Pesquisa realizada pela Fundação Instituto de Administração (FIA/USP) no ano de 2002 sobre a imagem dos Tribunais de Contas brasileiros, com intuito de elaborar um diagnóstico dessas Cortes de Contas, apontou vários pontos falhos e oportunidades de melhoria na atuação dessas organizações. A pesquisa da FIA/USP foi originada pelo Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo dos Estados, Municípios e Distrito Federal (Promoex), desenvolvido pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (MAZZON; NOGUEIRA, 2002). Inicialmente composto por 32 dos 33 Tribunais de Contas do Brasil, o Promoex, em 2012, era composto
por 27 deles, segundo o Relatório de Progresso Promoex 1º. Semestre de 2012 (BRASIL, 2013 d). O diagnóstico fez apontamentos em relação a cinco áreas, a saber:
a) integração externa: existe baixa integração técnica entre os Tribunais, levando ao desenvolvimento paralelo de soluções para problemas comuns, incorrendo em perda de tempo, recursos e conhecimentos; não existem procedimentos e práticas consolidados para os Tribunais, gerando diferentes interpretações sobre os atos julgados;
b) planejamento e controle gerencial: os processos de planejamento estratégico foram considerados incipientes, além de detectada ausência de efetiva participação e comprometimento do corpo técnico nos processos de planejamento. Também foi apontada quantificação inexpressiva de objetivos, metas e pontos de controle, e falta de mecanismos de avaliação de desempenho e acompanhamento de ações e investimentos; a grande maioria dos Tribunais compromete seus recursos com custeio, restando muito pouco para investimentos;
c) procedimentos-chave de trabalho: predomina um modelo burocrático de trabalho; uso de tecnologia da informação (TI) de forma não estratégica, com papel coadjuvante nos procedimentos chave, gerando fragmentação do trabalho, morosidade, criação de estoques físicos de processos, necessidade de um grande número de operações manuais;
d) tecnologia da informação: defasagem tecnológica em relação tanto a hardware como a software; gestão incipiente de TI em boa parte dos Tribunais; há pouca integração e participação da direção do Tribunal com a área de TI; inexistência de firewalls em mais da metade das organizações;
e) estrutura e gestão de recursos humanos: foi verificada fragmentação do trabalho, dificuldade de se responsabilizar servidores pela realização de tarefas e mensurar a quantidade e qualidade de trabalho realizado; os mecanismos de incentivo e coerção são ineficazes, na prática; não existem planos de capacitação nem planos de carreira alinhados com a perspectiva do desenvolvimento organizacional; existência de sentimento de que a progressão na carreira não está associada ao mérito.
Também foi realizado um diagnóstico complementar pela Fundação Getúlio Vargas (FGV) para o Programa Promoex (BRASIL, 2013c) do qual são destacados alguns pontos:
a) a maior parte dos entrevistados considera ótima ou boa a facilidade de acesso aos serviços prestados pelo TC (51,2%) e a qualidade da resposta (50,5%); entretanto, apenas um terço dos entrevistados considera “ótimo” ou “bom” o tempo de resposta; b) os julgados do Tribunal de Contas não são considerados ótimos, mas são bem
avaliados pelos entrevistados de todos os setores. Na média, 48% dos entrevistados consideram “bons” os julgados do TC, enquanto 24,8% consideram-nos “inadequados” ou “péssimos”;
c) qualificação dos servidores: em geral é boa; é bastante pequena a porcentagem média dos entrevistados que avaliam negativamente a qualificação dos servidores do TC; d) a percepção dos atores sociais acerca da accountability dos Tribunais era inadequada:
o item com pior avaliação foi “comunicação de suas atribuições institucionais para os cidadãos”, que teve 61,3% de respostas com conceito inadequado/ péssimo. A sociedade civil foi o setor em que mais apontou deficiência nessa área. Os entrevistados foram questionados sobre os maiores entraves para que os Tribunais pudessem exercer adequadamente a accountability: politização do Tribunal e falta de independência; falta de transparência e de relação com a sociedade; burocratização das atividades e lentidão das respostas foram os três problemas mais destacados (ARANTES, ABRÚCIO e TEIXEIRA, 2005);
e) a grande maioria dos entrevistados avaliou como “muito importante” ou “importante” todas as ações de controle externo (auditorias, análise e julgamento de contas, apuração de denúncias e representações, apreciação das contas de governadores e prefeitos, auditorias de gestão/operacionais, análise concomitante de editais de licitação, etc.), realizadas pelo Tribunal de Contas, para o aperfeiçoamento da democracia. Entretanto, existe uma crítica quanto ao alcance de resultados e à economicidade das ações do governo: 40,9% dos entrevistados afirmam que o grau de contribuição do TC é baixo ou muito baixo para o alcance de resultados e 42,4% afirmam que o grau de contribuição do TC é baixo ou muito baixo para gerar economicidade.
Diante do cenário em que se encontravam os Tribunais no ano de 2002, várias ações de modernização foram propostas pelo Programa Promoex. Cada Tribunal participante elaborou um projeto, iniciando no ano de 2006, contemplando objetivos e metas do Programa. O alcance dessas metas será analisado no capítulo de resultados dessa pesquisa científica. Uma dessas ações foi a implementação do planejamento estratégico em 100% dos Tribunais de
Contas. O foco desta pesquisa é verificar como os Tribunais monitoram e avaliam o alcance das ações presentes nesses planos estratégicos em um momento em que já se passaram dez anos após a pesquisa realizada pela FIA/USP e FGV.
O Programa Promoex encerrou em maio de 2013. Entretanto, foram criados comitês para dar continuidade à discussão dos temas mais importantes para os Tribunais. Um desses Comitês é o de Planejamento estratégico, que formulou, em agosto de 2013, diretrizes para o alinhamento estratégico entre o plano estratégico do Instituto Rui Barbosa e o plano de cada Tribunal (IRB, 2013):
a) orientação aos membros dos Tribunais sobre a temática planejamento estratégico; b) utilização do sistema informatizado de gerenciamento do planejamento estratégico
para monitoramento dos objetivos estratégicos e indicadores de desempenho;
c) apoio aos Tribunais na adoção do modelo de planejamento estratégico, especialmente aqueles com menor experiência, por meio de mobilização de forças existentes nos TC e consultoria;
d) capacitação sobre a temática planejamento estratégico, segundo método/padrão uniforme;
e) estímulo à adesão ao Gespública, como referencial;
f) fomento às estruturas de apoio à execução do PE, por exemplo: escritórios de projetos, escritórios de processos;
g) estímulo à cultura de acompanhamento sistemático do PE;
h) realização de visitas técnicas nos TC, por equipe experiente/habilitada, para orientação e difusão de boas práticas;
i) estímulo ao estabelecimento de metas de agilidade e qualidade no julgamento de processos.
Também se destaca, dentre as ações de fortalecimento do controle externo em curso após encerramento do Promoex, um programa que está sendo desenvolvido pela Atricon para definição de índices de agilidade e de qualidade do controle externo e critérios de avaliação. Dentre os critérios de avaliação, pode-se citar: adoção de código de ética, política de gestão de pessoas, realização de auditoria operacional, realização de controle externo concomitante,
adoção do planejamento estratégico como ferramenta indispensável de gestão (ATRICON, 2013).
4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Tendo em vista objetivo geral estabelecido para esta pesquisa de descrever o processo de implementação do planejamento estratégico, desde o planejamento até o monitoramento, adotado pelos Tribunais de Contas brasileiros, desenvolveu-se uma pesquisa descritiva, segundo delineamento de Triviños (2007), uma vez o foco é descrever os fatos e os fenômenos de uma dada realidade para uma melhor compreensão de como esse processo se desenvolve na esfera pública.
A população é constituída pelos Tribunais de Contas dos Estados e Municípios brasileiros, cujas principais características foram descritas no Capítulo 3 - Entidades fiscalizadoras da Administração Pública.
A justificativa para escolha da população de estudo deve-se ao fato de que, sendo os Tribunais de Contas brasileiros os órgãos que auxiliam o Poder Legislativo no controle externo da gestão pública, (BRASIL, 2012), essas instituições já deveriam adotar práticas de monitoramento e avaliação, uma vez que elas realizam, dentre outras atividades, auditorias de performance, verificando o alcance de resultados dos programas de governo de seus entes jurisdicionados.