalarının başarıya ulaşmasını engelleyebilecek birçok neden sayılabilir. Söz konusu nedenler genel başlıklar altında açıklanacak olunursa; ¹⁰⁴ ilk olarak planlama alışkanlığının olmaması söylenebilir çünkü Türk kamu yönetimi yapısında üretim planlama, ürün planlama, dinamik bütçe planlama eksik ya da en düşük düzeydedir. İkinci engel, Türk ekonomisindeki değişkenliktir.

Zira Türkiye’nin ekonomik ortamı bilimsel yönetim anlayışlarından sonuç alınmasını önleyecek derecede değişkenlik arz etmekte, TKY’nin gerekliliği olan doğru strateji ve planların geliştirilmesine kaynak sağlayacak analiz ve tahminlerin yapılmasına izin vermemektedir.

Yetersiz ‘kalite’ eğitimi karşılaşılan üçüncü sorundur. Bu durumun nedeni de Türkiye’deki kamu kuruluşlarında eğitim için gerekli kaynak ve fonların oluşturulmamasıdır. Ayrıca Türkiye’de kamu yönetimi alanında danışman ile çalışma alışkanlığı yoktur. Oysaki kalite sistemlerini gerçekleştirmenin en etkili yolu

103 a.k., s. 23-30.

104 http://www.huist.org/KaliteYonetimi/11Grup_TURKIYEDE_TKY_UYGULAMALRI.ppt#39, (20.

02.2009), “Türkiye’de Toplam Kalite Yönetimi Uygulamaları”.

güvenilir hakem rolü oynayan danışmanlar ile çalışmaktır. Profesyonel bir danışmalık hizmeti alınmaması, birtakım uygulamaların temelsiz kalmasına ve anlaşılmadan yapılmaya çalışılmasına neden olmaktadır.

Dördüncü olarak, Türkiye’de kamu yönetimi açısından bakıldığında;

teknolojik altyapı eksikliğinin olması büyük bir dezavantajdır. Planlama ve istatistik alışkanlıklarının Türkiye’de kazanılması ve yerleşmesi için bilgisayar teknolojisinin gerektirdiği olanakları toplam kalite yönetimi hizmetine sunmak gerekmektedir.

Beşinci engel bilim üreten üniversiteler ile kamu yönetimi arasındaki iletişim kopukluğudur. Söz konusu iletişim eksikliği TKY alanında kazanılan akademik gelişmelerin kamuya iletilmesini sürecini geciktirmekte ve akademik gözetimden uzak bir uygulama süreci geçirilmesine neden olmaktadır.

Son olarak Türk kamu yönetiminin merkeziyetçi bir yapı arz etmesi ve kuruluşlarda güç dağılımının/sorumluluk paylaşımının olmaması, bu duruma ek olarak yönetim seviyesindeki kişilerin TKY konusunda liderlik etme ve katılımı sağlama konusunda eksik kalmaları TKY’nin kamu uygulamasında başarıya ulaşılmasını zorlaştırmaktadır. Bir diğer deyişle Türk kamu yönetiminde karar verme mekanizmasının ileri derecede merkeziyetçi olması, aşırı hiyerarşiye dayalı olması, ödüllendirme ve performans değerlendirmenin merkezi biçimde yapılması değişime karşı direnç oluşmasına neden olmaktadır.¹⁰⁵

Sonuç olarak; Türkiye’de kamu yönetimi alanında yeni bir yönetim anlayışı olarak TKY’nin benimsetilmeye çalışıldığı ve bu yönde birçok kamu kurumu tarafından çaba sarf edildiği açıkça görülmektedir. Ancak TKY sürekli devam eden bir süreçtir ve kamu yönetimde tamamen yaygınlaşabilmesi için hem mantalite olarak hem de yasalarla kabul edilmesi gerekmektedir. Ancak doğası itibarıyla da kamu hizmeti sunmakla yükümlü kamu yönetimine taban taban zıt olan söz konusu sürecin her kamu kurumu açısından ne kadar başarıya ulaşacağı bugün için kesinlik kazanmadığı gibi, TKY’nin hayata geçirilmesi halinde birçok temel taşının yerinden oynatılması hatta yok edilmesi gerektiği ortadadır.

105 http://www.kutuphanem.com/bilgi/a17072005/odev_tez-127978-egitimde-toplam-kalite-yonetimi.

asp (12.02.09), “Eğitimde Toplam Kalite Yönetimi”.