Baseando-se no art. 93 do Decreto-lei nº 200/67 que trata “Quem quer que utilize dinheiro público terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes”, fica entendido que qualquer pessoa que receba ou administre, neste caso, recursos públicos, tem por obrigação demonstrar a destinação de tais recursos ou até mesmo a não utilização dos tais recursos, tendo em vista que certas pessoas detêm de quantias vultosas e acabam não promovendo a devida destinação para tal fim que foram exigidas, pois considerando, em tais casos, as restrições orçamentárias que órgãos e entidades que compõem a Administração Pública sofrem.
A própria Constituição Federal em seu artigo 70, no parágrafo único, também comenta, agora em uma dimensão maior, explicitando as pessoas jurídicas, quer pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Retomando ao artigo da Magna Carta, Piscitelli, Timbó e Rosa (2006, p. 391) fazem uma relação com este artigo e mostra um grau de compatibilidade com o seu entendimento,
Entende-se como agente responsável toda pessoa física que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos da União e das entidades da administração indireta, ou pelos quais estas respondam, ou que, em nome destas, assuma obrigação de natureza pecuniária e, ainda, o gestor de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal, a Município, a entidades públicas ou organizações particulares.
Estes responsáveis deverão estar atentos aos procedimentos de envio de suas prestações de contas a fim de que tenham suas contas aprovadas e o sentimento de dever cumprido por gerir tais recursos, apesar de se ver constantes irregularidades nas prestações de contas.
A própria LRF, ao ser criada para otimizar a gestão das contas públicas no Brasil trata em capítulo próprio sobre transparência, controle e fiscalização.O artigo 48 desta lei começa a dissertar sobre instrumentos de transparência da gestão fiscal,
São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos (BRASIL, 2000).
As prestações de contas tornam-se instrumentos para medir o grau de comprometimento dos gestores com as suas responsabilidades em suas gestões, e objeto de apreciação das cortes de contas para a sua aprovação.
Vê-se desta forma que os Órgãos Públicos devem, sim, prestar contas dos atos e feitos de seus gestores para que a sociedade tenha o pleno entendimento da gestão dos seus recursos.
2.3.3.1 Contas de Governo x Contas de Gestão
Na Administração Pública, neste caso na esfera municipal, existe o chefe do Poder Executivo, o Prefeito, onde será responsável pela parte administrativa do Governo Municipal e auxiliado pelos Secretários Municipais, no caso da Administração Direta, e pelos Superintendentes ou Presidentes de Fundações e Sociedades de Economia Mista, Entidades que compõem a Administração Indireta.
Fora visto que estes gestores são agentes públicos responsáveis por administrarem bens e valores de competência da sociedade e que deverão prestar contas da sua boa administração. A Lei Orgânica que rege o TCM-CE faz plena distinção das contas que serão enviadas por estes gestores, pois estas contas têm finalidades distintas e julgamentos distintos.
As Contas de Governo ou Contas Anuais de Governo do Município são de competência do Chefe do Poder Executivo, neste caso a figura máxima da Administração Municipal, o Prefeito.
Neste caso o TCM-CE apreciará as contas prestadas, anualmente, pelos Prefeitos Municipais, não julgando as contas, pois as Contas de Governo procederão ao julgamento político feito pelo Poder Legislativo, no caso as Câmaras Municipais, assim emitirá parecer prévio conclusivo, no prazo de 12 (doze) meses a contar do seu recebimento (TCM, 1993).
A LRF no caput do artigo 57 atribui aos Tribunais a emissão de pareceres prévios conclusivos, com prazo de sessenta dias a serem expedidos após o recebimento das prestações de contas (BRASIL, 2000). Todavia, a mesma lei permite outro prazo, quando outros normativos o determinarem. Neste caso, de forma unânime, a Constituição Estadual do Ceará e a Lei Orgânica do TCM-CE determinam o prazo de 12 (doze) meses. O parecer prévio conclusivo é a decisão que a Corte de Contas tem em relação à gestão do Prefeito,
posicionando-se de forma favorável ou desfavorável à aprovação das Contas de Governo, a fim de que estas se submetam ao julgamento político exercido pela Câmara Municipal.
No artigo 57 § 2º, a lei trata que os Tribunais de Contas não deverão entrar em recesso enquanto houver contas a receberem pareceres prévios (BRASIL, 2000). Entende-se estes pareceres prévios como uma síntese da apreciação das prestações de contas devido ao cumprimento de prazo a ser cumprido. Restando ao parecer prévio conclusivo a decisão que o Tribunal teve em relação às contas analisadas.
O parecer prévio conclusivo emitido pelo tribunal quanto à apreciação das Contas de Governo, perderá o seu caráter técnico quanto à aprovação ou desaprovação, quando a Câmara Municipal decidir em votação superior a dois terços dos seus parlamentares, de acordo com o § 2º do artigo 31 da Constituição Federal (BRASIL, 1988).
Para a formulação do parecer prévio conclusivo, segundo o art. 117 do Regimento Interno do Tribunal, o qual consiste no relatório e no voto dos conselheiros, pelo qual é feita uma apreciação sobre,
I - o balanço geral;
II - a gestão financeira, orçamentária e patrimonial;
III - o cumprimento dos programas previstos na lei orçamentária anual quanto à legalidade, legitimidade, economicidade e alcance de metas;
IV - a renúncia de receitas quanto à legalidade, legitimidade e economicidade; V - as contribuições, subvenções, e auxílios recebidos pela União e Estado; VI - a dívida fundada municipal;
VII - a aplicação do mínimo da receita municipal em manutenção e desenvolvimento do ensino;
VIII - os contratos, acordos e convênios firmados;
IX - qualidade da organização da Prefeitura e desempenho do Controle Interno; X - apuração da responsabilidade solidária sobre irregularidades detectadas nas contas de gestão sujeitas ao controle do prefeito (TCM, 1998).
A remessa das contas anuais consistirá no balanço geral do município, contendo registro de todos os órgãos e unidades orçamentárias, inclusive os da câmara municipal, fundos especiais e entidades da administração indireta; e o controle interno do município emitirá relatórios sobre a execução do orçamento e outras matérias. (TCM, 1993).
A Instrução Normativa nº 01/2010, que revogou a Instrução Normativa nº 01/2003, trata da documentação das Contas de Governo contemplando os seguintes documentos, conforme o artigo 3º,
I – Ofício de encaminhamento da prestação de contas alusiva ao exercício em análise à câmara municipal;
II – Dados das contas de governo armazenados em mídia digital e respectivo ofício de encaminhamento à câmara municipal gerado pelo Programa Gerador de Informações - PGI, de acordo com o padrão definido pelo Adendo ao Manual do SIM – Contas de Governo, amparado pelo Art. 5º. desta Instrução Normativa;
III – Balanço Geral compreendendo o balanço orçamentário, balanço financeiro, balanço patrimonial e demonstração das variações patrimoniais (anexos XII, XIII, XIV e XV da Lei Federal nº. 4.320/64);
IV – Anexos auxiliares da Lei nº 4.320/64 (I, II, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XVI e XVII);
V – Cópias de leis e decretos de abertura de créditos adicionais;
VI – Cópias de contratos de operações de crédito e respectivas leis autorizativas, alusivas às cifras registradas no balanço geral;
VII – Norma que instituiu o órgão central do sistema de controle interno do poder executivo e que regulamentou o seu funcionamento;
VIII – Relatório do órgão central do sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a execução dos orçamentos;
IX – Cadastro do contador responsável pela elaboração do balanço geral do município, de acordo com o Anexo nº 01 desta Instrução;
X – Quadro demonstrativo da aplicação em manutenção e desenvolvimento do ensino, conforme o Anexo nº 02 desta Instrução;
XI – Quadro demonstrativo das receitas destinadas e despesas realizadas pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB, de acordo com o Anexo nº 03 desta Instrução;
XII – Quadro demonstrativo da aplicação nas ações e serviços públicos de saúde, consoante Anexo nº 04 desta Instrução;
XIII – Relação dos restos a pagar inscritos e reinscritos discriminando os processados e não processados, os pagos e os cancelados no exercício, bem como os inscritos em exercícios anteriores e processados no exercício, aplicando-se em todos os casos a identificação da classificação funcional-programática;
XIV – Relação dos bens de natureza permanente, identificando os móveis, imóveis, industriais e semoventes, incorporados e baixados do patrimônio no exercício, observando-se ainda que, quando a baixa decorrer de alienação, deve ser identificado o número do processo licitatório e, em se tratando de bens imóveis, a respectiva lei autorizativa;
XV – Declaração da dívida ativa inscrita, cobrada e prescrita no exercício, especificando os valores alusivos aos créditos de natureza tributária e não tributária;
XVI – Comprovação de inscrição dos valores de dívida ativa não tributária, decorrentes de acórdãos exarados pelo TCM no respectivo exercício;
XVII - Comprovação das medidas adotadas objetivando a cobrança da dívida ativa
não tributária, com relação aos valores decorrentes de acórdãos do TCM exarados no exercício;
XVIII – Comprovantes da conta "valores" em 31 de dezembro, emitidos pelas respectivas empresas das quais o município detenha ações;
XIX – Balancete consolidado do mês de dezembro;
XX – Termo de conferência de caixa, conciliações e última folha dos extratos bancários do mês de dezembro;
XXI – Relação dos pagamentos a título de obrigações patronais, identificando os relativos ao regime próprio e ao regime geral de previdência;
XXII – Informações cadastrais do prefeito e vice-prefeito, de acordo com o Anexo nº 05 desta Instrução;.
XXIII – Cópia da Lei que fixou a remuneração de Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários, para o período (TCM, 2010).
Toda esta documentação que compõem as Contas de Governo, relativas a um exercício financeiro, deverão ser encaminhadas pelo Prefeito até o dia 31 de janeiro do exercício seguinte à Câmara Municipal e esta remetê-las ao Tribunal de Contas até 10 de abril do mesmo ano (TCM, 1998).
A Constituição Estadual de 1989 em seu artigo 42, § 4º e a LRF no artigo 49, promovem accountability, ao permitir que os cidadãos possam ter acesso às contas para exame e apreciação, podendo questionar a legitimidade, nos termos da lei, por um prazo de sessenta dias (CEARÁ, 1989).
A sociedade acaba não tendo este conhecimento para legitimar a boa gestão dos seus representantes, é por isso que há um papel fundamental, cujos tribunais exercem na questão de divulgação do conhecimento das contas públicas e o exercício da cidadania.
As Contas de Gestão são de competência dos administradores, dos ordenadores de despesa e de outros responsáveis por bens, valores e rendas públicas, como também os que arrecadem, gerirem bens, valores e rendas sob a jurisdição do TCM-CE serão de responsabilidade deles (TCM, 1998).
Importante destacar que o Prefeito quando exercer algumas destas atribuições se tornará responsável pessoal pelos atos e fatos de sua gestão, sendo obrigado prestar Contas de Gestão.
Referente a estas contas, a mesma Constituição Estadual que deu competência de apreciar as contas do Prefeito, atribuiu ao tribunal o poder de julgamento, feito anualmente, das contas dos administradores que fazem parte da estrutura direta ou indireta do Governo Municipal.
Analisada as Contas de Gestão o TCM-CE as julgará conforme o artigo 13 da Lei Orgânica desta forma,
I - regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos do responsável;
II - regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedades ou qualquer outra falta de natureza formal, ou ainda a prática de ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico que não seja de natureza grave e que não represente injustificado dano ao Erário; III - irregulares, quando comprovadas quaisquer das seguintes ocorrências: a) omissão no dever de prestar constas;
b) grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial;
c) injustificado dano ao Erário, decorrente de ato ilegítimo ou antieconômico; d) desfalque, desvio de dinheiro, bens ou valores públicos. (TCM, 1993).
As contas de cada exercício deverão ser encaminhadas até o dia 10 de abril do ano seguinte para que o Tribunal de Contas tome a devida sentença. (TCM, 1998).
Desta forma o administrador público, quer por Contas de Gestão ou Contas de Governo cumpre o princípio administrativo de prestar contas aos Órgãos competentes e estes dar publicidade à sociedade.
3 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL